中國新城新區(qū)發(fā)展研究

劉士林，劉新靜，盛 蓉

（上海交通大學(xué) 媒體與設(shè)計學(xué)院，上海200240）

緒論

我國的新城新區(qū)概念，首次出現(xiàn)在《十二五規(guī)劃綱要》第三節(jié)“增強城鎮(zhèn)綜合承載能力”，由此可知，通過“規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)”以達到“增強城鎮(zhèn)綜合承載能力”，既是推動我國新城新區(qū)良性發(fā)展的主要任務(wù)和目標(biāo)，也是開展我國新城新區(qū)研究的重要性和現(xiàn)實意義所在。

在《十二五規(guī)劃綱要》中，盡管提出并使用了“新城新區(qū)”，但對這個概念本身并沒有做明確的界定，同時，在我國城市大躍進的背景下，城市新城新區(qū)一直處于粗放的建設(shè)與發(fā)展階段，在內(nèi)涵、類型和數(shù)量上比較混亂，缺乏準(zhǔn)確統(tǒng)計。為落實《十二五規(guī)劃綱要》中提出的“規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)”，在國家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟司的直接指導(dǎo)下，本課題組對全國新城新區(qū)主要進行了五方面的研究：一是梳理了西方新城的理論源流和形態(tài)演化歷程，歸納了西方新城在當(dāng)下的主要類型及其特點；二是對西方新城建設(shè)中的英美經(jīng)驗?zāi)Ｊ郊白钚鹿芾砼e措進行歸納分析，為深入研究、客觀把握我國新城新區(qū)提供了理論與經(jīng)驗的參照；三是以西方新城這個最接近我國新城新區(qū)的概念為基礎(chǔ)，初步建構(gòu)和闡釋了“新城新區(qū)”的概念和內(nèi)涵，同時為了對應(yīng)我國新城新區(qū)發(fā)展的復(fù)雜性和特殊性，提出了廣義和狹義兩種界定，供有關(guān)部門和專家學(xué)者參考；四是根據(jù)廣義的“新城新區(qū)”概念，初步建設(shè)了我國新城新區(qū)數(shù)據(jù)庫，并對我國21省市新城新區(qū)建設(shè)從數(shù)量、規(guī)模、主要類型和存在問題等角度進行分析和總結(jié)；五是以《十二五規(guī)劃綱要》提出的“規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)”為中心，設(shè)計了“工作定義”及“重點治理的對象和范圍”，為地區(qū)經(jīng)濟司和相關(guān)政府部門的統(tǒng)計、管理和決策提供參考，同時，也就進一步深化我國新城新區(qū)的調(diào)研與研究，提出一些具體的建議。

一、西方新城的理論源流與形態(tài)演進

新城運動的創(chuàng)始人和奠基者是英國城市學(xué)家霍華德（Ebenezer Howard），他于1898年提出的“田園城市”［1］是西方新城理念的雛形。工業(yè)革命以來，西方城市獲得了迅速發(fā)展，至19世紀(jì)下半葉，倫敦、曼徹斯特、紐約、芝加哥等大城市出現(xiàn)了人口擁擠、環(huán)境污染、貧富差距懸殊等“城市病”?；羧A德認(rèn)為“城市病”的根源在于城市中各種要素的過分集聚，因此城市發(fā)展到一定規(guī)模后應(yīng)停止增長，其過量的部分由臨近的另一城市來接納?！疤飯@城市”遵循生態(tài)有機規(guī)劃的理念，規(guī)模小而功能健全、發(fā)展適度是其主要特點，而在母城邊緣建造足夠的新城，使家庭和公司從過度擁擠的大城市中移居過來，不僅可以緩解區(qū)域增長的壓力，更重要的是有利于改善大都市內(nèi)城的人口、就業(yè)和土地問題。霍華德“田園城市”的理論與實踐被芒福德稱之為20世紀(jì)最偉大的發(fā)明和新時代的先驅(qū)。Frederic Osborn則評價說，這一初衷至今還是新城建設(shè)的重要出發(fā)點，即有必要減少大城鎮(zhèn)中人和工作環(huán)境的過度集中，避免交通擁擠、環(huán)境污染和社會失序等問題，重建一個健康、有效和社會滿意度高的發(fā)展模式。［2］

在霍華德之后，美國萊特提出的“廣畝城市”構(gòu)想，是城市分散主義的進一步發(fā)展。但城市分散主義也遭到一些學(xué)者的反對，柯布西耶是代表人物之一，他倡導(dǎo)城市集中主義，認(rèn)為城市的生命力就在于集聚功能。實際上，過度的分散與過度的集中都不是城市理想的空間形態(tài)，沙里寧綜合以上兩方面的觀點，提出了“有機疏散論”。他將城市生活劃分為日常性活動和偶然性活動，對日常性活動既需要進行功能性集聚，同時對這些集聚點也需要有機疏散。二戰(zhàn)之后，世界經(jīng)濟迅速發(fā)展，西方各大城市急劇膨脹，“城市病”問題愈發(fā)嚴(yán)重，如何實現(xiàn)特大城市發(fā)展形態(tài)的優(yōu)化成為全球面臨的共同問題，沙里寧的“有機疏散論”成為新城規(guī)劃的理論源頭。但對后來的西方新城建設(shè)也不應(yīng)孤立起來看，因為隨著機械化和農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)地區(qū)開始衰落，而基于發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的新城建設(shè)則可以為這些地區(qū)增添活力并提供更好的服務(wù)，因而也成為西方新城建設(shè)的主要動機之一。［2］

