中國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)演變與轉(zhuǎn)型研究

李文軍

改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成績(jī)，GDP從1978年的3645.2億元增長(zhǎng)到2012年的519322億元，30多年來(lái)年均增長(zhǎng)率保持在9%以上，創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的奇跡。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，我國(guó)財(cái)政能力大幅度提高，財(cái)政收入由1978年的1132.26億元增長(zhǎng)到2012年的11.72萬(wàn)億元，特別是1994年實(shí)行分稅制以來(lái)，財(cái)政收入出現(xiàn)大幅度增長(zhǎng)，增長(zhǎng)幅度大大高于GDP增長(zhǎng)速度。然而任何一種變化都會(huì)帶來(lái)一些新的問題，當(dāng)前我國(guó)正處于發(fā)展型社會(huì)，民眾的訴求已經(jīng)大大超越了生存型需求的初級(jí)階段，進(jìn)入發(fā)展型需求階段，這一階段“上學(xué)貴、看病貴、養(yǎng)老無(wú)保障、就業(yè)難、房?jī)r(jià)高等公共產(chǎn)品短缺，取代私人產(chǎn)品短缺，逐步成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的突出矛盾。經(jīng)過三十多年的改革開放，隨著我國(guó)邁入中上收入水平階段，社會(huì)矛盾出現(xiàn)階段性變化，其中重要的表現(xiàn)是人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求的內(nèi)涵發(fā)生了深刻變化，具體表現(xiàn)在人民日益增長(zhǎng)的公共產(chǎn)品需求，同公共產(chǎn)品供給不到位、公共服務(wù)短缺的矛盾日益突出。”①遲福林、方栓喜:《公共產(chǎn)品短缺時(shí)代的政府轉(zhuǎn)型》，《上海大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)》2011年第4期。

如何面對(duì)和適應(yīng)這種訴求是當(dāng)下中國(guó)政府的當(dāng)務(wù)之急。政府作為公共服務(wù)供給的絕對(duì)主體，在財(cái)政收入強(qiáng)勁增長(zhǎng)的背景下，主動(dòng)承擔(dān)這一具有政治合法性建設(shè)以及與政府職能相契合的角色已成為社會(huì)的共識(shí)，“現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的一個(gè)重要內(nèi)容是為人民提供滿意的公共服務(wù)，能否提供有效率的、讓群眾滿意的公共服務(wù)關(guān)系到執(zhí)政黨政權(quán)的穩(wěn)固，是政治合法性的重要基礎(chǔ)。既然公共服務(wù)提供關(guān)系到政治合法性基礎(chǔ)，那么政府的職能就是其體現(xiàn)。當(dāng)前中國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府，正是應(yīng)對(duì)政治合法性挑戰(zhàn)的要求?！雹俸酒?《從制度匹配檢視農(nóng)村公共服務(wù)均等化》，《社會(huì)科學(xué)研究》2013年第1期。在財(cái)政收入高速增長(zhǎng)的背景下出現(xiàn)公共服務(wù)供給的相對(duì)短缺，一個(gè)重要原因就是我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理。從我國(guó)財(cái)政實(shí)踐來(lái)看，近年來(lái)出現(xiàn)的公共服務(wù)供給相對(duì)短缺問題，在很大程度上是由財(cái)政支出結(jié)構(gòu)配置不合理造成的?；谏鲜鍪聦?shí)，本研究主要考察30年來(lái)我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)演變，在公共風(fēng)險(xiǎn)與個(gè)體化社會(huì)背景下，以財(cái)政職能實(shí)現(xiàn)程度為依據(jù)，對(duì)我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)配置及其特征進(jìn)行研究，并展望我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)改革的未來(lái)方向。

