民主選舉是基層工會(huì)的生命線

深圳大學(xué)法學(xué)院教授 翟玉娟

如何充分激發(fā)工會(huì)組織特別是基層工會(huì)生機(jī)活力，提高工會(huì)在會(huì)員中的威信和服務(wù)職工的本領(lǐng)，是新形勢(shì)下工會(huì)組織面臨的主要任務(wù)之一。廣東省總工會(huì)主席鄧維龍?jiān)f：“現(xiàn)在的企業(yè)工會(huì)和工會(huì)主席，很少是職工民主選舉產(chǎn)生的，基本上是企業(yè)老板內(nèi)定。一旦出現(xiàn)勞資糾紛，工會(huì)就成了企業(yè)老板的代言人，根本不會(huì)站在職工的利益角度說話。代表職工利益的工會(huì)，多數(shù)已是形同虛設(shè)！”他的話真實(shí)地揭示了目前基層工會(huì)的狀況以及在工會(huì)選舉中存在的問題。中華全國(guó)總工會(huì)擁有2億多工會(huì)會(huì)員，是世界上工會(huì)會(huì)員人數(shù)最多的工會(huì)組織，這樣一個(gè)人數(shù)眾多的組織從理論上講應(yīng)該非常強(qiáng)大，應(yīng)在國(guó)家的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)生活中起到舉足輕重的位置。但事實(shí)上，各級(jí)工會(huì)組織的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能發(fā)揮，這其中既有宏觀體制上的原因，也有基層工會(huì)組織作為不大、脫離工會(huì)會(huì)員等微觀上的原因?！豆?huì)法》明確規(guī)定工會(huì)是職工自愿結(jié)合的工人階級(jí)的群眾組織，自愿性和群眾性是工會(huì)組織的典型特征。工會(huì)組織的自愿性表現(xiàn)在成為組織成員時(shí)的自由參加和自由退出、在組織活動(dòng)上的自治性和在工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)選擇上的自主性和民主性。工會(huì)組織的群眾性是指工會(huì)組織是工會(huì)會(huì)員自己的組織，應(yīng)扎根群眾，服務(wù)群眾，工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)具有較強(qiáng)的群眾基礎(chǔ)，要從群眾中產(chǎn)生、為群眾著想、為群眾服務(wù)并受群眾的監(jiān)督和考核。但實(shí)踐中，工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人非經(jīng)勞動(dòng)者選舉產(chǎn)生的現(xiàn)狀已經(jīng)嚴(yán)重制約了工會(huì)職能的發(fā)揮，背離了工會(huì)的根本性質(zhì)，可以說，中國(guó)廣大的工會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)人不能“接地氣”是目前工會(huì)無法發(fā)揮作用和職能的根本原因之一。

一、目前工會(huì)選舉的主要模式

1.指定候選人名單，然后通過選舉程序

關(guān)于工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人選舉的規(guī)定主要有《中華人民共和國(guó)工會(huì)法》（以下簡(jiǎn)稱《工會(huì)法》）、《中國(guó)工會(huì)章程》(2008年10月21日中國(guó)工會(huì)十五大通過）、《工會(huì)基層組織選舉工作暫行條例》（1992年4月14日全國(guó)總工會(huì)第121次書記處會(huì)議通過，以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）、《企業(yè)工會(huì)主席產(chǎn)生辦法（試行）》（總工發(fā)[2008]51號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》）和《關(guān)于基層工會(huì)會(huì)員代表大會(huì)代表實(shí)行常任制的若干暫行規(guī)定》（1992年4月14日全國(guó)總工會(huì)第121次書記處會(huì)議通過）。

