中國(guó)新城新區(qū)發(fā)展研究

劉士林，劉新靜，盛 蓉

（上海交通大學(xué) 媒體與設(shè)計(jì)學(xué)院，上海200240）

緒論

我國(guó)的新城新區(qū)概念，首次出現(xiàn)在《十二五規(guī)劃綱要》第三節(jié)“增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力”，由此可知，通過(guò)“規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)”以達(dá)到“增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力”，既是推動(dòng)我國(guó)新城新區(qū)良性發(fā)展的主要任務(wù)和目標(biāo)，也是開(kāi)展我國(guó)新城新區(qū)研究的重要性和現(xiàn)實(shí)意義所在。

在《十二五規(guī)劃綱要》中，盡管提出并使用了“新城新區(qū)”，但對(duì)這個(gè)概念本身并沒(méi)有做明確的界定，同時(shí)，在我國(guó)城市大躍進(jìn)的背景下，城市新城新區(qū)一直處于粗放的建設(shè)與發(fā)展階段，在內(nèi)涵、類型和數(shù)量上比較混亂，缺乏準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)。為落實(shí)《十二五規(guī)劃綱要》中提出的“規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)”，在國(guó)家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司的直接指導(dǎo)下，本課題組對(duì)全國(guó)新城新區(qū)主要進(jìn)行了五方面的研究：一是梳理了西方新城的理論源流和形態(tài)演化歷程，歸納了西方新城在當(dāng)下的主要類型及其特點(diǎn)；二是對(duì)西方新城建設(shè)中的英美經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ郊白钚鹿芾砼e措進(jìn)行歸納分析，為深入研究、客觀把握我國(guó)新城新區(qū)提供了理論與經(jīng)驗(yàn)的參照；三是以西方新城這個(gè)最接近我國(guó)新城新區(qū)的概念為基礎(chǔ)，初步建構(gòu)和闡釋了“新城新區(qū)”的概念和內(nèi)涵，同時(shí)為了對(duì)應(yīng)我國(guó)新城新區(qū)發(fā)展的復(fù)雜性和特殊性，提出了廣義和狹義兩種界定，供有關(guān)部門(mén)和專家學(xué)者參考；四是根據(jù)廣義的“新城新區(qū)”概念，初步建設(shè)了我國(guó)新城新區(qū)數(shù)據(jù)庫(kù)，并對(duì)我國(guó)21省市新城新區(qū)建設(shè)從數(shù)量、規(guī)模、主要類型和存在問(wèn)題等角度進(jìn)行分析和總結(jié)；五是以《十二五規(guī)劃綱要》提出的“規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)”為中心，設(shè)計(jì)了“工作定義”及“重點(diǎn)治理的對(duì)象和范圍”，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)司和相關(guān)政府部門(mén)的統(tǒng)計(jì)、管理和決策提供參考，同時(shí)，也就進(jìn)一步深化我國(guó)新城新區(qū)的調(diào)研與研究，提出一些具體的建議。

一、西方新城的理論源流與形態(tài)演進(jìn)

新城運(yùn)動(dòng)的創(chuàng)始人和奠基者是英國(guó)城市學(xué)家霍華德（Ebenezer Howard），他于1898年提出的“田園城市”［1］是西方新城理念的雛形。工業(yè)革命以來(lái)，西方城市獲得了迅速發(fā)展，至19世紀(jì)下半葉，倫敦、曼徹斯特、紐約、芝加哥等大城市出現(xiàn)了人口擁擠、環(huán)境污染、貧富差距懸殊等“城市病”。霍華德認(rèn)為“城市病”的根源在于城市中各種要素的過(guò)分集聚，因此城市發(fā)展到一定規(guī)模后應(yīng)停止增長(zhǎng)，其過(guò)量的部分由臨近的另一城市來(lái)接納?！疤飯@城市”遵循生態(tài)有機(jī)規(guī)劃的理念，規(guī)模小而功能健全、發(fā)展適度是其主要特點(diǎn)，而在母城邊緣建造足夠的新城，使家庭和公司從過(guò)度擁擠的大城市中移居過(guò)來(lái)，不僅可以緩解區(qū)域增長(zhǎng)的壓力，更重要的是有利于改善大都市內(nèi)城的人口、就業(yè)和土地問(wèn)題?；羧A德“田園城市”的理論與實(shí)踐被芒福德稱之為20世紀(jì)最偉大的發(fā)明和新時(shí)代的先驅(qū)。Frederic Osborn則評(píng)價(jià)說(shuō)，這一初衷至今還是新城建設(shè)的重要出發(fā)點(diǎn)，即有必要減少大城鎮(zhèn)中人和工作環(huán)境的過(guò)度集中，避免交通擁擠、環(huán)境污染和社會(huì)失序等問(wèn)題，重建一個(gè)健康、有效和社會(huì)滿意度高的發(fā)展模式。［2］

在霍華德之后，美國(guó)萊特提出的“廣畝城市”構(gòu)想，是城市分散主義的進(jìn)一步發(fā)展。但城市分散主義也遭到一些學(xué)者的反對(duì)，柯布西耶是代表人物之一，他倡導(dǎo)城市集中主義，認(rèn)為城市的生命力就在于集聚功能。實(shí)際上，過(guò)度的分散與過(guò)度的集中都不是城市理想的空間形態(tài)，沙里寧綜合以上兩方面的觀點(diǎn)，提出了“有機(jī)疏散論”。他將城市生活劃分為日常性活動(dòng)和偶然性活動(dòng)，對(duì)日常性活動(dòng)既需要進(jìn)行功能性集聚，同時(shí)對(duì)這些集聚點(diǎn)也需要有機(jī)疏散。二戰(zhàn)之后，世界經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，西方各大城市急劇膨脹，“城市病”問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重，如何實(shí)現(xiàn)特大城市發(fā)展形態(tài)的優(yōu)化成為全球面臨的共同問(wèn)題，沙里寧的“有機(jī)疏散論”成為新城規(guī)劃的理論源頭。但對(duì)后來(lái)的西方新城建設(shè)也不應(yīng)孤立起來(lái)看，因?yàn)殡S著機(jī)械化和農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)地區(qū)開(kāi)始衰落，而基于發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的新城建設(shè)則可以為這些地區(qū)增添活力并提供更好的服務(wù)，因而也成為西方新城建設(shè)的主要?jiǎng)訖C(jī)之一。［2］