在實踐層面上，西方新城主要經(jīng)歷了“田園城市”、“單一功能衛(wèi)星城”和戰(zhàn)后大規(guī)模的“新城運動”三個階段。首先，霍華德本人親自規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)了兩個新城建設(shè)項目，分別是Letchworth（1903）和 Welwyn Garden City（1919-1920），都是“田園城市”的代表，他以此向政府證明新城建設(shè)的可能性?；羧A德推動新城發(fā)展的努力得到了政府認(rèn)可，此后英國陸續(xù)建設(shè)了十幾個新城，其中一些還實現(xiàn)了霍華德預(yù)想的“溢出”效應(yīng)，如有幾個新城盡管不與大城市相連，但卻有效地解決當(dāng)?shù)氐囊恍┨厥鈫栴}。而且從總體上看，基本上所有的新城建設(shè)和擴建都有額外的功能。［3］其次，在分散主義思想的影響下，霍華德的助手恩溫提出并推行了“衛(wèi)星城”模式。在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)實踐中，恩溫秉承既快速又經(jīng)濟地建造房屋、特別是為工薪階級建造住所的指導(dǎo)思想，同時又注意保證新城建設(shè)的質(zhì)量，如花園，家庭私密空間和內(nèi)部空間等。與霍華德不同，恩溫認(rèn)為新城建設(shè)應(yīng)采取邊緣的衛(wèi)星城形式，而不是完善的一應(yīng)俱全的田園城市。［4］1924年在阿姆斯特丹召開的國際城市會議上，恩溫的“衛(wèi)星城”思想被廣泛接受并成為國際通用概念?！靶l(wèi)星城”后來又衍生出具有特定功能的新城形態(tài)，如居住新城、產(chǎn)業(yè)新城、TOD新城、教育新城等。而田園城市的要素在衛(wèi)星城則被轉(zhuǎn)變?yōu)樘飯@郊區(qū)景觀，個人花園中稀疏分布著低密度的住房，建筑和街道分布透露出浪漫氣息，景觀與自然風(fēng)光融為一體。［5］衛(wèi)星城的缺陷在于僅承擔(dān)了城市的部分功能，無法滿足人們對城市生活和生產(chǎn)的豐富需求，盡管隨著各類設(shè)施和機構(gòu)的完善，衛(wèi)星城的獨立性也不斷提高，但在文化和精神活動上仍過分依賴中心城市。再次，大規(guī)模的“新城運動”源于英國《新城法》的推動。二戰(zhàn)之后，“新城運動”成為英國政府一項基本國策，獲得了國家行政、法律和經(jīng)濟方面的全力支持。1946年，英國工黨政府通過專門為新建設(shè)城鎮(zhèn)制定的《新城法》，該法案授權(quán)政府劃定新城區(qū)域、指定開發(fā)機構(gòu)及審批其規(guī)劃方案，1947年，英國又相繼出臺《未來城市規(guī)劃指導(dǎo)原則法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，為新城建設(shè)強化了制度保障。就英國而言，還有一個重要的推手是“英雄住房”，即為了安頓戰(zhàn)后大批的退伍軍人，政府不得不大力推行新城建設(shè)。而在此前的半個世紀(jì)中，英國一直在努力推動以“田園城市”為基本模式的新居住區(qū)建設(shè)。

經(jīng)歷了“田園城市”、“衛(wèi)星城”及“新城運動”之后，西方新城建設(shè)仍不斷出現(xiàn)新的形式，導(dǎo)致變化的因素是多方面綜合作用的結(jié)果，不少案例表明，私有領(lǐng)域的推動相對重要，特別土地開發(fā)商和主要的機構(gòu)投資者（如企業(yè)等）的作用。［6］從總體上看，隨著新城理念的不斷變化，其在形態(tài)上主要表現(xiàn)為獨立新城、衛(wèi)星城、新城中城及新城市中心四種：［6］

表1 西方新城的形態(tài)演進Tab.1 Morphology evolution of western new city

新城演變類型 新城位置 新城特點衛(wèi)星城（satellite new towns）主要城市邊緣大量居民通勤來往于城市之間新城中城（new towns in-town）現(xiàn)有城市范圍內(nèi) 可容納最多50，000居民，在現(xiàn)有城市中為附屬的大規(guī)模居民區(qū)，自有就業(yè)機會、人口一般為100，000或以上，依賴主要城市中心承擔(dān)單一的商業(yè)和文化功能，有自身的經(jīng)濟基礎(chǔ)及中型城市規(guī)模的設(shè)施服務(wù)，大多數(shù)歐洲新城為衛(wèi)星城，公共設(shè)施和開敞空間新城市中心（new urban centers）大都會地區(qū)的郊區(qū)或之外 在開始大幅發(fā)展增長的地區(qū)可以影響發(fā)展模式。

二、西方新城建設(shè)的經(jīng)驗?zāi)Ｊ脚c基本原則

關(guān)于新城的概念，《英國大不列顛百科全書》的界定是：“一種規(guī)劃形式，其目的在于在大城市以外重新安置人口，設(shè)置住宅、醫(yī)院和產(chǎn)業(yè)，設(shè)置文化、休憩和商業(yè)中心，形成新的、相對獨立的社會”。在約翰斯頓主編的《人文地理學(xué)詞典》中，新城則是“一種獨立、自給自足和社會平衡的城市中心，最初規(guī)劃用于疏散來自于附近的集合城市的人口和就業(yè)崗位。”