《工會(huì)基層組織選舉工作暫行條例》第10條對(duì)工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人候選人的產(chǎn)生進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，根據(jù)該條，候選人的產(chǎn)生方式主要有以下三種：（1）以工會(huì)小組或車間（科室）工會(huì)為單位提名，上屆委員會(huì)提出建議名單，報(bào)同級(jí)黨委和上級(jí)工會(huì)審查同意后，提交會(huì)員大會(huì)或會(huì)員代表大會(huì)通過。（2）由上屆委員會(huì)提出建議名單，報(bào)經(jīng)同級(jí)黨委和上級(jí)工會(huì)審查同意后提出；（3）由同級(jí)黨委與上級(jí)工會(huì)協(xié)商提出建議名單，經(jīng)工會(huì)小組或車間（科室）工會(huì)醞釀?dòng)懻摵?，由上屆委員會(huì)根據(jù)多數(shù)工會(huì)小組或車間（科室）工會(huì)的意見提出。以上前兩種方式，都是上屆委員會(huì)提出建議名單，即使第一種方式是以工會(huì)小組或者車間工會(huì)為單位提名，但最終還有由上屆委員會(huì)提出候選人名單，并經(jīng)同級(jí)黨委和上級(jí)工會(huì)審查同意，候選人要通過上屆委員會(huì)、同級(jí)黨委和上級(jí)工會(huì)幾道程序，要被幾方同時(shí)接納，這種候選人是否能夠體現(xiàn)工會(huì)會(huì)員的民意值得懷疑。候選人產(chǎn)生的第三種方式則直接體現(xiàn)了本級(jí)黨委和上級(jí)工會(huì)的意圖。由此可見，工會(huì)委員會(huì)候選人產(chǎn)生過程民主性不強(qiáng)，候選人可以通過內(nèi)部確定的方式選定。

全總2008年出臺(tái)的《企業(yè)工會(huì)主席產(chǎn)生辦法（試行）》關(guān)于候選人的產(chǎn)生與上述的《暫行規(guī)定》不同。該辦法沒有突出上屆工會(huì)委員會(huì)，工會(huì)主席的候選人的產(chǎn)生只有一種方式，就是由上一級(jí)工會(huì)或工會(huì)籌備組提出候選人名單?；I備組由上一級(jí)工會(huì)、企業(yè)黨組織和會(huì)員代表組成。候選人以工會(huì)分會(huì)或工會(huì)小組為單位醞釀推薦或由全體會(huì)員以無記名投票方式推薦，上一級(jí)工會(huì)或工會(huì)籌備組根據(jù)多數(shù)會(huì)員的意見，提出候選人名單。該辦法有兩個(gè)非常明顯的思路，一是加強(qiáng)了上級(jí)工會(huì)在候選人確定上的權(quán)利，上級(jí)工會(huì)可以直接指定候選人，也可以成為籌備組的成員指定候選人。二是突出了企業(yè)黨組織和上級(jí)工會(huì)的職權(quán)，包括對(duì)企業(yè)工會(huì)主席候選人進(jìn)行考察并對(duì)不符合任職條件的予以調(diào)整，對(duì)候選人進(jìn)行審批?？梢哉f，《辦法》的有關(guān)規(guī)定使企業(yè)和上級(jí)工會(huì)對(duì)工會(huì)主席的候選人有更強(qiáng)的干預(yù)性。

所以在實(shí)踐中，指定候選人，然后召開會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員代表大會(huì)對(duì)候選人名單進(jìn)行投票，是大部分基層工會(huì)產(chǎn)生工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的常用做法。這種做法有以下幾種弊端：（1）選舉程序走過場(chǎng)。候選人名單是事先擬定好的，無論實(shí)行差額選舉還是等額選舉，工會(huì)會(huì)員并沒有選擇候選人的決定權(quán)。他們非常清楚走民主程序不過是走過場(chǎng)，表面的民主、形式的民主讓工會(huì)會(huì)員對(duì)工會(huì)選舉更失望。（2）對(duì)工會(huì)不信任。一般的工會(huì)會(huì)員不會(huì)因?yàn)楣?huì)候選人的問題公開與企業(yè)進(jìn)行直接對(duì)抗，這樣就會(huì)形成對(duì)工會(huì)不信任、無所謂的態(tài)度，雖然不會(huì)明確表達(dá)不同意見，但在參加選舉時(shí)，面對(duì)確定的候選人名單，往往會(huì)敷衍了事，工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人與工會(huì)會(huì)員之間存在著無形的距離。（3）工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人沒有責(zé)任心。工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人是由上級(jí)工會(huì)或者籌備組指定的，不是由工會(huì)會(huì)員民意選擇的，工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)會(huì)員負(fù)責(zé)、充分維護(hù)會(huì)員權(quán)益的意識(shí)不足。指定候選人通過選舉方式，表面上似乎民主，但候選人產(chǎn)生過程不透明、沒有充分體現(xiàn)會(huì)員意志，這種民主只是形式民主，而不是實(shí)質(zhì)民主。