在實(shí)踐層面上，西方新城主要經(jīng)歷了“田園城市”、“單一功能衛(wèi)星城”和戰(zhàn)后大規(guī)模的“新城運(yùn)動(dòng)”三個(gè)階段。首先，霍華德本人親自規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)了兩個(gè)新城建設(shè)項(xiàng)目，分別是Letchworth（1903）和 Welwyn Garden City（1919-1920），都是“田園城市”的代表，他以此向政府證明新城建設(shè)的可能性。霍華德推動(dòng)新城發(fā)展的努力得到了政府認(rèn)可，此后英國(guó)陸續(xù)建設(shè)了十幾個(gè)新城，其中一些還實(shí)現(xiàn)了霍華德預(yù)想的“溢出”效應(yīng)，如有幾個(gè)新城盡管不與大城市相連，但卻有效地解決當(dāng)?shù)氐囊恍┨厥鈫?wèn)題。而且從總體上看，基本上所有的新城建設(shè)和擴(kuò)建都有額外的功能。［3］其次，在分散主義思想的影響下，霍華德的助手恩溫提出并推行了“衛(wèi)星城”模式。在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)實(shí)踐中，恩溫秉承既快速又經(jīng)濟(jì)地建造房屋、特別是為工薪階級(jí)建造住所的指導(dǎo)思想，同時(shí)又注意保證新城建設(shè)的質(zhì)量，如花園，家庭私密空間和內(nèi)部空間等。與霍華德不同，恩溫認(rèn)為新城建設(shè)應(yīng)采取邊緣的衛(wèi)星城形式，而不是完善的一應(yīng)俱全的田園城市。［4］1924年在阿姆斯特丹召開(kāi)的國(guó)際城市會(huì)議上，恩溫的“衛(wèi)星城”思想被廣泛接受并成為國(guó)際通用概念。“衛(wèi)星城”后來(lái)又衍生出具有特定功能的新城形態(tài)，如居住新城、產(chǎn)業(yè)新城、TOD新城、教育新城等。而田園城市的要素在衛(wèi)星城則被轉(zhuǎn)變?yōu)樘飯@郊區(qū)景觀，個(gè)人花園中稀疏分布著低密度的住房，建筑和街道分布透露出浪漫氣息，景觀與自然風(fēng)光融為一體。［5］衛(wèi)星城的缺陷在于僅承擔(dān)了城市的部分功能，無(wú)法滿足人們對(duì)城市生活和生產(chǎn)的豐富需求，盡管隨著各類設(shè)施和機(jī)構(gòu)的完善，衛(wèi)星城的獨(dú)立性也不斷提高，但在文化和精神活動(dòng)上仍過(guò)分依賴中心城市。再次，大規(guī)模的“新城運(yùn)動(dòng)”源于英國(guó)《新城法》的推動(dòng)。二戰(zhàn)之后，“新城運(yùn)動(dòng)”成為英國(guó)政府一項(xiàng)基本國(guó)策，獲得了國(guó)家行政、法律和經(jīng)濟(jì)方面的全力支持。1946年，英國(guó)工黨政府通過(guò)專門(mén)為新建設(shè)城鎮(zhèn)制定的《新城法》，該法案授權(quán)政府劃定新城區(qū)域、指定開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)及審批其規(guī)劃方案，1947年，英國(guó)又相繼出臺(tái)《未來(lái)城市規(guī)劃指導(dǎo)原則法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，為新城建設(shè)強(qiáng)化了制度保障。就英國(guó)而言，還有一個(gè)重要的推手是“英雄住房”，即為了安頓戰(zhàn)后大批的退伍軍人，政府不得不大力推行新城建設(shè)。而在此前的半個(gè)世紀(jì)中，英國(guó)一直在努力推動(dòng)以“田園城市”為基本模式的新居住區(qū)建設(shè)。

經(jīng)歷了“田園城市”、“衛(wèi)星城”及“新城運(yùn)動(dòng)”之后，西方新城建設(shè)仍不斷出現(xiàn)新的形式，導(dǎo)致變化的因素是多方面綜合作用的結(jié)果，不少案例表明，私有領(lǐng)域的推動(dòng)相對(duì)重要，特別土地開(kāi)發(fā)商和主要的機(jī)構(gòu)投資者（如企業(yè)等）的作用。［6］從總體上看，隨著新城理念的不斷變化，其在形態(tài)上主要表現(xiàn)為獨(dú)立新城、衛(wèi)星城、新城中城及新城市中心四種：［6］

表1 西方新城的形態(tài)演進(jìn)Tab.1 Morphology evolution of western new city

新城演變類型 新城位置 新城特點(diǎn)衛(wèi)星城（satellite new towns）主要城市邊緣大量居民通勤來(lái)往于城市之間新城中城（new towns in-town）現(xiàn)有城市范圍內(nèi) 可容納最多50，000居民，在現(xiàn)有城市中為附屬的大規(guī)模居民區(qū)，自有就業(yè)機(jī)會(huì)、人口一般為100，000或以上，依賴主要城市中心承擔(dān)單一的商業(yè)和文化功能，有自身的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及中型城市規(guī)模的設(shè)施服務(wù)，大多數(shù)歐洲新城為衛(wèi)星城，公共設(shè)施和開(kāi)敞空間新城市中心（new urban centers）大都會(huì)地區(qū)的郊區(qū)或之外 在開(kāi)始大幅發(fā)展增長(zhǎng)的地區(qū)可以影響發(fā)展模式。

二、西方新城建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ脚c基本原則

關(guān)于新城的概念，《英國(guó)大不列顛百科全書(shū)》的界定是：“一種規(guī)劃形式，其目的在于在大城市以外重新安置人口，設(shè)置住宅、醫(yī)院和產(chǎn)業(yè)，設(shè)置文化、休憩和商業(yè)中心，形成新的、相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)”。在約翰斯頓主編的《人文地理學(xué)詞典》中，新城則是“一種獨(dú)立、自給自足和社會(huì)平衡的城市中心，最初規(guī)劃用于疏散來(lái)自于附近的集合城市的人口和就業(yè)崗位?！?/p>