一、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)問題，我國(guó)學(xué)者進(jìn)行了卓有成效的研究，也取得了一定的成績(jī)，但是大多數(shù)學(xué)者主要是把財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相結(jié)合來(lái)研究，主要有:林毅夫、劉志強(qiáng)②林毅夫、劉志強(qiáng):《中國(guó)的財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào) (哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2000年第4期。，郭慶旺、呂冰洋③郭慶旺、呂冰洋、張德勇:《財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2003年第11期。，張鋼、段澈④張鋼、段澈:《我國(guó)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的實(shí)證研究》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào) (人文社會(huì)科學(xué)版)》2006年第2期。，張明喜⑤張明喜:《地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)證研究》，《財(cái)經(jīng)問題研究》2008年第1期。，彭志文、郭路⑥彭志文、郭路:《財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、最優(yōu)稅率區(qū)間與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》，《財(cái)政研究》2011年第4期。，張穎⑦葉莉、馬超:《從穩(wěn)增長(zhǎng)調(diào)結(jié)構(gòu)視角看未來(lái)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的微調(diào)方向— —基于非競(jìng)爭(zhēng)性投入產(chǎn)出預(yù)測(cè)模型的模擬分析》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第2期。等。這些研究探討財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系，并提出為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)該調(diào)整的措施。但是，基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的分析違背了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)安排的根本價(jià)值取向，因?yàn)樨?cái)政支出的結(jié)構(gòu)安排必須服從于財(cái)政職能的內(nèi)在要求，以是否有利于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈為判斷標(biāo)準(zhǔn)。盡管彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈從其最終意義上說也是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期、穩(wěn)定增長(zhǎng)，但將這種延伸意義上的增長(zhǎng)目標(biāo)作為評(píng)價(jià)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)合理與否的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)偏離了公共財(cái)政對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)安排的根本要求。因此，從這個(gè)意義上說，雖然是否有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也可以作為財(cái)政支出結(jié)構(gòu)評(píng)價(jià)的一個(gè)方面，但不全面，甚至可能是一種誤導(dǎo)。由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)視角分析的局限性，所以有的學(xué)者從另外一些角度來(lái)研究，試圖彌補(bǔ)上述缺陷，如將財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與貧困⑧李永友、沈坤榮:《財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、相對(duì)貧困與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》，《管理世界》2007年第11期。、民生⑨宮曉霞:《財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化路徑:以改善民生為基調(diào)》，《改革》2011年第6期。、民眾幸福[10]闞祥偉、李帆:《財(cái)政支出結(jié)構(gòu)效益對(duì)國(guó)民幸福指數(shù)影響的實(shí)證研究》，《經(jīng)濟(jì)問題探索》2012年第1期。、收入分配[11]錢爭(zhēng)鳴、方麗婷:《我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)對(duì)城鄉(xiāng)居民收入差距的影響》，《廈門大學(xué)學(xué)報(bào) (哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2012年第5期。等指標(biāo)聯(lián)系在一起。

一個(gè)社會(huì)總是會(huì)面臨著各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)?！皬男再|(zhì)上來(lái)分析，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可以劃分為兩大類:一是私人風(fēng)險(xiǎn)，二是公共風(fēng)險(xiǎn)。前者是指產(chǎn)生‘孤立’影響的風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生是獨(dú)立的、偶然的，不會(huì)產(chǎn)生連帶性的影響。這類風(fēng)險(xiǎn)可以將其責(zé)任進(jìn)行明晰界定，由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)承擔(dān)和化解;后者，即公共風(fēng)險(xiǎn)是指產(chǎn)生社會(huì)性影響的風(fēng)險(xiǎn)，具有很強(qiáng)的外部性。公共風(fēng)險(xiǎn)在發(fā)生過程中，對(duì)各個(gè)社會(huì)主體，企業(yè)、組織、家庭、個(gè)人，都具有‘傳染性’，是不可逃避的。公共風(fēng)險(xiǎn)很難正面識(shí)別，往往累積到了快要爆發(fā)的程度才被發(fā)現(xiàn)、才得到關(guān)注，引起重視?！盵12]劉尚希:《公共財(cái)政:公共化改革的一種轉(zhuǎn)軌理論假說》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2010年第8期。由于公共風(fēng)險(xiǎn)是個(gè)體無(wú)法通過自發(fā)調(diào)整策略解決，只能按照集體行動(dòng)的邏輯，依靠集體的力量來(lái)防范和化解，也就是主要由政府來(lái)承擔(dān)起相應(yīng)的財(cái)政責(zé)任。財(cái)政作為政府介入經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的重要工具，其基本職責(zé)在于解決民眾面臨的共同公共風(fēng)險(xiǎn)①當(dāng)前面臨的公共風(fēng)險(xiǎn)主要包括:市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的逆向淘汰，收入分配的逆向調(diào)節(jié)，政府間關(guān)系隱性復(fù)歸，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡、資源、環(huán)境的有壓力不斷增大，“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”的制度性存在6個(gè)方面。參閱劉尚希:《公共風(fēng)險(xiǎn)視角下的公共財(cái)政》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2010年版，第88—90頁(yè)。。