從西方新城建設(shè)的基本經(jīng)驗看，英國和美國的建設(shè)實踐最具有代表性。

1.英國新城：從依賴到獨立

英國新城運動主要發(fā)生在二戰(zhàn)后至1970年代中期，先后經(jīng)歷了三代新城建設(shè)過程：1946年至1955年期間建設(shè)的是第一代新城；1955年至1966年建設(shè)的是第二代新城；1967年以后建設(shè)的是第三代新城。第一代新城又稱“衛(wèi)星城”，從這個概念就可以知道，第一代新城與中心城市（母城）有很強的依賴關(guān)系，在功能上最突出的是對中心城的疏解與分散作用，往往被視為中心城市某一功能疏解的接受地（如居住新城、工業(yè)新城、教育新城、科技新城等）。從1947年到1950年，英國掀起建設(shè)新城的熱潮，共設(shè)計了14個新城；其后又設(shè)計了17個。但很快人們發(fā)現(xiàn)“衛(wèi)星城”本身也出現(xiàn)了一些新問題，其根源在于“衛(wèi)星城”對中心城市的過分依賴。在后來的新城運動中，人們轉(zhuǎn)而重視“衛(wèi)星城”的獨立性。因而在新型“衛(wèi)星城”中，居住與就業(yè)崗位之間互相協(xié)調(diào)、具有與大城市相近水平的文化福利設(shè)施配套，能滿足“衛(wèi)星城”居民就地工作和生活的需要，形成了一個職能健全的獨立城市（新城）。英國第二代新城比第一代規(guī)模大、密度高、配套全。到了第三代新城，進一步強調(diào)了新城發(fā)展的相對獨立性，基本上是一定區(qū)域范圍內(nèi)的中心城市，為其周圍的地區(qū)服務(wù)并與“母城”發(fā)生相互作用，成為區(qū)域城鎮(zhèn)體系中的一個組成部分，能對涌入大城市的人口和要素起到一定的截流作用。

2.美國新城：從郊區(qū)化到“復(fù)興舊城”

20世紀(jì)以來，美國新城建設(shè)主要可分為三個階段：

第一階段，第一次世界大戰(zhàn)后，受英國花園城市理論的影響，美國從二十世紀(jì)二、三十年代開始，在一些大城市的郊外建造花園城，如新澤西州的雷登堡城、馬里蘭州的“綠化帶”城、俄亥俄州的“綠化山”城等，這是美國城市建設(shè)史上一種創(chuàng)新的嘗試。但實際上，這一時期城市發(fā)展還是由城外向城內(nèi)，向大城市的中心集聚仍是城市化進程的主流趨勢。

第二階段，第二次世界大戰(zhàn)后，由于城市經(jīng)濟好轉(zhuǎn)和人口增加，急需建設(shè)大量住宅以解決住房的嚴(yán)重短缺。同時，不少城市中摩天樓林立、交通擁擠、公害嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境日益惡化，居住在中心城區(qū)的富人開始厭惡這種生活環(huán)境，為尋求自然、幽靜與舒適的生活紛紛向郊外遷居。五十年代后期美國州際高速公路的建沒使交通條件得到很大改善，進一步推動了城市向外分散發(fā)展。一批新城在大城市外圍迅速建設(shè)起來，有關(guān)統(tǒng)計表明，自1947年至1969年，全美建設(shè)的新城多達共63座。

第三階段，到六十年代末，聯(lián)邦政府始重視新城的發(fā)展，成立了相應(yīng)的管理機構(gòu)。1968年，美國先后頒布了住房法令，制定了《美國“新城”政策》，明確各級政府要重點幫助建設(shè)適于中低收入水平的居住社區(qū)，具體分為獨立型、半獨立型和附屬型三種：獨立型新城一般人口規(guī)模不少于25萬，配置一定數(shù)量的工業(yè)企業(yè)，具備獨立的經(jīng)濟活動能力，居民可就地解決就業(yè)問題。半獨立型新城多位于近郊，有一定的設(shè)施并能解決部分人員就業(yè)。附屬型新城一般為“臥城”和“城中城”。附屬型新城興起自七十年代初，緣于復(fù)興舊城或在城內(nèi)建設(shè)具有完善設(shè)施的居住社區(qū)或居住綜合體的需要，因而又稱“新城”或“城中城’。其中，明尼阿波利斯市“雪松”河濱地區(qū)，是住宅發(fā)展部資助2400萬美元開發(fā)的第一個“城中新城”。近二十年來，一些大城市建了不少這類新城，由于創(chuàng)造了良好的居住環(huán)境，提供了完善的服務(wù)設(shè)施，上下班距離又近，頗受居民歡迎，并吸引了大量有錢的納稅人重回市區(qū)，對“復(fù)興舊城”發(fā)揮了重要的作用。［7］

3.美國的精明增長與增長管理

二戰(zhàn)之后，美國、加拿大城市的高速增長和放任的郊區(qū)化，造成了畸形的城市蔓延（Urban Sprawl），由此導(dǎo)致在生態(tài)、社會等方面出現(xiàn)嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。1990年代以后，北美學(xué)者開始檢討這種傳統(tǒng)的不受控制的城市增長方式，提出要對土地開發(fā)活動進行管制以提高空間增長的綜合效益，增長管理（Growth Management）思想應(yīng)運而生。