從西方新城建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)看，英國(guó)和美國(guó)的建設(shè)實(shí)踐最具有代表性。

1.英國(guó)新城：從依賴到獨(dú)立

英國(guó)新城運(yùn)動(dòng)主要發(fā)生在二戰(zhàn)后至1970年代中期，先后經(jīng)歷了三代新城建設(shè)過(guò)程：1946年至1955年期間建設(shè)的是第一代新城；1955年至1966年建設(shè)的是第二代新城；1967年以后建設(shè)的是第三代新城。第一代新城又稱“衛(wèi)星城”，從這個(gè)概念就可以知道，第一代新城與中心城市（母城）有很強(qiáng)的依賴關(guān)系，在功能上最突出的是對(duì)中心城的疏解與分散作用，往往被視為中心城市某一功能疏解的接受地（如居住新城、工業(yè)新城、教育新城、科技新城等）。從1947年到1950年，英國(guó)掀起建設(shè)新城的熱潮，共設(shè)計(jì)了14個(gè)新城；其后又設(shè)計(jì)了17個(gè)。但很快人們發(fā)現(xiàn)“衛(wèi)星城”本身也出現(xiàn)了一些新問(wèn)題，其根源在于“衛(wèi)星城”對(duì)中心城市的過(guò)分依賴。在后來(lái)的新城運(yùn)動(dòng)中，人們轉(zhuǎn)而重視“衛(wèi)星城”的獨(dú)立性。因而在新型“衛(wèi)星城”中，居住與就業(yè)崗位之間互相協(xié)調(diào)、具有與大城市相近水平的文化福利設(shè)施配套，能滿足“衛(wèi)星城”居民就地工作和生活的需要，形成了一個(gè)職能健全的獨(dú)立城市（新城）。英國(guó)第二代新城比第一代規(guī)模大、密度高、配套全。到了第三代新城，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了新城發(fā)展的相對(duì)獨(dú)立性，基本上是一定區(qū)域范圍內(nèi)的中心城市，為其周圍的地區(qū)服務(wù)并與“母城”發(fā)生相互作用，成為區(qū)域城鎮(zhèn)體系中的一個(gè)組成部分，能對(duì)涌入大城市的人口和要素起到一定的截流作用。

2.美國(guó)新城：從郊區(qū)化到“復(fù)興舊城”

20世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)新城建設(shè)主要可分為三個(gè)階段：

第一階段，第一次世界大戰(zhàn)后，受英國(guó)花園城市理論的影響，美國(guó)從二十世紀(jì)二、三十年代開(kāi)始，在一些大城市的郊外建造花園城，如新澤西州的雷登堡城、馬里蘭州的“綠化帶”城、俄亥俄州的“綠化山”城等，這是美國(guó)城市建設(shè)史上一種創(chuàng)新的嘗試。但實(shí)際上，這一時(shí)期城市發(fā)展還是由城外向城內(nèi)，向大城市的中心集聚仍是城市化進(jìn)程的主流趨勢(shì)。

第二階段，第二次世界大戰(zhàn)后，由于城市經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)和人口增加，急需建設(shè)大量住宅以解決住房的嚴(yán)重短缺。同時(shí)，不少城市中摩天樓林立、交通擁擠、公害嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境日益惡化，居住在中心城區(qū)的富人開(kāi)始厭惡這種生活環(huán)境，為尋求自然、幽靜與舒適的生活紛紛向郊外遷居。五十年代后期美國(guó)州際高速公路的建沒(méi)使交通條件得到很大改善，進(jìn)一步推動(dòng)了城市向外分散發(fā)展。一批新城在大城市外圍迅速建設(shè)起來(lái)，有關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，自1947年至1969年，全美建設(shè)的新城多達(dá)共63座。

第三階段，到六十年代末，聯(lián)邦政府始重視新城的發(fā)展，成立了相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。1968年，美國(guó)先后頒布了住房法令，制定了《美國(guó)“新城”政策》，明確各級(jí)政府要重點(diǎn)幫助建設(shè)適于中低收入水平的居住社區(qū)，具體分為獨(dú)立型、半獨(dú)立型和附屬型三種：獨(dú)立型新城一般人口規(guī)模不少于25萬(wàn)，配置一定數(shù)量的工業(yè)企業(yè)，具備獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能力，居民可就地解決就業(yè)問(wèn)題。半獨(dú)立型新城多位于近郊，有一定的設(shè)施并能解決部分人員就業(yè)。附屬型新城一般為“臥城”和“城中城”。附屬型新城興起自七十年代初，緣于復(fù)興舊城或在城內(nèi)建設(shè)具有完善設(shè)施的居住社區(qū)或居住綜合體的需要，因而又稱“新城”或“城中城’。其中，明尼阿波利斯市“雪松”河濱地區(qū)，是住宅發(fā)展部資助2400萬(wàn)美元開(kāi)發(fā)的第一個(gè)“城中新城”。近二十年來(lái)，一些大城市建了不少這類新城，由于創(chuàng)造了良好的居住環(huán)境，提供了完善的服務(wù)設(shè)施，上下班距離又近，頗受居民歡迎，并吸引了大量有錢(qián)的納稅人重回市區(qū)，對(duì)“復(fù)興舊城”發(fā)揮了重要的作用。［7］

3.美國(guó)的精明增長(zhǎng)與增長(zhǎng)管理

二戰(zhàn)之后，美國(guó)、加拿大城市的高速增長(zhǎng)和放任的郊區(qū)化，造成了畸形的城市蔓延（Urban Sprawl），由此導(dǎo)致在生態(tài)、社會(huì)等方面出現(xiàn)嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。1990年代以后，北美學(xué)者開(kāi)始檢討這種傳統(tǒng)的不受控制的城市增長(zhǎng)方式，提出要對(duì)土地開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行管制以提高空間增長(zhǎng)的綜合效益，增長(zhǎng)管理（Growth Management）思想應(yīng)運(yùn)而生。