二、中國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)演變研究

中國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)演變主要從橫向配置和縱向配置兩個(gè)層面展開，橫向配置主要考察國(guó)家財(cái)政支出在不同部門間的配置是否更有利于財(cái)政職能實(shí)現(xiàn)，而縱向配置考察財(cái)政支出在各級(jí)政府之間的配置是否有利于財(cái)政職能實(shí)現(xiàn)。

(一)財(cái)政支出的橫向配置——地區(qū)間橫向配置與各支出項(xiàng)目間的橫向配置

1.財(cái)政支出的地區(qū)間橫向配置，主要是比較各地區(qū)的支出水平，我們采用“人均財(cái)政支出”指標(biāo)，因?yàn)檫@一指標(biāo)可以排除規(guī)模因素的干擾。理論上如果將財(cái)政支出與公共服務(wù)提供一一對(duì)應(yīng)，則公共服務(wù)均等化意味著人均財(cái)政支出在地區(qū)間配置應(yīng)該是均等的。如表1所示，我國(guó)地區(qū)間人均財(cái)政支出平均值由1982年的89元增長(zhǎng)到2011年的8799.8元，30年增長(zhǎng)了98.87倍，增速非?？?。但是地區(qū)間人均財(cái)政支出差距也非常明顯，極差由1982年的247.8元增長(zhǎng)到2011年的20494.3元;而變異系數(shù)最能反映地區(qū)間的差異程度，1982—1990年，變異系數(shù)由0.73下降到0.56，說明我國(guó)地區(qū)間財(cái)政支出差距在減小，極值比由1982年的8.64下降到1990年的5.95;1990—2003年變異系數(shù)不斷上升，由0.56上升到0.77，財(cái)政支出的地區(qū)間差距不斷擴(kuò)大，2003年變異系數(shù)達(dá)到30年來(lái)的最高值 (0.77)，2003年最高省份 (上海)人均財(cái)政支出是最低省份 (河南)的9.23倍;2003年以后，變異系數(shù)不斷下降，特別是2011年為0.52，為30年來(lái)的最低值，極值比也下降到5.52，反映了我國(guó)地區(qū)間財(cái)政支出差距進(jìn)一步減小，說明了我國(guó)地區(qū)間人均財(cái)政支出均等化程度不斷提高②雖然2011年人均財(cái)政支出變異系數(shù)為0.52，為30年來(lái)最低，但是就0.52來(lái)說，還是相當(dāng)高的;從另外一個(gè)角度我們也可以看出人均財(cái)政支出巨大的地區(qū)間差距，1982年29個(gè)省份中有21個(gè)省份未達(dá)到平均值的65.7元，占72.4%;1990年有18個(gè)省份沒有達(dá)到平均值的254.6元，占60%，比例有一定下降;1998年有22個(gè)省份沒有達(dá)到平均值，是30年來(lái)最多省份的一年，占70.9%;一直到2011年還是有20個(gè)省份沒有達(dá)到平均值，占64.5%，因此我們財(cái)政改革在人均財(cái)政支出均等化方面還需要繼續(xù)努力，在減少變異系數(shù)的同時(shí)，使更多省份達(dá)到或者超過平均值，這才是改革的方向。。