受生態(tài)主義和新城市主義等影響，1997年，美國馬里蘭州州長Lendening率先提出了精明增長（Smart Growth）的概念，不久即成為戈爾副總統(tǒng)的總統(tǒng)競選綱領(lǐng)——21世紀(jì)的可居議程（New Livability Agenda for the 21st Century）中的重要內(nèi)容。簡單地說，實現(xiàn)精明增長是目標(biāo)，實施增長管理是手段。1999年，在聯(lián)邦政府資助下，美國規(guī)劃師協(xié)會花了8年時間，完成了對精明增長的城市規(guī)劃立法綱要。截止2000年，全美已有20個州推出了增長管理計劃，或是制訂了各自的精明增長法與增長管理法。

在具體操作中，增長管理一般是通過劃分城市增長的不同類型區(qū)域，對需要促進增長的地區(qū)（優(yōu)先資助區(qū)）予以鼓勵和支持；對不應(yīng)該增長的地區(qū)（非優(yōu)先資助區(qū)）則堅決予以控制。美國俄勒岡州制定的“城市增長界線”（Urban Growth Boundaries，UGRS）是最著名的增長管理實踐案例，它將所有城市增長都限定在一個明確的區(qū)域界限之內(nèi)，其外用于發(fā)展農(nóng)業(yè)、林業(yè)和其他非城市的用途，在這個UGRS內(nèi)，包含了已建設(shè)用地、閑置土地及足以容納未來20年城市增長需求的新土地。除了通過規(guī)劃，其他增長管理的手段還包括法規(guī)、計劃、稅收、行政手段等方面。［8］

根據(jù)對西方新城建設(shè)與管理的綜合分析，從中可歸納出四個基本原則或特點：一是通過開發(fā)過程中的綜合性管理規(guī)劃和控制，確保提供足夠的公共設(shè)施和服務(wù)，在居住、商業(yè)和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域之間保持平衡，同時也注重新城景觀的設(shè)計；二是集群開發(fā)以居住和商業(yè)用途為主，確保社區(qū)居民可享用大量的開敞空間，同時又保持開發(fā)項目的經(jīng)濟收益；三是多樣性，要有多種住房類型和價格，同時居民的就業(yè)機遇、娛樂活動及收入也要有差異；四是自足性，需要穩(wěn)固的經(jīng)濟和社會框架基礎(chǔ)、公共服務(wù)和設(shè)施供給，包括內(nèi)部和城際的交通、健康、教育和其他社區(qū)服務(wù)以及當(dāng)?shù)氐恼?。?］同時，也有西方學(xué)者指出：缺乏整合有機架構(gòu)至今依然是西方新城存在的主要問題，這是特別值得我國新城新區(qū)規(guī)劃和建設(shè)時予以關(guān)注和思考的。

三、我國新城新區(qū)概念的界定及相關(guān)闡釋

鑒于我國城市新城新區(qū)發(fā)展速度過快、規(guī)模過大的問題，以及實際建設(shè)中急需理論指導(dǎo)和必要政策、法規(guī)與制度約束的現(xiàn)狀，參照西方國家新城理論與政策研究及發(fā)展中的經(jīng)驗與教訓(xùn)，結(jié)合我國城市化進程的規(guī)律、特點與整體戰(zhàn)略框架，現(xiàn)對我國新城新區(qū)初步提出廣義和狹義兩種概念，為發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟司出臺相關(guān)文件和政策法規(guī)提供理論參考。

1.廣義的新城新區(qū)概念及闡釋

1979年（蛇口工業(yè)區(qū)）以來，我國各省市在原農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的、具有獨立行政機構(gòu)及一種或多種功能（如工業(yè)、商業(yè)、居住、社區(qū)公共服務(wù)和文化娛樂等）的新城市中心。

廣義新城新區(qū)一般具有以下基本要素：

（1）從時間跨度看，主要限于1979年我國第一個工業(yè)區(qū)蛇口工業(yè)區(qū)成立以后；

（2）從地理位置看，主要限于原來的農(nóng)村地區(qū)，老城區(qū)改造或建設(shè)于老城區(qū)的園區(qū)不在統(tǒng)計范圍中（因其仍屬于城市固有的區(qū)劃范圍內(nèi)，在空間上沒有增量）；

（3）從生產(chǎn)生活方式看，主要是以第二、第三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟增長方式取代第一產(chǎn)業(yè)，以及城市生活方式取代農(nóng)村生活方式；

（4）從區(qū)域功能看，根據(jù)我國的具體情況，可以包括一種或多種，如經(jīng)濟功能為主的工業(yè)園、開發(fā)區(qū)，以及具有居住、商貿(mào)、休閑、旅游等復(fù)合功能的新區(qū)。

（5）從管理角度看，有獨立建制的行政管理機構(gòu)十分重要，單純的市場行為如房地產(chǎn)公司開發(fā)的樓盤、主題公園等文化產(chǎn)業(yè)項目類不在統(tǒng)計之列。

