耕地保護(hù)不可退縮

文/沈力勻

作者系科學(xué)出版社基礎(chǔ)與服務(wù)分社社長(zhǎng)，民進(jìn)中央出版工作委員會(huì)委員，民進(jìn)北京市出版工作委員會(huì)委員，民進(jìn)中科院基層委員會(huì)副主委

鑒于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)土地資源功能的高度依賴性，要達(dá)到這一目標(biāo)，就必須保有一定數(shù)量的耕地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，耕地保護(hù)的基本國(guó)策是絕對(duì)不能動(dòng)搖的。

在推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中“耕者有其田，居者有其屋”是社會(huì)大眾最為正常和最為基本的要求，也是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的基本保障，但當(dāng)前兩者大有不可并存的趨勢(shì)。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，耕地保護(hù)情況十分堪憂，除了后備資源較為豐富的東北地區(qū)在2006年的耕地總量實(shí)現(xiàn)較大幅度的增長(zhǎng)外，1999-2008年，東部地區(qū)的耕地凈面積均為負(fù)增長(zhǎng)，而中部和西部地區(qū)也分別在2008年實(shí)現(xiàn)耕地的增減持平。從全國(guó)范圍看，可補(bǔ)充的耕地非常有限，尤其是東部的某些省份可補(bǔ)充耕地接近枯竭，西部這一時(shí)期的耕地總量減少為4454.98千公頃，約占同期全國(guó)耕地減少總量的63.84%，其中很大一部分是因?yàn)椤吧鷳B(tài)退耕”工程的實(shí)施。目前城鄉(xiāng)土地配置機(jī)制方面存在幾個(gè)問題：

一是農(nóng)戶對(duì)于自身的承包土地所有權(quán)主體的認(rèn)可程度不夠，因此不愿意投入過多的資金和勞力進(jìn)行地力保護(hù)；基于土地利用方式的比較收益，因此傾向于將耕地轉(zhuǎn)為其他類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地甚至建設(shè)用地；在農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)加速背景下，農(nóng)戶認(rèn)為耕地遲早會(huì)被征收，因此不愿意對(duì)耕地進(jìn)行過多的維護(hù)工作。

二是在城鄉(xiāng)土地配置上“重工輕農(nóng)”，農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程和農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程之間嚴(yán)重脫節(jié)，在相當(dāng)多的地區(qū)形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與國(guó)家（城市）工業(yè)爭(zhēng)地局面，農(nóng)村地區(qū)缺乏有效的土地優(yōu)化配置指導(dǎo)，農(nóng)村地區(qū)土地配置低效的情況更加嚴(yán)重?！翱招拇濉?、“空心鎮(zhèn)”頻現(xiàn)，一是由于村莊規(guī)劃嚴(yán)重滯后以及不夠完善等原因，農(nóng)村居民點(diǎn)用地往往得不到合理有效地利用，加之農(nóng)村宗族中“固守老宅”等傳統(tǒng)觀念的影響，農(nóng)民在建新宅的同時(shí)不棄舊宅，形成“內(nèi)空外延”的用地狀況，造成耕不能耕，用不能用，造成土地極大浪費(fèi)。

三是農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)中土地權(quán)屬流轉(zhuǎn)優(yōu)先土地用途流轉(zhuǎn)，政府將更多的注意力放在土地征收方面，而對(duì)于農(nóng)地經(jīng)由隱形土地市場(chǎng)直接轉(zhuǎn)入市場(chǎng)造成的事實(shí)、農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)監(jiān)管不力，這部分土地由于脫離了規(guī)劃的監(jiān)管也存在低效配置問題。在農(nóng)地轉(zhuǎn)用的巨大經(jīng)濟(jì)利益的誘惑下，出現(xiàn)大量假借“農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整”、“以租代征”等名義的由村集體主導(dǎo)的集體非法隱性入市現(xiàn)象。2006年北京市農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)用地中，本身并沒有審批權(quán)限的村組織自行審批的數(shù)量占總數(shù)的近八成，面積接近70%。

四是政府主體之間也缺乏協(xié)調(diào)，具體表現(xiàn)為代表中央政府意志的土地規(guī)劃和代表城市政府意志的城市規(guī)劃在編制以及實(shí)施方面的沖突。城市土地配置過程中上游供給環(huán)節(jié)的配置機(jī)制和下游需求環(huán)節(jié)的市場(chǎng)配置機(jī)制方面銜接不力造成的城市土地配置低效。