受生態(tài)主義和新城市主義等影響，1997年，美國(guó)馬里蘭州州長(zhǎng)Lendening率先提出了精明增長(zhǎng)（Smart Growth）的概念，不久即成為戈?duì)柛笨偨y(tǒng)的總統(tǒng)競(jìng)選綱領(lǐng)——21世紀(jì)的可居議程（New Livability Agenda for the 21st Century）中的重要內(nèi)容。簡(jiǎn)單地說(shuō)，實(shí)現(xiàn)精明增長(zhǎng)是目標(biāo)，實(shí)施增長(zhǎng)管理是手段。1999年，在聯(lián)邦政府資助下，美國(guó)規(guī)劃師協(xié)會(huì)花了8年時(shí)間，完成了對(duì)精明增長(zhǎng)的城市規(guī)劃立法綱要。截止2000年，全美已有20個(gè)州推出了增長(zhǎng)管理計(jì)劃，或是制訂了各自的精明增長(zhǎng)法與增長(zhǎng)管理法。

在具體操作中，增長(zhǎng)管理一般是通過(guò)劃分城市增長(zhǎng)的不同類型區(qū)域，對(duì)需要促進(jìn)增長(zhǎng)的地區(qū)（優(yōu)先資助區(qū)）予以鼓勵(lì)和支持；對(duì)不應(yīng)該增長(zhǎng)的地區(qū)（非優(yōu)先資助區(qū)）則堅(jiān)決予以控制。美國(guó)俄勒岡州制定的“城市增長(zhǎng)界線”（Urban Growth Boundaries，UGRS）是最著名的增長(zhǎng)管理實(shí)踐案例，它將所有城市增長(zhǎng)都限定在一個(gè)明確的區(qū)域界限之內(nèi)，其外用于發(fā)展農(nóng)業(yè)、林業(yè)和其他非城市的用途，在這個(gè)UGRS內(nèi)，包含了已建設(shè)用地、閑置土地及足以容納未來(lái)20年城市增長(zhǎng)需求的新土地。除了通過(guò)規(guī)劃，其他增長(zhǎng)管理的手段還包括法規(guī)、計(jì)劃、稅收、行政手段等方面。［8］

根據(jù)對(duì)西方新城建設(shè)與管理的綜合分析，從中可歸納出四個(gè)基本原則或特點(diǎn)：一是通過(guò)開(kāi)發(fā)過(guò)程中的綜合性管理規(guī)劃和控制，確保提供足夠的公共設(shè)施和服務(wù)，在居住、商業(yè)和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域之間保持平衡，同時(shí)也注重新城景觀的設(shè)計(jì)；二是集群開(kāi)發(fā)以居住和商業(yè)用途為主，確保社區(qū)居民可享用大量的開(kāi)敞空間，同時(shí)又保持開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)收益；三是多樣性，要有多種住房類型和價(jià)格，同時(shí)居民的就業(yè)機(jī)遇、娛樂(lè)活動(dòng)及收入也要有差異；四是自足性，需要穩(wěn)固的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)框架基礎(chǔ)、公共服務(wù)和設(shè)施供給，包括內(nèi)部和城際的交通、健康、教育和其他社區(qū)服務(wù)以及當(dāng)?shù)氐恼?。?］同時(shí)，也有西方學(xué)者指出：缺乏整合有機(jī)架構(gòu)至今依然是西方新城存在的主要問(wèn)題，這是特別值得我國(guó)新城新區(qū)規(guī)劃和建設(shè)時(shí)予以關(guān)注和思考的。

三、我國(guó)新城新區(qū)概念的界定及相關(guān)闡釋

鑒于我國(guó)城市新城新區(qū)發(fā)展速度過(guò)快、規(guī)模過(guò)大的問(wèn)題，以及實(shí)際建設(shè)中急需理論指導(dǎo)和必要政策、法規(guī)與制度約束的現(xiàn)狀，參照西方國(guó)家新城理論與政策研究及發(fā)展中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，結(jié)合我國(guó)城市化進(jìn)程的規(guī)律、特點(diǎn)與整體戰(zhàn)略框架，現(xiàn)對(duì)我國(guó)新城新區(qū)初步提出廣義和狹義兩種概念，為發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司出臺(tái)相關(guān)文件和政策法規(guī)提供理論參考。

1.廣義的新城新區(qū)概念及闡釋

1979年（蛇口工業(yè)區(qū)）以來(lái)，我國(guó)各省市在原農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的、具有獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)及一種或多種功能（如工業(yè)、商業(yè)、居住、社區(qū)公共服務(wù)和文化娛樂(lè)等）的新城市中心。

廣義新城新區(qū)一般具有以下基本要素：

（1）從時(shí)間跨度看，主要限于1979年我國(guó)第一個(gè)工業(yè)區(qū)蛇口工業(yè)區(qū)成立以后；

（2）從地理位置看，主要限于原來(lái)的農(nóng)村地區(qū)，老城區(qū)改造或建設(shè)于老城區(qū)的園區(qū)不在統(tǒng)計(jì)范圍中（因其仍屬于城市固有的區(qū)劃范圍內(nèi)，在空間上沒(méi)有增量）；

（3）從生產(chǎn)生活方式看，主要是以第二、第三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式取代第一產(chǎn)業(yè)，以及城市生活方式取代農(nóng)村生活方式；

（4）從區(qū)域功能看，根據(jù)我國(guó)的具體情況，可以包括一種或多種，如經(jīng)濟(jì)功能為主的工業(yè)園、開(kāi)發(fā)區(qū)，以及具有居住、商貿(mào)、休閑、旅游等復(fù)合功能的新區(qū)。

（5）從管理角度看，有獨(dú)立建制的行政管理機(jī)構(gòu)十分重要，單純的市場(chǎng)行為如房地產(chǎn)公司開(kāi)發(fā)的樓盤(pán)、主題公園等文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類不在統(tǒng)計(jì)之列。