表1 地區(qū)間人均財(cái)政支出狀況 單位:元

2.財(cái)政支出項(xiàng)目間的橫向配置，主要反映財(cái)政支出的流向，也能進(jìn)一步說明政府的財(cái)政支出偏好。財(cái)政支出項(xiàng)目間橫向配置主要解決的是政府與市場(chǎng)的關(guān)系問題，反映政府活動(dòng)范圍與介入市場(chǎng)程度。由于存在著資源領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈 (如公共物品、外部性、規(guī)模收益遞增、風(fēng)險(xiǎn)與不確定性)，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈 (如失業(yè)、通貨膨脹)和收入分配領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈，因此需要政府的積極干預(yù);但是政府在干預(yù)的同時(shí)，也有可能遭遇政府失靈，如政府決策無(wú)效率、政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的無(wú)效率、政府干預(yù)的無(wú)效率等①郭慶旺、趙志耘:《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》，高等教育出版社2006年版，第28—53頁(yè)。。因此，美國(guó)學(xué)者查爾斯·沃爾夫指出:“市場(chǎng)與政府之間的選擇是復(fù)雜的，而且這種選擇通常不是兩個(gè)方面 (二擇其一)，這不是單純地選擇市場(chǎng)或政府，而往往是兩者的不同組合之間的選擇，以及某種配置資源模式的不同程度之間的選擇。如果優(yōu)先的和主要的選擇傾向于市場(chǎng)，……對(duì)非市場(chǎng) (即政府)而言，其重要作用將要而且應(yīng)該保留?！硪环矫?，如果優(yōu)先的和主要的選擇傾向于通過非市場(chǎng)手段 (即政府)而進(jìn)行的配置決策，……市場(chǎng)的主要作用可以也應(yīng)該保留。”②［美］查爾斯·沃爾夫:《市場(chǎng)，還是政府——不完善的可選事務(wù)間的抉擇》，陸俊、謝旭譯，重慶出版社2007年版，第114頁(yè)。改革開放以來(lái)，我國(guó)政府與市場(chǎng)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)發(fā)育與社會(huì)成熟的程度，都與改革開放初期明顯不同，因此，財(cái)政支出項(xiàng)目間橫向配置也應(yīng)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與政府的轉(zhuǎn)型相適應(yīng)。我們從三個(gè)層面對(duì)我國(guó)財(cái)政支出項(xiàng)目間橫向配置情況進(jìn)行分析。

首先，分析國(guó)家層面的財(cái)政支出橫向配置情況。從圖1可以看出:經(jīng)濟(jì)支出和公共服務(wù)支出是30年來(lái)的主要支出項(xiàng)目，其中經(jīng)濟(jì)支出比例由1982年的54.9%下降到2006年最低值的26.5%，24年下降了28.4個(gè)百分點(diǎn)，降幅非常大，但是2007年開始，經(jīng)濟(jì)支出比例不斷上升，2011年達(dá)到39.4%，重新回到20世紀(jì)90年代末期水平;公共服務(wù)支出則保持了持續(xù)上升的趨勢(shì)，由1982年的19.7%上升到2011年的36.4%，30年上升了16.7%，其中2006—2008年還超過了經(jīng)濟(jì)支出比例。國(guó)防支出比例基本保持下降趨勢(shì)，由1982年的14.3%下降到2011年的5.5%，30年下降了8.8%;行政管理支出1982年為7.3%，1994年增長(zhǎng)了一倍達(dá)到14.6%，2000年以后增長(zhǎng)幅度加快，2007年達(dá)到歷史最高的24.5%，接近國(guó)家財(cái)政支出的1/4，2008年后不斷下降，2011年為16.1%，比例還是比較高;其他支出由1982年的3.8%上升到2006年最高值的20.7%，此后不斷下降，2011年下降到2.6%。

圖1 國(guó)家財(cái)政支出在不同部門間橫向配置 (%)

為了檢驗(yàn)這種財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化與我國(guó)市場(chǎng)化程度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是否一致，我們首先對(duì)兩者的匹配程度做進(jìn)一步分析。方法是:經(jīng)濟(jì)性職能隨著市場(chǎng)化程度的提高應(yīng)保持減弱趨勢(shì)，本研究利用國(guó)民經(jīng)濟(jì)中非國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重表示市場(chǎng)化程度，隨著市場(chǎng)化程度的提高，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重不斷上升，政府應(yīng)從經(jīng)濟(jì)性職能中逐漸退出。我們假定兩者之間是一進(jìn)一退的關(guān)系，這樣就可以利用國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比重③由于數(shù)據(jù)有限，也因?yàn)楣I(yè)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要性，所以我們利用國(guó)有經(jīng)濟(jì)工業(yè)增加值的比例來(lái)代替。作為經(jīng)濟(jì)性職能適當(dāng)與否的標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際的經(jīng)濟(jì)性職能之差就反映出財(cái)政從經(jīng)濟(jì)性職能中退出的適當(dāng)程度;國(guó)防支出應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相當(dāng)，因此以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度為依據(jù);農(nóng)業(yè)支出根據(jù)農(nóng)業(yè)增加值占GDP比例的原則確定其合理配置水平;根據(jù)瓦格納原理，隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，政府的行政職能也會(huì)隨之?dāng)U大，我們假定兩者以同樣的速度增長(zhǎng)，這樣就以經(jīng)濟(jì)規(guī)模的增長(zhǎng)速度作為行政管理支出的恰當(dāng)水平;教育根據(jù)國(guó)家1993年的《教育法》規(guī)定，1982—1999年以前按照財(cái)政收入增長(zhǎng)率計(jì)算，2000年以后教育支出為GDP的4%;衛(wèi)生支出則與財(cái)政收入保持相同增長(zhǎng)比例，社會(huì)保障則根據(jù)國(guó)家財(cái)政收入增長(zhǎng)速度來(lái)確定。