深圳市總工會(huì)2012年對(duì)60家建立了工會(huì)組織的工會(huì)主席進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)62.4%的受訪工會(huì)主席是通過工會(huì)代表大會(huì)（或會(huì)員大會(huì)）選舉產(chǎn)生；24.1%的受訪工會(huì)主席是通過單位領(lǐng)導(dǎo)指派且通過民主程序產(chǎn)生；10.3%的工會(huì)主席是通過上級(jí)工會(huì)委派且通過民主程序產(chǎn)生；3.4%的通過其他途徑產(chǎn)生。

2.會(huì)員大會(huì)選舉產(chǎn)生工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人

工會(huì)會(huì)員召開大會(huì)，由工會(huì)會(huì)員直接填寫候選人，得票多的當(dāng)選為工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人，按照得票多少確定工會(huì)主席、副主席和工會(huì)委員。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是充分體現(xiàn)了民意，自由提名候選人，缺點(diǎn)是意見比較分散，候選人如果第一次得票沒有超過法律規(guī)定的要求，往往要經(jīng)過兩輪或者多輪的投票才能確定。這種選舉方式適合會(huì)員人數(shù)不多的單位，根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，職工人數(shù)在200人以下的，可以召開工會(huì)大會(huì)選舉工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人。

3.會(huì)員大會(huì)選舉產(chǎn)生工會(huì)委員會(huì)，由工會(huì)委員會(huì)確定工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人

這種方式也是沒有事先確定候選人，直接由工會(huì)會(huì)員大會(huì)選舉工會(huì)委員會(huì)，按照得票多少確定工會(huì)委員會(huì)委員，工會(huì)主席和副主席的人選由工會(huì)委員會(huì)確定。這種選舉方式與第二種方式具有同樣的優(yōu)缺點(diǎn)，不同的是沒有按照得票多少確定工會(huì)主席和副主席，而是由工會(huì)委員會(huì)確定工會(huì)主席和副主席。

4.候選人通過海選方式產(chǎn)生，經(jīng)會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員代表大會(huì)當(dāng)選

候選人由單位職工提名，票數(shù)最高為候選人，確定候選人名單后再通過工會(huì)會(huì)員或會(huì)員代表進(jìn)行投票選舉，最終產(chǎn)生工會(huì)主席、副主席和工會(huì)委員。全總曾經(jīng)推廣的工會(huì)工作四大模式之一的蛇口模式，就是由工作人員捧著票箱深入各企業(yè)車間收集工人們對(duì)工會(huì)委員候選人的投票，按票數(shù)從高到低的方式確定候選人名單，然后再召開選舉大會(huì)，每個(gè)候選人要經(jīng)過“施政演說”和“質(zhì)詢”兩個(gè)環(huán)節(jié)，由會(huì)員選出工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人。這種選舉模式是根據(jù)民意確定候選人，然后再選舉，避免了第二、第三種模式中選舉結(jié)果分散化情況的發(fā)生。

5.部門推薦產(chǎn)生候選人，再經(jīng)過選舉程序

將候選人名額分配至單位各部門，由各部門推選候選人，再召開會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員代表大會(huì)進(jìn)行選舉。這種方式雖然經(jīng)過了基層的醞釀，但有可能部門推選的候選人不一定能夠代表民意，但比企業(yè)行政直接指定候選人的方式要優(yōu)越。