（6）從類型和范圍看，主要包括各城市建成、在建或已納入建設(shè)規(guī)劃的各種新城、新區(qū)、新城區(qū)。

廣義新城新區(qū)定義的相關(guān)說(shuō)明：

（1）1979年是我國(guó)第一個(gè)工業(yè)區(qū)蛇口工業(yè)區(qū)設(shè)立的時(shí)間，工業(yè)化是我國(guó)城市化的重要標(biāo)志和初級(jí)階段，工業(yè)園區(qū)是我國(guó)城市擴(kuò)張的先鋒，直到今天仍是中西部城市化進(jìn)程的核心力量與主導(dǎo)機(jī)制。后來(lái)具有多功能的新城新區(qū)與最初的工業(yè)區(qū)往往有千絲萬(wàn)縷的關(guān)聯(lián)，從1979年的蛇口工業(yè)區(qū)成立作為時(shí)間節(jié)點(diǎn)開(kāi)始計(jì)算，可確保統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和信息的完整性；

（2）廣義的新城新區(qū)既包括工業(yè)區(qū)、高新區(qū)、大學(xué)城、臥城等功能單一的區(qū)域，也包括具有居住、工商業(yè)、社區(qū)公共服務(wù)和文化娛樂(lè)等多種功能的綜合性城市區(qū)域，盡管這一界定在外延顯得比較寬泛，但卻較好地對(duì)應(yīng)于我國(guó)城市化進(jìn)程的復(fù)雜性與多樣性，也符合我國(guó)新城新區(qū)發(fā)展近些年及現(xiàn)階段的規(guī)律與特點(diǎn)，因?yàn)槲覈?guó)新城新區(qū)建設(shè)走過(guò)的就是一條從“單一功能”向“城市綜合新區(qū)”發(fā)展的曲折道路，不少新城新區(qū)目前仍處于從前者向后者的演化和升級(jí)過(guò)程中；

（3）新城新區(qū)本質(zhì)上是城市，因而廣義的界定特別強(qiáng)調(diào)了其在生產(chǎn)生活方式上與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村社會(huì)的差別。從生產(chǎn)方式上，城市與鄉(xiāng)村的區(qū)別主要在第二、三產(chǎn)業(yè)于第一產(chǎn)業(yè)；從生活方式上，兩者的差別主要在于城市公共服務(wù)與文化娛樂(lè)等方面，確定這一點(diǎn)可以明確統(tǒng)計(jì)口徑，消除模糊地帶；

（4）擁有行政管理機(jī)構(gòu)是中國(guó)新城新區(qū)建設(shè)的基本標(biāo)識(shí)和特色。與國(guó)外的新城建設(shè)往往由私人企業(yè)承擔(dān)不同，我國(guó)新城新區(qū)建設(shè)一般是在政府主導(dǎo)下，分區(qū)塊、分項(xiàng)目地交由企業(yè)開(kāi)發(fā)和建設(shè)，以是否具有獨(dú)立行政管理機(jī)構(gòu)為標(biāo)準(zhǔn)，可以避免分類混亂、重復(fù)統(tǒng)計(jì)等問(wèn)題。同時(shí)，從新城新區(qū)最終的發(fā)展目標(biāo)是獨(dú)立的城市區(qū)劃單元而言，這樣的統(tǒng)計(jì)也有助于對(duì)新城新區(qū)加以規(guī)范和治理。

2.狹義的新城新區(qū)概念及闡釋

1992年（浦東新區(qū)設(shè)立）以來(lái)，我國(guó)城市在原中心城區(qū)范圍之外新建的、在行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化上具有相對(duì)獨(dú)立和較大自主權(quán)的綜合性城市中心。

除了具有廣義新城新區(qū)的一般特征，狹義的新城新區(qū)還有如下特點(diǎn)：

（1）從時(shí)間跨度看，主要限于1992年我國(guó)第一個(gè)國(guó)家級(jí)城市新區(qū)——浦東新區(qū)批準(zhǔn)建設(shè)以后。1992年是我國(guó)第一個(gè)國(guó)家級(jí)城市新區(qū)——浦東新區(qū)批準(zhǔn)建設(shè)，也是我國(guó)城市化快速發(fā)展、大都市和城市群異軍突起的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，從實(shí)際的統(tǒng)計(jì)看，我國(guó)大規(guī)模的新城新區(qū)建設(shè)由此拉開(kāi)序幕，同時(shí)各種建設(shè)中的突出問(wèn)題也由此進(jìn)入集中爆發(fā)期；

（2）獨(dú)立于母城之外（在原中心城區(qū)之外），主要是強(qiáng)調(diào)新城新區(qū)是在原農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)上建設(shè)發(fā)展起來(lái)的；

（3）狹義的新城新區(qū)一般都與國(guó)家或省市的特殊政策及戰(zhàn)略規(guī)劃相關(guān)，因而在行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化方面有相對(duì)獨(dú)立性和較大的發(fā)展自主權(quán)，各種公共設(shè)施和服務(wù)設(shè)施比較完善，不包括單一功能的如大學(xué)城、高新園區(qū)、工業(yè)園區(qū)等，與母城的關(guān)系主要是行政上的管理與被管理關(guān)系。

狹義新城新區(qū)界定的相關(guān)說(shuō)明：

（1）具有較強(qiáng)獨(dú)立性、綜合性的浦東新區(qū)，與英國(guó)的第三代新城、美國(guó)的獨(dú)立型新城相似，而英美國(guó)家新城的發(fā)展規(guī)律表明，這一模式的新城必定會(huì)成為城市發(fā)展的主流。狹義新城新區(qū)的界定，既揭示出我國(guó)新城新區(qū)發(fā)展的規(guī)律與趨勢(shì)，同時(shí)也是規(guī)范新城新區(qū)，特別是為其提升發(fā)展質(zhì)量樹(shù)立了目標(biāo)；

（2）目前，盡管我國(guó)多數(shù)新城新區(qū)仍以工業(yè)區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、高新園區(qū)、大學(xué)城等功能單一型新城為主，但實(shí)際上，很多新城新區(qū)在面臨通勤成本上揚(yáng)、公共服務(wù)短缺的較大壓力后，已經(jīng)開(kāi)始著手改變規(guī)劃和初建時(shí)的功能單一問(wèn)題，推動(dòng)新城新區(qū)建設(shè)的綜合升級(jí)已經(jīng)提上很多城市的議事日程；

