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    曹縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)探析

    2013-12-05 08:13:32謝敏
    關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn)對策建議

    謝敏

    【摘 要】當(dāng)前,以戶為單位的土地經(jīng)營方式如何與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求相銜接,如何在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營基本制度的基礎(chǔ)上,通過農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn),推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化,成為當(dāng)前深化農(nóng)村改革的重要課題。本文對當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的形式、流轉(zhuǎn)中存在的問題與原因進(jìn)行分析,并對如何完善土地流轉(zhuǎn)提出了對策建議。

    【關(guān)鍵詞】土地經(jīng)營;土地流轉(zhuǎn);流轉(zhuǎn)形式;存在問題與原因;對策建議

    隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化,以戶為單位的土地經(jīng)營方式如何與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求相銜接,如何在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營基本制度的基礎(chǔ)上,通過農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn),推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化,成為當(dāng)前深化農(nóng)村改革的重要課題。近兩年,曹縣國土資源局通過對所轄31處鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的41個行政村進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn):曹縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總體健康,符合國家政策要求,但也存在不少問題。

    1.當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的形式

    (1)無償轉(zhuǎn)包。即農(nóng)戶在承包期內(nèi),自找對象,自行協(xié)商權(quán)利義務(wù),自定轉(zhuǎn)包期限,將種不了或不愿種的土地轉(zhuǎn)包給愿意種又種得好的農(nóng)戶,接包方承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用。此種流轉(zhuǎn)形式多發(fā)生在父子、兄弟及親朋好友之間,一般為無償轉(zhuǎn)包,期限較短,流轉(zhuǎn)面積較小,往往不經(jīng)過集體辦理任何轉(zhuǎn)包手續(xù),集體與原承包經(jīng)營關(guān)系不變。調(diào)查顯示曹縣這種不放棄土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)形式占流轉(zhuǎn)戶的53%,轉(zhuǎn)包面積達(dá)4.8萬hm2,占流轉(zhuǎn)總面積的30%以上。

    (2)低償轉(zhuǎn)讓。即農(nóng)戶在承包期內(nèi),自找對象、自定轉(zhuǎn)讓期限,自議轉(zhuǎn)讓條件,將部分或全部土地轉(zhuǎn)讓給愿意種地的農(nóng)戶,耕種戶除承擔(dān)土地的稅費(fèi)外,付給原承包戶一定的轉(zhuǎn)讓費(fèi)。這種流轉(zhuǎn)形式是相同社區(qū)成員間的土地有償或低償流轉(zhuǎn),限期較短,轉(zhuǎn)讓費(fèi)隨行就市,改變或不改變原承租關(guān)系。在曹縣莊寨鎮(zhèn)某村,調(diào)查到的300戶,203hm2耕地,涉及土地轉(zhuǎn)讓的有105戶,73.47hm2耕地,其轉(zhuǎn)讓費(fèi)為每公頃1500~3000kg小麥。

    (3)地塊互換。為了方便耕作與管理或發(fā)展某項(xiàng)專業(yè)性生產(chǎn)。通過集體出面協(xié)調(diào),農(nóng)戶自愿協(xié)商的辦法,將農(nóng)戶經(jīng)營的地塊相互交換經(jīng)營權(quán),兌換條件由雙方商定或村集體出面調(diào)解,土地的承包權(quán)不變,流轉(zhuǎn)期限具有一定的周期性。

    (4)租賃經(jīng)營。集體或農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)租賃給村集體外的企業(yè)、單位和個人,用于發(fā)展開發(fā)性農(nóng)業(yè),經(jīng)營者一次性或分期付給集體或農(nóng)戶一定的租金。這種形式流轉(zhuǎn)的土地一般是村集體統(tǒng)一發(fā)包,流轉(zhuǎn)期限較長,必須履行租賃合同或協(xié)議手續(xù)??h城及鎮(zhèn)(辦)駐地附近二、三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)的村莊常采用此種方式。

    (5)土地入股。集體或農(nóng)戶以土地的使用權(quán)入股,興辦股份制或股份合作制企業(yè),或連片開發(fā)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營項(xiàng)目,所得利潤按股分紅。原土地的承包合同不變,負(fù)擔(dān)費(fèi)用由原承包戶承擔(dān)。這種情況在縣城和鎮(zhèn)(辦)駐地附近二、三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)的村莊最為常見。

    (6)反租倒包。鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)群眾意愿和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展要求,將已發(fā)包給農(nóng)戶的土地進(jìn)行租賃,經(jīng)過投資開發(fā),改善生產(chǎn)條件后再承包給農(nóng)民。這種流轉(zhuǎn)形式原承包經(jīng)營關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)移與重組,需辦理反租與發(fā)包協(xié)議,多用于土地整理開發(fā)區(qū)和蔬菜種植基地。