表2 財(cái)政支出部門間橫向配置缺口 單位:%

如表2，1988年開始，財(cái)政支出配置到經(jīng)濟(jì)支出比例過多，1988年僅僅超過2.3%，此后不斷上升，2000年比例達(dá)到最高的13.2%，而2011年也高達(dá)9.7%;國(guó)防支出總體來(lái)看，存在一定的缺口，但是缺口比例基本上在2%以內(nèi);行政管理配置過多，2003年超過標(biāo)準(zhǔn)的9.4%，為30年的最高值，此后不斷下降，2011年為3.2%;農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生等支出配置缺口比較大，但是2003年以后缺口有減小的趨勢(shì)，社會(huì)保障缺口30年來(lái)基本上保持比較低的比例。

表3 中央和地方政府財(cái)政支出項(xiàng)目橫向配置狀況 單位:%

其次，分析中央和地方政府財(cái)政支出項(xiàng)目間的橫向配置。履行政府職能立足點(diǎn)是民眾的基本需要和利益得到滿足，雖然它由各級(jí)政府共同承擔(dān)，但是也需要?jiǎng)澐种醒肱c地方的職能，否則就會(huì)出現(xiàn)缺位和越位現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)相互推諉的情況。政府間職能劃分直接決定了政府間支出權(quán)的配置，兩者之間存在嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)關(guān)系。從表3可以看出，1992年以來(lái)中央和地方財(cái)政支出項(xiàng)目間的橫向配置存在明顯差異，1992年經(jīng)濟(jì)支出、國(guó)防支出和利息支出是中央財(cái)政支出的主要項(xiàng)目，三項(xiàng)支出占中央支出的82.8%，2011年經(jīng)濟(jì)支出、國(guó)防支出和科教文衛(wèi)支出為中央政府主要支出項(xiàng)目，三項(xiàng)支出占中央支出的60.9%;而地方財(cái)政支出中，主要項(xiàng)目為:經(jīng)濟(jì)支出、科教文衛(wèi)支出、社會(huì)保障支出和行政管理，這四項(xiàng)支出占地方財(cái)政支出的80%以上。動(dòng)態(tài)地看，1994年分稅制改革后，財(cái)政支出發(fā)生了較大的變化，中央政府經(jīng)濟(jì)支出下降非常明顯，科教文衛(wèi)支出、行政管理支出和國(guó)防支出上升顯著;地方政府農(nóng)業(yè)支出上升明顯，經(jīng)濟(jì)支出、行政支出和國(guó)防支出也由一定的上升，科教文衛(wèi)支出與社會(huì)保障支出出現(xiàn)了一定的下降。兩級(jí)政府共同上升的項(xiàng)目是農(nóng)業(yè)支出、國(guó)防支出和行政管理支出，說明了政府對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展和政府維持性支出重視程度進(jìn)一步上升，而社會(huì)保障為兩級(jí)政府共同下降的項(xiàng)目，說明政府對(duì)社會(huì)保障重視程度在下降。