6.候選人通過層層選舉方式產(chǎn)生

根據(jù)企業(yè)人數(shù)確定會(huì)員代表的人數(shù)，分配至各部門，由各部門選出工會(huì)代表，召開會(huì)員代表大會(huì)，選出候選人，從候選人選出工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人。例如被新聞媒體廣為關(guān)注的深圳歐姆電子（深圳）有限公司的工會(huì)選舉就是這種方式。歐姆公司共有職工850人，2012年4月成立工會(huì)籌備小組，在7個(gè)車間分會(huì)采取無記名投票方式，選出分會(huì)委員及75名工會(huì)會(huì)員代表。召開工會(huì)會(huì)員代表大會(huì)，由75名代表進(jìn)行無記名投票，按照得票多少排序，選舉出14名工會(huì)委員會(huì)委員候選人和4名經(jīng)費(fèi)審查委員會(huì)委員候選人。候選人名單上報(bào)街道總工會(huì)審批后公示7天，然后再召開會(huì)員代表大會(huì)，由每位候選人上臺(tái)進(jìn)行競(jìng)選演講，由會(huì)員代表投票選出11名委員，由11名委員投票產(chǎn)生工會(huì)主席、副主席候選人。工會(huì)主席和副主席候選人確定后，再經(jīng)過會(huì)員代表的投票，最終確定工會(huì)主席和副主席。

二、候選人產(chǎn)生過程不民主是工會(huì)選舉中存在的最大問題

《工會(huì)法》中有關(guān)工會(huì)選舉的規(guī)定體現(xiàn)在第9條，該條的規(guī)定主要有四個(gè)內(nèi)容：第一，各級(jí)工會(huì)組織按照民主集中制原則建立。第二，工會(huì)委員會(huì)由會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員代表大會(huì)民主選舉產(chǎn)生。第三，各級(jí)工會(huì)委員會(huì)向同級(jí)會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受其監(jiān)督。第四，當(dāng)工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人不能充分代表會(huì)員利益，所作所為脫離了群眾的要求和愿望，工會(huì)會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員代表大會(huì)有權(quán)撤換或者罷免其所選舉的代表或者工會(huì)委員會(huì)組成人員。

該條規(guī)定了工會(huì)組織建立的基本原則，即民主集中制。民主集中制是我國(guó)《憲法》所規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織原則，也是中國(guó)共產(chǎn)黨和政府長(zhǎng)期堅(jiān)持的原則。所謂民主集中制主要體現(xiàn)在兩個(gè)層次，即民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主。民主集中制是否應(yīng)該成為基層工會(huì)的組織原則，是值得探討的問題。目前民主集中制在工會(huì)選舉中呈現(xiàn)出集中有余，民主不足的問題，筆者認(rèn)為工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的選舉過程中應(yīng)更注重民主，尤其是在基層工會(huì)組織的選舉中更應(yīng)體現(xiàn)民主，原因主要有以下幾點(diǎn)：第一，工會(huì)組織的性質(zhì)與國(guó)家機(jī)構(gòu)不同。工會(huì)組織是群眾性組織，群眾性組織與國(guó)家機(jī)構(gòu)、黨組織具有不同的性質(zhì)，群眾性組織的組織形式、活動(dòng)方式都必須充分體現(xiàn)以會(huì)員為主的原則。工會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)人的選擇要從會(huì)員的意愿和要求出發(fā)，要建立在會(huì)員民主權(quán)利的基礎(chǔ)上，由會(huì)員決定工會(huì)重大事務(wù)和選舉罷免工會(huì)干部。第二，工會(huì)組織的功能與國(guó)家機(jī)構(gòu)不同。工會(huì)組織是黨聯(lián)系群眾的紐帶和橋梁，民意只有通過信任的組織進(jìn)行傳遞，通過民主選舉的工會(huì)組織才能成為職工信任的組織。

《工會(huì)法》第9條雖然對(duì)工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生程序、監(jiān)督及罷免進(jìn)行了規(guī)定，但工會(huì)委員會(huì)的候選人如何產(chǎn)生，工會(huì)代表大會(huì)的代表候選人如何產(chǎn)生以及具體的選舉程序，《工會(huì)法》對(duì)此并沒有相應(yīng)詳細(xì)規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中候選人通過集中的方式被企業(yè)行政內(nèi)定的情況比較多。

根據(jù)《工會(huì)法》規(guī)定，工會(huì)委員會(huì)要經(jīng)過工會(huì)會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員代表大會(huì)民主選舉，即無論哪種方式產(chǎn)生的候選人，都要經(jīng)過選舉程序。但候選人產(chǎn)生的過程不夠透明，即使最終通過了選舉程序，但工會(huì)的權(quán)威和公信力仍然不足。