（3）20世紀(jì)90年代是我國(guó)城市化進(jìn)程的提速期，大城市在空間上的迅速拓展為新城新區(qū)提供了黃金機(jī)遇，但如今這種機(jī)遇已經(jīng)過(guò)去。就此而言，《十二五規(guī)劃綱要》中提出“規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)”，起止時(shí)間應(yīng)設(shè)在1992年浦東新區(qū)設(shè)立到2006年國(guó)家第一次整治結(jié)束，這樣做比較有針對(duì)性。但實(shí)際上，結(jié)合西方新城建設(shè)發(fā)展的歷程和經(jīng)驗(yàn)，特別是考慮到我國(guó)新城新區(qū)建設(shè)的復(fù)雜性和連續(xù)性，如最早的新城新區(qū)普遍存在著規(guī)劃變更、規(guī)格升級(jí)、撤并與擴(kuò)建等問(wèn)題，以工業(yè)區(qū)為例，在意識(shí)到最初功能單一的規(guī)劃遠(yuǎn)不足以應(yīng)對(duì)城市發(fā)展的多元需要之后，很多工業(yè)區(qū)都已啟動(dòng)向綜合城市體的升級(jí)，而且可以預(yù)見(jiàn)，在不久的將來(lái)，很多有條件的工業(yè)園區(qū)、大學(xué)園區(qū)、科技園區(qū)等都會(huì)按照這個(gè)模式實(shí)施升級(jí)改造，因而，我們認(rèn)為，對(duì)我國(guó)新城新區(qū)的統(tǒng)計(jì)、規(guī)范和治理，宜采取廣義的新城新區(qū)概念。

四、21省市新城新區(qū)（廣義）的發(fā)展現(xiàn)狀與綜合分析

按照廣義的新城新區(qū)概念，本課題組從數(shù)量、規(guī)模、類型和形態(tài)等角度，對(duì)國(guó)內(nèi)北京、上海、天津、黑龍江、吉林、遼寧、山東、江蘇、浙江、內(nèi)蒙古、山西、陜西、河南、甘肅、湖北、湖南、江西、安徽、四川、寧夏（以下簡(jiǎn)稱21省市）的新城新區(qū)進(jìn)行初步的調(diào)研、統(tǒng)計(jì)和分析，現(xiàn)將這一研究成果報(bào)告如下。

根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止2011年底，我國(guó)21各省市共建設(shè)各類新區(qū)2133個(gè)，總面積達(dá)83124.51平方公里。各省市具體建設(shè)數(shù)量情況如圖一所示：

圖1 21省市新城新區(qū)數(shù)量統(tǒng)計(jì)Fig.1 Quantity statistics of new city and new district in 21 provinces and cities

各省市具體建設(shè)數(shù)量情況如圖二所示：

圖2 21省市新城新區(qū)建設(shè)面積統(tǒng)計(jì)Fig.2 Construction area statistics of new city and new district in 21provinces and cities

通過(guò)對(duì)我國(guó)新城新區(qū)的數(shù)據(jù)比對(duì)和綜合分析，初步可得出以下幾方面的結(jié)論：

1、從數(shù)量和面積綜合考慮，建設(shè)新城新區(qū)面積最大的北京卻數(shù)量最少，這說(shuō)明面積與數(shù)量不成正比。北京雖然數(shù)量少，但基本都是建造大規(guī)模的具備綜合功能的新城，一些數(shù)量很多的省份尤其是中西部省份，強(qiáng)調(diào)一縣一區(qū)，就出現(xiàn)了規(guī)模小、數(shù)量多的局面。

2、從各省市新城新區(qū)面積與其人均GDP比照來(lái)看，兩者之間也不成正比（如圖三所示），說(shuō)明除了經(jīng)濟(jì)因素外，影響新城新區(qū)建設(shè)的因素很復(fù)雜。

圖3 21省市新城新區(qū)面積與人均GDP對(duì)照Fig.3 Area and per capita GDP comparison of new city and new district in 21provinces and cities

3、從建設(shè)年代來(lái)看，80年代建設(shè)了總數(shù)量的2%，總面積的2.5%，90年代建設(shè)了總數(shù)量的25%，總面積的21.9%，2000年后建設(shè)了總數(shù)量的73%，總面積的75.6%（見(jiàn)圖四）。由此可見(jiàn)，2000年后是全國(guó)新城新區(qū)建設(shè)的高潮時(shí)期，雖然國(guó)家相關(guān)管理部門(mén)在2003、2005年出臺(tái)過(guò)相關(guān)條例清理整頓全國(guó)各類開(kāi)發(fā)區(qū)，但是依然沒(méi)有遏制各省市建設(shè)新城新區(qū)的熱情，而且還存在著超標(biāo)建設(shè)的情況，例如有的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)審批面積等。

圖4 21省市新城新區(qū)建設(shè)面積、數(shù)量分期Fig.4 Construction area and quantity of new city and new district in 21provinces and cities

4、從開(kāi)發(fā)管理模式來(lái)看，目前主要存在TOD、SOD和AOD三種模式。TOD模式是Transit-oriented development）的縮寫(xiě)，政府體內(nèi)各國(guó)規(guī)劃壟斷權(quán)帶來(lái)的信息優(yōu)勢(shì)，在規(guī)劃的建設(shè)區(qū)域首先安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施——主要是交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)引導(dǎo)開(kāi)發(fā)。政府基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金主要來(lái)自于出售基礎(chǔ)設(shè)施完善的熟地，利用級(jí)差地租，平衡建設(shè)資金。SOD模式是Services-oriented development）的縮寫(xiě)，政府通過(guò)利用行政壟斷權(quán)的優(yōu)勢(shì)和城市行政、商業(yè)、文化等功能區(qū)的轉(zhuǎn)移，使新開(kāi)發(fā)地區(qū)實(shí)證基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)設(shè)施同步完成，進(jìn)一步加大“生地”與“熟地”之間的地價(jià)差距，從中獲得開(kāi)發(fā)資金，作為城市建設(shè)管理營(yíng)運(yùn)成本。AOD模式是Anticipation-oriented development的縮寫(xiě)，政府通過(guò)預(yù)先發(fā)布某些地區(qū)的規(guī)劃信息，引導(dǎo)市場(chǎng)力量進(jìn)行前期的相關(guān)投入，以盡快形成與規(guī)劃目標(biāo)相一致的外圍環(huán)境，以便于政府在最為合適的時(shí)機(jī)，以較小的投入即可實(shí)現(xiàn)原先的規(guī)劃建設(shè)意圖。