再次，分析財(cái)政支出項(xiàng)目間橫向配置的地區(qū)特征。我們以人均GDP的高低把全國(guó)分為四個(gè)地區(qū)①發(fā)達(dá)地區(qū)為:上海、北京、天津、浙江、江蘇、廣東、內(nèi)蒙古;中等地區(qū)為:山東、遼寧、福建、河北、湖北、黑龍江、河南、湖南;欠發(fā)達(dá)地區(qū)為:四川、安徽、廣西、陜西、吉林、山西、重慶、新疆;最不發(fā)達(dá)地區(qū)為:寧夏、海南、青海、江西、西藏、云南、甘肅、貴州。，利用四個(gè)地區(qū)同類支出占比的均值表示該地區(qū)的相對(duì)結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)。如表4所示，經(jīng)濟(jì)支出與科教文衛(wèi)支出是四個(gè)地區(qū)中支出的主要項(xiàng)目，兩項(xiàng)支出占了各地區(qū)財(cái)政支出的50%—60%，其他三項(xiàng)支出比例都不高。動(dòng)態(tài)地看，各地區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)的投入呈下降趨勢(shì)，科教文衛(wèi)支出、農(nóng)業(yè)支出和社會(huì)保障支出呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，這一趨勢(shì)符合公共服務(wù)型政府建設(shè)要求。在主要支出項(xiàng)目中，農(nóng)業(yè)支出比例一直處于較低水平，說明農(nóng)業(yè)還處于弱勢(shì)地位，存在對(duì)農(nóng)業(yè)投入的“悖論”現(xiàn)象②學(xué)者李普亮等指出:中國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持存在一個(gè)“悖論”，即財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入與農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)很不相稱，農(nóng)業(yè)投入不僅僅受財(cái)力的影響，而更多的是受到非經(jīng)濟(jì)因素的影響。參閱李普亮、賈衛(wèi)麗、陳銳:《中國(guó)財(cái)政農(nóng)業(yè)投入“悖論”探析》，《南方經(jīng)濟(jì)》2010年第10期。。從財(cái)政支出項(xiàng)目間配置的地區(qū)特征看，差異比較明顯，其中，科教文衛(wèi)差距非常大，最不發(fā)達(dá)地區(qū)高出發(fā)達(dá)地區(qū)近10%，主要原因是前者經(jīng)濟(jì)比較落后，財(cái)力主要靠中央的轉(zhuǎn)移支付，但是由于福利的剛性特點(diǎn)，因此最不發(fā)達(dá)地區(qū)比例最高也就不足為奇了;其次為行政費(fèi)用支出，發(fā)達(dá)地區(qū)比例比較低，中等地區(qū)其次，最不發(fā)達(dá)地區(qū)比例最高;農(nóng)業(yè)支出和社會(huì)保障支出差異最小，比例也不高，說明政府對(duì)農(nóng)業(yè)與社會(huì)保障重視程度不夠。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)配置的地區(qū)間差異性意味著我國(guó)地區(qū)間財(cái)政職能分化非常明顯并呈逐步擴(kuò)大之勢(shì)。

表4 我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)配置的區(qū)間差異性及其動(dòng)態(tài)特征

(二)財(cái)政支出的縱向配置主要解決中央與地方政府在公共服務(wù)供給上的分工問題。

為什么財(cái)政支出需要在不同層級(jí)政府間進(jìn)行分工，這是因?yàn)椤耙粋€(gè)分權(quán)的政府具有若干經(jīng)濟(jì)上令人向往的特征。首先，它提供了一種可以使某些公共產(chǎn)品消費(fèi)水平符合社會(huì)某個(gè)部分偏好的方法。借助于這種方法，資源的配置在更大程度上反映了消費(fèi)者的口味，從而使經(jīng)濟(jì)效率得以提高。其次，分權(quán)可以與時(shí)俱進(jìn)地促進(jìn)創(chuàng)新，同時(shí)以競(jìng)爭(zhēng)的壓力迫使地方政府采用最有效的生產(chǎn)技術(shù)，從而提高公共產(chǎn)品生產(chǎn)的靜態(tài)和動(dòng)態(tài)效率。”③［美］華萊士·E.奧茨:《財(cái)政聯(lián)邦主義》，陸符嘉譯，譯林出版社2012年版，第19頁(yè)。如圖2顯示，1982年以來(lái)我國(guó)財(cái)政支出地方化趨勢(shì)非常明顯，地方政府財(cái)政支出由1982年的47%增長(zhǎng)到2011年的84.5%，2011年中央支出比例僅僅占15.5%。當(dāng)然這并不表明中央財(cái)政的支出責(zé)任下降，事實(shí)上我國(guó)中央政府總的財(cái)政支出遠(yuǎn)沒有這么低，因?yàn)橹醒胝?cái)政支出包括中央本級(jí)預(yù)算支出和中央補(bǔ)助地方支出。