五是農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模狹小，地塊零碎，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村固定觀察點(diǎn)追蹤調(diào)查，1986年全國(guó)戶均土地規(guī)模0.61公頃，1991年下降為0.51公頃。一方面耕地細(xì)碎導(dǎo)致耕地閑置，糧食減產(chǎn)，另一方面，耕地細(xì)碎導(dǎo)致農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型困難，以產(chǎn)量大省河南省為例，據(jù)估算，細(xì)碎化浪費(fèi)了河南5%-8%的農(nóng)地，糧食減產(chǎn)500萬(wàn)噸。

六是不合理的城鎮(zhèn)化開發(fā)，還會(huì)帶來(lái)巨大的負(fù)外部性：一是對(duì)于自然和生態(tài)環(huán)境帶來(lái)破壞，包括農(nóng)業(yè)墾荒帶來(lái)的水土流失和荒漠化，農(nóng)藥化肥過度使用帶來(lái)的土壤質(zhì)量退化，工業(yè)生產(chǎn)三廢對(duì)于環(huán)境的污染等。過度的農(nóng)地流轉(zhuǎn)還會(huì)導(dǎo)致“農(nóng)村偽城市化”。

基于我國(guó)特有的政治制度環(huán)境，中國(guó)人必須靠自己來(lái)養(yǎng)活自己，必須保證相當(dāng)高的糧食自給率而不能完全依靠糧食的外部供給。鑒于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)土地資源功能的高度依賴性，要達(dá)到這一目標(biāo)，就必須保有一定數(shù)量的耕地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，耕地保護(hù)的基本國(guó)策是絕對(duì)不能動(dòng)搖的?！凹Z食安全”是人類得以生存的最基本要求，因此，我國(guó)政府一直通過土地規(guī)劃、年度建設(shè)用地計(jì)劃、耕地占補(bǔ)平衡等措施極力維持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，力圖遏制耕地快速減少趨勢(shì)，以保證18億畝的耕地紅線不被突破。除此以外，還可以采取以下解決方案：

第一、縮減兩類政府主體之間的認(rèn)識(shí)差異，構(gòu)建行政主體和市場(chǎng)主體溝通渠道。具體而言即城市政府與各微觀土地市場(chǎng)主體之間溝通良好，行政配置機(jī)制與市場(chǎng)配置機(jī)制得以有效銜接，在行政配置機(jī)制的框架內(nèi)，市場(chǎng)的有效需求得以有效消化。以階段內(nèi)城鎮(zhèn)化用地主體的有效需求引導(dǎo)農(nóng)地有“度”、有“序”地流轉(zhuǎn)，從而為后繼的土地利用打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第二、通過對(duì)農(nóng)村廢棄、閑置宅基地的整治，將有30%-40%的增地潛力，可有效地緩解“人地矛盾”。將以空心村整治為重點(diǎn)的農(nóng)村土地綜合整治上升為國(guó)家戰(zhàn)略，建立以空心村整治為重點(diǎn)的國(guó)家農(nóng)村土地綜合整治與新農(nóng)村建設(shè)試驗(yàn)區(qū)；因地制宜，創(chuàng)新農(nóng)村空心村整治的區(qū)域模式與長(zhǎng)效機(jī)制；以民生為先，充分考慮農(nóng)村地域特點(diǎn)和農(nóng)民意愿，創(chuàng)新統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置機(jī)制與管理制度等。

第三、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。改革開放以來(lái)，已經(jīng)摒棄了“以糧為綱”的指導(dǎo)思想，多種經(jīng)營(yíng)比重上升，2005年和1978年相比，林業(yè)產(chǎn)值由3.4%上升到3.6%，牧業(yè)產(chǎn)值由15.0%上升到33.7%，漁業(yè)產(chǎn)值由1.6%上升到10.2%，所以，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，可以有效地利用細(xì)碎的耕地。

第四、在我國(guó)城鎮(zhèn)化初、中期，人們必須思考減輕對(duì)增量土地生產(chǎn)要素過度依賴的方法。顯然致力于土地配置效率和效用的最大化，以實(shí)現(xiàn)土地資源在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門和非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門在配置的“度”、時(shí)間和空間層面的優(yōu)化是實(shí)現(xiàn)“糧食安全”和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理論原則和唯一途徑，也是實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用、環(huán)節(jié)資源稀缺的唯一途徑。