    2.土地流轉(zhuǎn)中存在的問題與原因

    (1)流轉(zhuǎn)步伐不快。從典型調(diào)查的初步統(tǒng)計(jì)分析,土地流轉(zhuǎn)面積不足700hm2(10000畝),僅占總耕地3.2%,涉及1120農(nóng)戶,占總戶數(shù)的9.0%,土地流轉(zhuǎn)行為只是在局部或少數(shù)農(nóng)戶之間進(jìn)行。分析其原因大體有3個:一是人地矛盾還不十分突出。全縣土地延包30年的工作主要是在1998-1999年開展的,此后應(yīng)該實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的政策,但多數(shù)村還是實(shí)行:3~5年村(組)統(tǒng)一調(diào)整一次承包地,按現(xiàn)狀人口分布地的“增人增地、減人減地”的政策。即使實(shí)行了“增人不增地、減人不減地”政策的村,由于勞力、人口的增減變化還不明顯,加之一些村在延包時對土地作了小調(diào)整,農(nóng)民承包的土地基本平衡,暫時難以進(jìn)入市場流通。二是勞動力轉(zhuǎn)移不充分,“家家包地、戶戶種地”的格局制約了土地流轉(zhuǎn)。二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)村,農(nóng)村勞動力以種地為主,即使在一些鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村,務(wù)工勞力也能利用空閑時間耕種為數(shù)不多的耕地,使土地流轉(zhuǎn)受到制約。三是農(nóng)民土地公有意識較強(qiáng),限制了土地的流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地屬集體所有,農(nóng)民總認(rèn)為自己作為村組織的成員就應(yīng)享受土地的占用權(quán)。因此,對于新增勞力和人口,寧愿向集體爭地要地,也不愿向農(nóng)戶轉(zhuǎn)包,參與流轉(zhuǎn)的興趣不濃。

    (2)流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。主要表現(xiàn):一是交易自由化。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),特別是農(nóng)戶之間的轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓,多數(shù)情況是私下協(xié)商交易,一方將多余的或不愿種的土地讓給另一方耕種,雙方確定轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓期限、應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),很少履行轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)讓手續(xù)。農(nóng)民認(rèn)為這種做法靈活、方便、簡捷,擔(dān)心依法履行手續(xù)后不易更改。二是流向不合理。由于缺乏管理與規(guī)范,土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)流向不合理的現(xiàn)象。如有的村莊村集體的機(jī)動地,原承包期限還沒到期,為解決現(xiàn)在村集體的經(jīng)濟(jì)問題,便將該土地發(fā)包出去,現(xiàn)村集體可收入并支配到該承包地租金,這樣以來,該承包地的承包價(jià)格就明顯低于其實(shí)際價(jià)格了。

    三是權(quán)屬不清晰。土地經(jīng)營權(quán)的每一次流轉(zhuǎn),都是對土地使用權(quán)的重新界定,這種界定必須以明確權(quán)屬為前提,以法律為依據(jù)。但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擅自出租和轉(zhuǎn)讓本不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地使用權(quán),侵犯了村級集體組織的利益。

    (3)流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。到目前,農(nóng)村土地延包基本完成。但縣鄉(xiāng)至今還沒有出臺一個比較健全、完善和規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)辦法。主要原因是一些基層干部及有關(guān)部門對流轉(zhuǎn)的范圍、程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、配套政策、管理措施研究不夠,規(guī)范工作缺乏主動性和超前性。

    3.完善土地流轉(zhuǎn)的對策建議

    (1)搞好宣傳,引導(dǎo)流轉(zhuǎn)。土地是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料,因此,要提倡和鼓勵土地流轉(zhuǎn),一定要搞好正面宣傳和引導(dǎo),向農(nóng)民講清土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)越性,讓農(nóng)民充分認(rèn)識土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢。要積極引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行探索性示范試點(diǎn),讓農(nóng)民看到流轉(zhuǎn)的好處后因勢利導(dǎo)地推廣。

    (2)公平互利,自愿流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中農(nóng)民的自發(fā)行為,必須堅(jiān)持流轉(zhuǎn)雙方自愿協(xié)商,互惠互利,自行選擇其流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)期限和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。對于集體統(tǒng)一規(guī)劃、集中連片的生產(chǎn)項(xiàng)目,集體只能在充分尊重多數(shù)群眾意愿的基礎(chǔ)上,搞好協(xié)調(diào)與協(xié)商,引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。對于集體需要轉(zhuǎn)讓或出租的土地,也應(yīng)發(fā)揚(yáng)民主,公開征求群眾意見,進(jìn)行公開、公正、公平的流轉(zhuǎn)。

    (3)建立制度,依法流轉(zhuǎn)。土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),必須盡快引導(dǎo)農(nóng)民依法履行一定的程序,變自發(fā)流轉(zhuǎn)為合法流轉(zhuǎn)。對于出讓土地者,在自愿互利基礎(chǔ)上,雙方協(xié)商流轉(zhuǎn)形式、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、流轉(zhuǎn)期限、權(quán)利義務(wù),一般應(yīng)簽訂書面協(xié)議或合同,經(jīng)村委會認(rèn)定后報(bào)農(nóng)經(jīng)部門簽證和發(fā)包方備案,將土地流轉(zhuǎn)納入農(nóng)民承包合同管理范疇,以防止糾紛發(fā)生,使土地流轉(zhuǎn)走上法制軌道。

    (4)加強(qiáng)管理,有序流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體組織要注意土地流轉(zhuǎn)動態(tài),把握正確的流向,堅(jiān)持社區(qū)成員優(yōu)先、無地戶優(yōu)先、種植大戶和技術(shù)能手優(yōu)先的原則,及時研究總結(jié)土地流轉(zhuǎn)中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。有關(guān)部門要加強(qiáng)監(jiān)督檢查,依法理順流轉(zhuǎn)秩序,規(guī)范流轉(zhuǎn)行為,打擊違法現(xiàn)象,使土地流轉(zhuǎn)走向健康、有序、規(guī)范、法制的軌道。

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