（6）從類型和范圍看，主要包括各城市建成、在建或已納入建設(shè)規(guī)劃的各種新城、新區(qū)、新城區(qū)。

廣義新城新區(qū)定義的相關(guān)說明：

（1）1979年是我國第一個工業(yè)區(qū)蛇口工業(yè)區(qū)設(shè)立的時間，工業(yè)化是我國城市化的重要標(biāo)志和初級階段，工業(yè)園區(qū)是我國城市擴張的先鋒，直到今天仍是中西部城市化進程的核心力量與主導(dǎo)機制。后來具有多功能的新城新區(qū)與最初的工業(yè)區(qū)往往有千絲萬縷的關(guān)聯(lián)，從1979年的蛇口工業(yè)區(qū)成立作為時間節(jié)點開始計算，可確保統(tǒng)計數(shù)據(jù)和信息的完整性；

（2）廣義的新城新區(qū)既包括工業(yè)區(qū)、高新區(qū)、大學(xué)城、臥城等功能單一的區(qū)域，也包括具有居住、工商業(yè)、社區(qū)公共服務(wù)和文化娛樂等多種功能的綜合性城市區(qū)域，盡管這一界定在外延顯得比較寬泛，但卻較好地對應(yīng)于我國城市化進程的復(fù)雜性與多樣性，也符合我國新城新區(qū)發(fā)展近些年及現(xiàn)階段的規(guī)律與特點，因為我國新城新區(qū)建設(shè)走過的就是一條從“單一功能”向“城市綜合新區(qū)”發(fā)展的曲折道路，不少新城新區(qū)目前仍處于從前者向后者的演化和升級過程中；

（3）新城新區(qū)本質(zhì)上是城市，因而廣義的界定特別強調(diào)了其在生產(chǎn)生活方式上與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、農(nóng)村社會的差別。從生產(chǎn)方式上，城市與鄉(xiāng)村的區(qū)別主要在第二、三產(chǎn)業(yè)于第一產(chǎn)業(yè)；從生活方式上，兩者的差別主要在于城市公共服務(wù)與文化娛樂等方面，確定這一點可以明確統(tǒng)計口徑，消除模糊地帶；

（4）擁有行政管理機構(gòu)是中國新城新區(qū)建設(shè)的基本標(biāo)識和特色。與國外的新城建設(shè)往往由私人企業(yè)承擔(dān)不同，我國新城新區(qū)建設(shè)一般是在政府主導(dǎo)下，分區(qū)塊、分項目地交由企業(yè)開發(fā)和建設(shè)，以是否具有獨立行政管理機構(gòu)為標(biāo)準(zhǔn)，可以避免分類混亂、重復(fù)統(tǒng)計等問題。同時，從新城新區(qū)最終的發(fā)展目標(biāo)是獨立的城市區(qū)劃單元而言，這樣的統(tǒng)計也有助于對新城新區(qū)加以規(guī)范和治理。

2.狹義的新城新區(qū)概念及闡釋

1992年（浦東新區(qū)設(shè)立）以來，我國城市在原中心城區(qū)范圍之外新建的、在行政、經(jīng)濟、社會和文化上具有相對獨立和較大自主權(quán)的綜合性城市中心。

除了具有廣義新城新區(qū)的一般特征，狹義的新城新區(qū)還有如下特點：

（1）從時間跨度看，主要限于1992年我國第一個國家級城市新區(qū)——浦東新區(qū)批準(zhǔn)建設(shè)以后。1992年是我國第一個國家級城市新區(qū)——浦東新區(qū)批準(zhǔn)建設(shè)，也是我國城市化快速發(fā)展、大都市和城市群異軍突起的時間節(jié)點，從實際的統(tǒng)計看，我國大規(guī)模的新城新區(qū)建設(shè)由此拉開序幕，同時各種建設(shè)中的突出問題也由此進入集中爆發(fā)期；

（2）獨立于母城之外（在原中心城區(qū)之外），主要是強調(diào)新城新區(qū)是在原農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)上建設(shè)發(fā)展起來的；

（3）狹義的新城新區(qū)一般都與國家或省市的特殊政策及戰(zhàn)略規(guī)劃相關(guān)，因而在行政、經(jīng)濟、社會、文化方面有相對獨立性和較大的發(fā)展自主權(quán)，各種公共設(shè)施和服務(wù)設(shè)施比較完善，不包括單一功能的如大學(xué)城、高新園區(qū)、工業(yè)園區(qū)等，與母城的關(guān)系主要是行政上的管理與被管理關(guān)系。

狹義新城新區(qū)界定的相關(guān)說明：

（1）具有較強獨立性、綜合性的浦東新區(qū)，與英國的第三代新城、美國的獨立型新城相似，而英美國家新城的發(fā)展規(guī)律表明，這一模式的新城必定會成為城市發(fā)展的主流。狹義新城新區(qū)的界定，既揭示出我國新城新區(qū)發(fā)展的規(guī)律與趨勢，同時也是規(guī)范新城新區(qū)，特別是為其提升發(fā)展質(zhì)量樹立了目標(biāo)；

（2）目前，盡管我國多數(shù)新城新區(qū)仍以工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)、高新園區(qū)、大學(xué)城等功能單一型新城為主，但實際上，很多新城新區(qū)在面臨通勤成本上揚、公共服務(wù)短缺的較大壓力后，已經(jīng)開始著手改變規(guī)劃和初建時的功能單一問題，推動新城新區(qū)建設(shè)的綜合升級已經(jīng)提上很多城市的議事日程；