從統(tǒng)計(jì)情況來(lái)看，東部地區(qū)的新城新區(qū)開(kāi)發(fā)管理模式更加多元化，中西部地區(qū)的新城新區(qū)開(kāi)發(fā)管理模式較為單一。該方面的數(shù)據(jù)有待進(jìn)一步細(xì)化。

5、從新城新區(qū)的功能來(lái)看，2000年以前建設(shè)的新城新區(qū)多為經(jīng)濟(jì)功能為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)區(qū)、工業(yè)園、開(kāi)發(fā)區(qū)等各類園區(qū)，2000年以后大規(guī)模的綜合功能的新城建設(shè)開(kāi)始興起，從統(tǒng)計(jì)情況可以獲知，基本上地區(qū)級(jí)的市都會(huì)有一個(gè)到多個(gè)此類新城新區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級(jí)市也會(huì)開(kāi)始建設(shè)新城新區(qū)。

五、關(guān)于落實(shí)“規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)”及推進(jìn)相關(guān)研究的建議

新城新區(qū)建設(shè)是城市化進(jìn)程發(fā)展到一定階段必然出現(xiàn)的現(xiàn)象，在優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、解決環(huán)境壓力、實(shí)現(xiàn)功能協(xié)調(diào)等方面具有重要作用，英、美等發(fā)達(dá)國(guó)家因此都經(jīng)歷過(guò)新城（衛(wèi)星城）建設(shè)的高潮期。改革開(kāi)放以來(lái)，為了緩解老城區(qū)人口擁擠、用地緊張、環(huán)境惡化等問(wèn)題，很多城市開(kāi)始建設(shè)新城新區(qū)。但由于缺乏科學(xué)的規(guī)劃與政策制度的調(diào)控，不僅造成了土地資源的極大浪費(fèi)和耕地面積的快速減少，還引發(fā)了諸如強(qiáng)拆、“農(nóng)民上樓”、“半城市化”等嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。盡管發(fā)改委等部門(mén)在2006年前后曾進(jìn)行全國(guó)范圍的集中整治，使新城新區(qū)在數(shù)量上從6866個(gè)減少到1568個(gè)，規(guī)劃面積從3.86萬(wàn)平方公里減少到9949平方公里。［9］但近五年來(lái)，未批先建、少批多占、越權(quán)審批等老問(wèn)題，以及以租代征、借殼招商等新問(wèn)題在我國(guó)新城新區(qū)建設(shè)中仍屢見(jiàn)不鮮，這些現(xiàn)象與問(wèn)題是《十二五規(guī)劃綱要》提出“規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)”的主要原因。

落實(shí)《十二五規(guī)劃綱要》提出的“規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)”，我們認(rèn)為應(yīng)提出“兩步走”的工作計(jì)劃。

第一步，以新城新區(qū)的概念界定和統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)為中心，針對(duì)目前新城新區(qū)建設(shè)中的突出問(wèn)題與主要矛盾，設(shè)計(jì)可操作的“工作定義”并論證“重點(diǎn)治理的對(duì)象和范圍”，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)司和相關(guān)政府部門(mén)的統(tǒng)計(jì)、管理和決策提供參考。具體建議如下：

1、遵循國(guó)際慣例和我國(guó)國(guó)情，可采取廣義和狹義兩種界定，廣義的界定主要用于建立統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，使我國(guó)新城新區(qū)，包括正在升級(jí)改造中的工業(yè)區(qū)、大學(xué)園區(qū)等納入監(jiān)管的范圍；狹義的界定不僅作為新城新區(qū)發(fā)展的主流和趨勢(shì)，同時(shí)也是《十二五規(guī)劃綱要》提出“增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力”的真正落實(shí)，主要用于引領(lǐng)我國(guó)新城新區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2、從《十二五規(guī)劃綱要》“規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)”的要求出發(fā)，劃定此次規(guī)范和治理的重點(diǎn)目標(biāo)和范圍。建議以未批先建、少批多占、越權(quán)審批、以租代征、借殼建設(shè)等為重點(diǎn)建立“黑名單”，有針對(duì)性地展開(kāi)實(shí)地調(diào)研和排查，提升此次“規(guī)范”工作的效益與質(zhì)量。同時(shí)，也可考慮同時(shí)建立“紅名單”，推出一批“示范區(qū)”，供各地升級(jí)改造時(shí)參考借鑒。

3、從發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司的職能出發(fā)，建議綜合各方意見(jiàn)提出文件或工作定義。初步設(shè)想是：新城新區(qū)是指1979年以來(lái)經(jīng)主管部門(mén)批準(zhǔn)、有明確的四至范圍（或在2006年整治時(shí)獲得合法身份）、在建設(shè)中未發(fā)生未批先建、少批多占、越權(quán)審批、以租代征、借殼建設(shè)等問(wèn)題、獨(dú)立于母城之外并在行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化上具有一定自主性的新城市區(qū)域。

第二步，以推動(dòng)新城新區(qū)的深入研究、建立規(guī)范和管理的長(zhǎng)效機(jī)制、提升我國(guó)新城新區(qū)建設(shè)質(zhì)量為目標(biāo)，我們提出具體建議如下：

1、開(kāi)展現(xiàn)狀調(diào)研，建立“專項(xiàng)數(shù)據(jù)庫(kù)”。在明確界定新城新區(qū)概念的基礎(chǔ)上，開(kāi)展全國(guó)范圍的調(diào)研與統(tǒng)計(jì)。由于2006年國(guó)土資源部公布的名單只涉及國(guó)家級(jí)和省級(jí)，而我國(guó)新城新區(qū)的建設(shè)實(shí)際上已蔓延到縣級(jí)市，與前者相比，后者更缺乏規(guī)范和監(jiān)管，應(yīng)將信息采集和統(tǒng)計(jì)范圍擴(kuò)展至縣級(jí)以上，建立專項(xiàng)數(shù)據(jù)庫(kù)。對(duì)縣級(jí)以上新城新區(qū)進(jìn)行信息化管理，在網(wǎng)上公開(kāi)其名單、面積、四至范圍，便于查詢和輿論監(jiān)督。