三、工會(huì)選舉的法律完善

尊重和落實(shí)職工民主權(quán)利，通過真正民主選舉產(chǎn)生工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人，是工會(huì)的根本特征和內(nèi)在要求。工會(huì)是否能夠發(fā)揮應(yīng)有的職能，工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人是關(guān)鍵。要激活基層工會(huì)組織的活力首先應(yīng)從工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的民主選舉進(jìn)行入手，工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的選舉是工會(huì)工作最重要的一個(gè)步驟和前提。

1.基層工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)候選人應(yīng)由民主選舉產(chǎn)生

從選舉的方式上進(jìn)行分類，可以分為直接選舉和間接選舉。直接選舉是由選民按選區(qū)直接投票選舉產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)人的方式。間接選舉是由選民按選區(qū)選出本級(jí)代表，再由這些代表依法投票選舉產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)人員和上一級(jí)代表。目前工會(huì)會(huì)員選出工會(huì)代表，由工會(huì)代表選舉出工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人做法屬于間接選舉的范疇。無論是直接選舉還是間接選舉，只要候選人是由工會(huì)會(huì)員或者會(huì)員代表民主選舉，而不是由企業(yè)行政方或者某些機(jī)構(gòu)指定的，這種選舉方式都是屬于真正的民主選舉。有的單位會(huì)員人數(shù)眾多，全部實(shí)行直接選舉的方式，既無必要也在操作過程中存在困難，在這種情況下應(yīng)實(shí)行間接選舉的方式。目前通過工會(huì)代表選舉工會(huì)委員、工會(huì)主席和副主席的做法被稱之為直接選舉的說法并不正確，這種做法屬于典型的間接選舉，但這種方式并不影響民主的實(shí)質(zhì)含義，會(huì)員通過授權(quán)會(huì)員代表，由會(huì)員代表投票產(chǎn)生候選人，同樣體現(xiàn)了民意，是民主選舉的一種形式。對(duì)于單位工會(huì)會(huì)員人數(shù)眾多的情況下，采用間接選舉更符合實(shí)際。

《企業(yè)工會(huì)主席產(chǎn)生辦法（試行）》規(guī)定對(duì)于民主產(chǎn)生的候選人，企業(yè)黨組織和上級(jí)工會(huì)可以進(jìn)行考察，對(duì)不符合任職條件的予以調(diào)整。這種調(diào)整是集中制的突出表現(xiàn)，是違背會(huì)員意志的行為，為企業(yè)和上級(jí)工會(huì)干預(yù)留下了空間，應(yīng)加以修改。同時(shí)應(yīng)在基層工會(huì)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和選舉投訴制度，推進(jìn)基層工會(huì)的發(fā)展和完善。

2.法律應(yīng)對(duì)工會(huì)選舉做出明確詳細(xì)規(guī)定

工會(huì)選舉是工會(huì)工作的基礎(chǔ)和重心，但《工會(huì)法》對(duì)工會(huì)選舉只是做了簡(jiǎn)單條文規(guī)定，《工會(huì)基層組織選舉工作暫行條例》雖對(duì)工會(huì)的選舉做了較多規(guī)定，但該暫行條例是由中華全國(guó)總工會(huì)于1992年4月通過全國(guó)總工會(huì)書記處會(huì)議通過制定的，是在現(xiàn)行《工會(huì)法》出臺(tái)之前，有的規(guī)定與《工會(huì)法》相沖突，從法律效力上，位階偏低。2008年全總出臺(tái)的《企業(yè)工會(huì)主席產(chǎn)生辦法（試行）》范圍過窄，位階同樣偏低。所以今后《工會(huì)法》的修改應(yīng)對(duì)工會(huì)選舉做出詳細(xì)完善規(guī)定。

近年來，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織形式、社會(huì)利益格局以及職工隊(duì)伍均率先發(fā)生巨大變化，工會(huì)組織作為最大的社會(huì)組織，擁有政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)和聯(lián)系職工群眾的優(yōu)勢(shì)，工會(huì)不同于國(guó)家機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)典型的社會(huì)組織，工會(huì)組織只有通過民主的選舉過程，才能有效表達(dá)反映勞動(dòng)者的訴求，發(fā)揮工會(huì)在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的作用，成為名副其實(shí)的樞紐型社會(huì)組織。