（3）20世紀(jì)90年代是我國城市化進程的提速期，大城市在空間上的迅速拓展為新城新區(qū)提供了黃金機遇，但如今這種機遇已經(jīng)過去。就此而言，《十二五規(guī)劃綱要》中提出“規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)”，起止時間應(yīng)設(shè)在1992年浦東新區(qū)設(shè)立到2006年國家第一次整治結(jié)束，這樣做比較有針對性。但實際上，結(jié)合西方新城建設(shè)發(fā)展的歷程和經(jīng)驗，特別是考慮到我國新城新區(qū)建設(shè)的復(fù)雜性和連續(xù)性，如最早的新城新區(qū)普遍存在著規(guī)劃變更、規(guī)格升級、撤并與擴建等問題，以工業(yè)區(qū)為例，在意識到最初功能單一的規(guī)劃遠不足以應(yīng)對城市發(fā)展的多元需要之后，很多工業(yè)區(qū)都已啟動向綜合城市體的升級，而且可以預(yù)見，在不久的將來，很多有條件的工業(yè)園區(qū)、大學(xué)園區(qū)、科技園區(qū)等都會按照這個模式實施升級改造，因而，我們認(rèn)為，對我國新城新區(qū)的統(tǒng)計、規(guī)范和治理，宜采取廣義的新城新區(qū)概念。

四、21省市新城新區(qū)（廣義）的發(fā)展現(xiàn)狀與綜合分析

按照廣義的新城新區(qū)概念，本課題組從數(shù)量、規(guī)模、類型和形態(tài)等角度，對國內(nèi)北京、上海、天津、黑龍江、吉林、遼寧、山東、江蘇、浙江、內(nèi)蒙古、山西、陜西、河南、甘肅、湖北、湖南、江西、安徽、四川、寧夏（以下簡稱21省市）的新城新區(qū)進行初步的調(diào)研、統(tǒng)計和分析，現(xiàn)將這一研究成果報告如下。

根據(jù)不完全統(tǒng)計，截止2011年底，我國21各省市共建設(shè)各類新區(qū)2133個，總面積達83124.51平方公里。各省市具體建設(shè)數(shù)量情況如圖一所示：

圖1 21省市新城新區(qū)數(shù)量統(tǒng)計Fig.1 Quantity statistics of new city and new district in 21 provinces and cities

各省市具體建設(shè)數(shù)量情況如圖二所示：

圖2 21省市新城新區(qū)建設(shè)面積統(tǒng)計Fig.2 Construction area statistics of new city and new district in 21provinces and cities

通過對我國新城新區(qū)的數(shù)據(jù)比對和綜合分析，初步可得出以下幾方面的結(jié)論：

1、從數(shù)量和面積綜合考慮，建設(shè)新城新區(qū)面積最大的北京卻數(shù)量最少，這說明面積與數(shù)量不成正比。北京雖然數(shù)量少，但基本都是建造大規(guī)模的具備綜合功能的新城，一些數(shù)量很多的省份尤其是中西部省份，強調(diào)一縣一區(qū)，就出現(xiàn)了規(guī)模小、數(shù)量多的局面。

2、從各省市新城新區(qū)面積與其人均GDP比照來看，兩者之間也不成正比（如圖三所示），說明除了經(jīng)濟因素外，影響新城新區(qū)建設(shè)的因素很復(fù)雜。

圖3 21省市新城新區(qū)面積與人均GDP對照Fig.3 Area and per capita GDP comparison of new city and new district in 21provinces and cities

3、從建設(shè)年代來看，80年代建設(shè)了總數(shù)量的2%，總面積的2.5%，90年代建設(shè)了總數(shù)量的25%，總面積的21.9%，2000年后建設(shè)了總數(shù)量的73%，總面積的75.6%（見圖四）。由此可見，2000年后是全國新城新區(qū)建設(shè)的高潮時期，雖然國家相關(guān)管理部門在2003、2005年出臺過相關(guān)條例清理整頓全國各類開發(fā)區(qū)，但是依然沒有遏制各省市建設(shè)新城新區(qū)的熱情，而且還存在著超標(biāo)建設(shè)的情況，例如有的開發(fā)區(qū)建設(shè)面積遠遠超過審批面積等。

圖4 21省市新城新區(qū)建設(shè)面積、數(shù)量分期Fig.4 Construction area and quantity of new city and new district in 21provinces and cities

4、從開發(fā)管理模式來看，目前主要存在TOD、SOD和AOD三種模式。TOD模式是Transit-oriented development）的縮寫，政府體內(nèi)各國規(guī)劃壟斷權(quán)帶來的信息優(yōu)勢，在規(guī)劃的建設(shè)區(qū)域首先安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過基礎(chǔ)設(shè)施——主要是交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)引導(dǎo)開發(fā)。政府基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金主要來自于出售基礎(chǔ)設(shè)施完善的熟地，利用級差地租，平衡建設(shè)資金。SOD模式是Services-oriented development）的縮寫，政府通過利用行政壟斷權(quán)的優(yōu)勢和城市行政、商業(yè)、文化等功能區(qū)的轉(zhuǎn)移，使新開發(fā)地區(qū)實證基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)設(shè)施同步完成，進一步加大“生地”與“熟地”之間的地價差距，從中獲得開發(fā)資金，作為城市建設(shè)管理營運成本。AOD模式是Anticipation-oriented development的縮寫，政府通過預(yù)先發(fā)布某些地區(qū)的規(guī)劃信息，引導(dǎo)市場力量進行前期的相關(guān)投入，以盡快形成與規(guī)劃目標(biāo)相一致的外圍環(huán)境，以便于政府在最為合適的時機，以較小的投入即可實現(xiàn)原先的規(guī)劃建設(shè)意圖。