2、針對(duì)突出問(wèn)題，制定《指導(dǎo)》文件。英國(guó)《新城法》、《美國(guó)“新城”政策》等都是為了約束和規(guī)范其新城建設(shè)，但我國(guó)目前還沒(méi)有針對(duì)新城新區(qū)建設(shè)的專門(mén)性法律法規(guī)條例。由于正式的法律法規(guī)出臺(tái)周期一般比較長(zhǎng)，為了遏制與規(guī)范我國(guó)新城新區(qū)建設(shè)中存在的突出問(wèn)題，有必要先行研究、制定、推出《我國(guó)新城新區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，規(guī)范各種土地開(kāi)發(fā)行為，嚴(yán)格問(wèn)責(zé)與追究機(jī)制，杜絕未批先建、少批多建、越權(quán)審批、借殼建設(shè)、以租代征、人均建設(shè)面積過(guò)大等問(wèn)題的一再重演。

3、研發(fā)衛(wèi)星遙感系統(tǒng)，進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。由于城市人口快速增加的壓力，特別是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地出讓、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的微妙復(fù)雜關(guān)系，可以想見(jiàn)在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，新城新區(qū)建設(shè)中的土地違規(guī)和違法行為仍將存在。為了便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)制止，應(yīng)考慮借助衛(wèi)星遙感技術(shù)，建立全國(guó)新城新區(qū)GIS系統(tǒng)，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)各地在建設(shè)過(guò)程中是否有“越界”行為，及時(shí)解決“未批先建”、“少批多占”等問(wèn)題。

4、研究科學(xué)發(fā)展信息模型，建立示范區(qū)加以引領(lǐng)。規(guī)范是手段而不是目的，關(guān)鍵在于結(jié)合我國(guó)城市化進(jìn)程的規(guī)律和特點(diǎn)，以新城新區(qū)建設(shè)解決我國(guó)日益凸顯的“城市病”，推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展。目前，除了泛濫開(kāi)發(fā)、粗放建設(shè)等，其他問(wèn)題也不在少數(shù)。如很多新城新區(qū)的“新”只體現(xiàn)在新建筑、新市容上，而很少考慮新科技、新材料的運(yùn)用以及探索新的發(fā)展理念與模式等。從提升新城新區(qū)建設(shè)質(zhì)量的角度，可考慮委托有條件的研究團(tuán)隊(duì)整合城市科學(xué)各領(lǐng)域的專家，研究我國(guó)新城新區(qū)科學(xué)發(fā)展的信息模型，并選定一些有條件的地區(qū)進(jìn)行落地轉(zhuǎn)化，為我國(guó)新城新區(qū)建設(shè)提供直接的借鑒和參照。

結(jié) 語(yǔ)

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站消息，2011年末，我國(guó)城鎮(zhèn)人口達(dá)到69079萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诒冗_(dá)到51.27%。這意味著，中國(guó)這個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)的已初步完成了自身的城市化。一方面，城市化水平是衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)現(xiàn)代化進(jìn)程的核心指數(shù)與主要尺度，因而這可以看作是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速與持續(xù)發(fā)展的重要成果與象征。但另一方面，和西方19世紀(jì)下半葉倫敦、曼徹斯特、紐約、芝加哥等大城市出現(xiàn)了人口擁擠、環(huán)境污染、貧富差距懸殊等“城市病”相似，我國(guó)城市高速和超常規(guī)的發(fā)展也進(jìn)一步激化或加大了城市與鄉(xiāng)村、中小城市與中心城市的矛盾與差距，造成了房?jī)r(jià)高漲、交通擁堵、看病難、上學(xué)難、食品安全等突出問(wèn)題與矛盾?！俺鞘胁　钡母丛谟诔鞘懈饕氐倪^(guò)度集聚和嚴(yán)重失衡，實(shí)際上，我國(guó)大規(guī)模的新城新區(qū)建設(shè)，也主要是為了應(yīng)對(duì)人口擁擠、用地緊張、環(huán)境惡化等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

當(dāng)下，我國(guó)的首位城市、大都市及區(qū)域中心城市已不堪重負(fù)，在其中心城區(qū)人滿為患、交通擁擠、環(huán)境污染和社會(huì)失序等“城市病”不斷加劇的背景下，新城新區(qū)在改善中心城區(qū)的土地緊張、人和工作環(huán)境過(guò)度集中以及公共服務(wù)短缺等方面必將發(fā)揮更重要的疏解和分流作用。但同時(shí)也意味著，在粗放發(fā)展中已建成的功能單一、混亂無(wú)序的新城新區(qū)，必然要面臨更大的壓力、更多的困難和更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如何通過(guò)科學(xué)的研究和決策改變我國(guó)新城新區(qū)的粗放建設(shè)現(xiàn)狀，落實(shí)《十二五規(guī)劃綱要》提出的“規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)”，同時(shí)，以獨(dú)立、自給自足和社會(huì)平衡的城市中心為目標(biāo)，探索健康、有效和社會(huì)滿意度高的發(fā)展模式，切實(shí)提升我國(guó)新城新區(qū)的綜合承載能力，實(shí)現(xiàn)《十二五規(guī)劃綱要》賦予的“增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力”的要求，不僅直接關(guān)系到我國(guó)新城新區(qū)本身的建設(shè)與質(zhì)量，對(duì)我國(guó)城市的良性與可持續(xù)發(fā)展也具有舉足輕重的戰(zhàn)略意義。

致謝：感謝上海交通大學(xué)媒體與設(shè)計(jì)學(xué)院博士研究生孔鐸、王曉靜、于煒、馬應(yīng)福，碩士研究生聶翔宇、周捷等參與的《中國(guó)新城新區(qū)數(shù)據(jù)庫(kù)》的數(shù)據(jù)采集與支持。

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