從統(tǒng)計情況來看，東部地區(qū)的新城新區(qū)開發(fā)管理模式更加多元化，中西部地區(qū)的新城新區(qū)開發(fā)管理模式較為單一。該方面的數(shù)據(jù)有待進一步細(xì)化。

5、從新城新區(qū)的功能來看，2000年以前建設(shè)的新城新區(qū)多為經(jīng)濟功能為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)區(qū)、工業(yè)園、開發(fā)區(qū)等各類園區(qū)，2000年以后大規(guī)模的綜合功能的新城建設(shè)開始興起，從統(tǒng)計情況可以獲知，基本上地區(qū)級的市都會有一個到多個此類新城新區(qū)，發(fā)達地區(qū)的縣級市也會開始建設(shè)新城新區(qū)。

五、關(guān)于落實“規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)”及推進相關(guān)研究的建議

新城新區(qū)建設(shè)是城市化進程發(fā)展到一定階段必然出現(xiàn)的現(xiàn)象，在優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、解決環(huán)境壓力、實現(xiàn)功能協(xié)調(diào)等方面具有重要作用，英、美等發(fā)達國家因此都經(jīng)歷過新城（衛(wèi)星城）建設(shè)的高潮期。改革開放以來，為了緩解老城區(qū)人口擁擠、用地緊張、環(huán)境惡化等問題，很多城市開始建設(shè)新城新區(qū)。但由于缺乏科學(xué)的規(guī)劃與政策制度的調(diào)控，不僅造成了土地資源的極大浪費和耕地面積的快速減少，還引發(fā)了諸如強拆、“農(nóng)民上樓”、“半城市化”等嚴(yán)重的社會問題。盡管發(fā)改委等部門在2006年前后曾進行全國范圍的集中整治，使新城新區(qū)在數(shù)量上從6866個減少到1568個，規(guī)劃面積從3.86萬平方公里減少到9949平方公里。［9］但近五年來，未批先建、少批多占、越權(quán)審批等老問題，以及以租代征、借殼招商等新問題在我國新城新區(qū)建設(shè)中仍屢見不鮮，這些現(xiàn)象與問題是《十二五規(guī)劃綱要》提出“規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)”的主要原因。

落實《十二五規(guī)劃綱要》提出的“規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)”，我們認(rèn)為應(yīng)提出“兩步走”的工作計劃。

第一步，以新城新區(qū)的概念界定和統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)為中心，針對目前新城新區(qū)建設(shè)中的突出問題與主要矛盾，設(shè)計可操作的“工作定義”并論證“重點治理的對象和范圍”，為地區(qū)經(jīng)濟司和相關(guān)政府部門的統(tǒng)計、管理和決策提供參考。具體建議如下：

1、遵循國際慣例和我國國情，可采取廣義和狹義兩種界定，廣義的界定主要用于建立統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，使我國新城新區(qū)，包括正在升級改造中的工業(yè)區(qū)、大學(xué)園區(qū)等納入監(jiān)管的范圍；狹義的界定不僅作為新城新區(qū)發(fā)展的主流和趨勢，同時也是《十二五規(guī)劃綱要》提出“增強城鎮(zhèn)綜合承載能力”的真正落實，主要用于引領(lǐng)我國新城新區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2、從《十二五規(guī)劃綱要》“規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)”的要求出發(fā)，劃定此次規(guī)范和治理的重點目標(biāo)和范圍。建議以未批先建、少批多占、越權(quán)審批、以租代征、借殼建設(shè)等為重點建立“黑名單”，有針對性地展開實地調(diào)研和排查，提升此次“規(guī)范”工作的效益與質(zhì)量。同時，也可考慮同時建立“紅名單”，推出一批“示范區(qū)”，供各地升級改造時參考借鑒。

3、從發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟司的職能出發(fā)，建議綜合各方意見提出文件或工作定義。初步設(shè)想是：新城新區(qū)是指1979年以來經(jīng)主管部門批準(zhǔn)、有明確的四至范圍（或在2006年整治時獲得合法身份）、在建設(shè)中未發(fā)生未批先建、少批多占、越權(quán)審批、以租代征、借殼建設(shè)等問題、獨立于母城之外并在行政、經(jīng)濟、社會、文化上具有一定自主性的新城市區(qū)域。

第二步，以推動新城新區(qū)的深入研究、建立規(guī)范和管理的長效機制、提升我國新城新區(qū)建設(shè)質(zhì)量為目標(biāo)，我們提出具體建議如下：

1、開展現(xiàn)狀調(diào)研，建立“專項數(shù)據(jù)庫”。在明確界定新城新區(qū)概念的基礎(chǔ)上，開展全國范圍的調(diào)研與統(tǒng)計。由于2006年國土資源部公布的名單只涉及國家級和省級，而我國新城新區(qū)的建設(shè)實際上已蔓延到縣級市，與前者相比，后者更缺乏規(guī)范和監(jiān)管，應(yīng)將信息采集和統(tǒng)計范圍擴展至縣級以上，建立專項數(shù)據(jù)庫。對縣級以上新城新區(qū)進行信息化管理，在網(wǎng)上公開其名單、面積、四至范圍，便于查詢和輿論監(jiān)督。

2、針對突出問題，制定《指導(dǎo)》文件。英國《新城法》、《美國“新城”政策》等都是為了約束和規(guī)范其新城建設(shè)，但我國目前還沒有針對新城新區(qū)建設(shè)的專門性法律法規(guī)條例。由于正式的法律法規(guī)出臺周期一般比較長，為了遏制與規(guī)范我國新城新區(qū)建設(shè)中存在的突出問題，有必要先行研究、制定、推出《我國新城新區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，規(guī)范各種土地開發(fā)行為，嚴(yán)格問責(zé)與追究機制，杜絕未批先建、少批多建、越權(quán)審批、借殼建設(shè)、以租代征、人均建設(shè)面積過大等問題的一再重演。

3、研發(fā)衛(wèi)星遙感系統(tǒng)，進行實時監(jiān)測。由于城市人口快速增加的壓力，特別是城市經(jīng)濟發(fā)展與土地出讓、房地產(chǎn)開發(fā)的微妙復(fù)雜關(guān)系，可以想見在今后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，新城新區(qū)建設(shè)中的土地違規(guī)和違法行為仍將存在。為了便于及時發(fā)現(xiàn)問題并及時制止，應(yīng)考慮借助衛(wèi)星遙感技術(shù)，建立全國新城新區(qū)GIS系統(tǒng)，實時監(jiān)測各地在建設(shè)過程中是否有“越界”行為，及時解決“未批先建”、“少批多占”等問題。

4、研究科學(xué)發(fā)展信息模型，建立示范區(qū)加以引領(lǐng)。規(guī)范是手段而不是目的，關(guān)鍵在于結(jié)合我國城市化進程的規(guī)律和特點，以新城新區(qū)建設(shè)解決我國日益凸顯的“城市病”，推動城市可持續(xù)發(fā)展。目前，除了泛濫開發(fā)、粗放建設(shè)等，其他問題也不在少數(shù)。如很多新城新區(qū)的“新”只體現(xiàn)在新建筑、新市容上，而很少考慮新科技、新材料的運用以及探索新的發(fā)展理念與模式等。從提升新城新區(qū)建設(shè)質(zhì)量的角度，可考慮委托有條件的研究團隊整合城市科學(xué)各領(lǐng)域的專家，研究我國新城新區(qū)科學(xué)發(fā)展的信息模型，并選定一些有條件的地區(qū)進行落地轉(zhuǎn)化，為我國新城新區(qū)建設(shè)提供直接的借鑒和參照。

結(jié) 語

據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站消息，2011年末，我國城鎮(zhèn)人口達到69079萬人，占全國總?cè)丝诒冗_到51.27%。這意味著，中國這個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國的已初步完成了自身的城市化。一方面，城市化水平是衡量一個國家或地區(qū)現(xiàn)代化進程的核心指數(shù)與主要尺度，因而這可以看作是我國經(jīng)濟社會高速與持續(xù)發(fā)展的重要成果與象征。但另一方面，和西方19世紀(jì)下半葉倫敦、曼徹斯特、紐約、芝加哥等大城市出現(xiàn)了人口擁擠、環(huán)境污染、貧富差距懸殊等“城市病”相似，我國城市高速和超常規(guī)的發(fā)展也進一步激化或加大了城市與鄉(xiāng)村、中小城市與中心城市的矛盾與差距，造成了房價高漲、交通擁堵、看病難、上學(xué)難、食品安全等突出問題與矛盾?！俺鞘胁　钡母丛谟诔鞘懈饕氐倪^度集聚和嚴(yán)重失衡，實際上，我國大規(guī)模的新城新區(qū)建設(shè)，也主要是為了應(yīng)對人口擁擠、用地緊張、環(huán)境惡化等現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

當(dāng)下，我國的首位城市、大都市及區(qū)域中心城市已不堪重負(fù)，在其中心城區(qū)人滿為患、交通擁擠、環(huán)境污染和社會失序等“城市病”不斷加劇的背景下，新城新區(qū)在改善中心城區(qū)的土地緊張、人和工作環(huán)境過度集中以及公共服務(wù)短缺等方面必將發(fā)揮更重要的疏解和分流作用。但同時也意味著，在粗放發(fā)展中已建成的功能單一、混亂無序的新城新區(qū)，必然要面臨更大的壓力、更多的困難和更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如何通過科學(xué)的研究和決策改變我國新城新區(qū)的粗放建設(shè)現(xiàn)狀，落實《十二五規(guī)劃綱要》提出的“規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)”，同時，以獨立、自給自足和社會平衡的城市中心為目標(biāo)，探索健康、有效和社會滿意度高的發(fā)展模式，切實提升我國新城新區(qū)的綜合承載能力，實現(xiàn)《十二五規(guī)劃綱要》賦予的“增強城鎮(zhèn)綜合承載能力”的要求，不僅直接關(guān)系到我國新城新區(qū)本身的建設(shè)與質(zhì)量，對我國城市的良性與可持續(xù)發(fā)展也具有舉足輕重的戰(zhàn)略意義。

致謝：感謝上海交通大學(xué)媒體與設(shè)計學(xué)院博士研究生孔鐸、王曉靜、于煒、馬應(yīng)福，碩士研究生聶翔宇、周捷等參與的《中國新城新區(qū)數(shù)據(jù)庫》的數(shù)據(jù)采集與支持。

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