圖2 1982—2011年中央——地方政府財(cái)政收支比例

如表5所示，1990—2011年中央政府補(bǔ)助地方支出由585.2億元增長(zhǎng)至39899.9億元，21年增長(zhǎng)了68.18倍，年均增長(zhǎng)率達(dá)到22.2%，高于同期財(cái)政收入增長(zhǎng)率 (18.5%)。1990—1993年中央財(cái)政支出中用于補(bǔ)助地方的支出占中央支出的30%左右，1994年實(shí)行分稅制后，中央財(cái)政支出中用于補(bǔ)助地方支出的比例不斷提高，由1994年的57.6%增長(zhǎng)到2011年的70.7%。因此，單純的中央本級(jí)預(yù)算支出并不能反映中央財(cái)政支出的全貌，甚至可能會(huì)誤導(dǎo)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)配置的調(diào)整。與此同時(shí)，中央補(bǔ)助支出成為地方財(cái)政支出的重要來(lái)源，1990年地方財(cái)政支出中，28.14%為中央補(bǔ)助，到了2011年，這一比例達(dá)到43.02%，接近一半的支出來(lái)自中央補(bǔ)助。地方政府經(jīng)過中央的補(bǔ)助后，在省一級(jí)政府上基本上沒有財(cái)政壓力①財(cái)政壓力=支出/收入，1990年地方政府補(bǔ)助前財(cái)政壓力為1.07，補(bǔ)助后財(cái)政壓力為0.82，結(jié)余450.84億元，到了2011年，補(bǔ)助前財(cái)政壓力為1.76，補(bǔ)助地方后財(cái)政壓力為1，收支相等。，因此我國(guó)地方政府財(cái)力與事權(quán)基本吻合。

三、降低公共風(fēng)險(xiǎn):財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整方向——兼評(píng)公共服務(wù)型政府建設(shè)

法國(guó)社會(huì)學(xué)家涂爾干在19世紀(jì)就感嘆到“個(gè)人越來(lái)越自立同時(shí)變得越來(lái)越依賴社會(huì)，這到底是為什么?為什么個(gè)人越來(lái)越個(gè)體化的同時(shí)越來(lái)越需要團(tuán)結(jié)?”其實(shí)涂爾干所面對(duì)的是一種個(gè)體化現(xiàn)象，保護(hù)個(gè)人的各種中間組織正在逐漸解體，失去任何保護(hù)的個(gè)人與國(guó)家直接對(duì)峙，其指的個(gè)體化不是具有人格的個(gè)人而是核心家庭。20世紀(jì)上半期隨著個(gè)體化的進(jìn)一步發(fā)展，核心家庭遭到了分割，“個(gè)體化意味著生活在所有方面對(duì)市場(chǎng)的依賴。所產(chǎn)生的生存形式是孤立的大眾市場(chǎng) (沒有對(duì)自身的意識(shí))，……個(gè)體化將人們引向一種在家庭和世族亞文化中并不知曉的內(nèi)在控制和標(biāo)準(zhǔn)化。這些制度塑造生涯的方式意味著，教育體系、職業(yè)生活和社會(huì)保護(hù)體系中的規(guī)制直接與人們的生涯各階段相互結(jié)合”。①［德］烏爾里希·貝克:《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，何博聞譯，譯林出版社2003年版，第162頁(yè)。而21世紀(jì)，個(gè)體化正在向家庭的個(gè)體化、工作單位的個(gè)體化、地域社會(huì)的個(gè)體化和消費(fèi)個(gè)體化發(fā)展，其后果是“一方面，個(gè)人擺脫集團(tuán)的束縛獲得自立;另一方面，個(gè)人因喪失集體的保護(hù)而受到社會(huì)性排斥……個(gè)體化正在侵蝕著福利國(guó)家的前提條件 (穩(wěn)定的核心家庭、對(duì)工作單位的歸屬感、地域社會(huì)的融合)?！雹冢廴眨菸浯ㄕ?《福利國(guó)家的社會(huì)性》，李蓮花、李永晶、朱珉譯，商務(wù)印書館2011年版，第122頁(yè)。在西方，文化民主以及國(guó)家完善的福利制度對(duì)于個(gè)體化過程起了重要的支撐作用。

在中國(guó)，自新中國(guó)建立以來(lái)，“國(guó)家建設(shè)的基本邏輯是用國(guó)家意識(shí)去消解個(gè)體意識(shí)，以集體主義、國(guó)家主義去抑制個(gè)體主義的擴(kuò)張，通過集體化與大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)，國(guó)家試圖推動(dòng)集體主義，從而使個(gè)體將其忠誠(chéng)的對(duì)象從家庭轉(zhuǎn)移到集體，最終轉(zhuǎn)到國(guó)家那里，從而逐步形成一種總體性的社會(huì)結(jié)構(gòu)?！雹畚能?《個(gè)體化社會(huì)的來(lái)臨與包容性社會(huì)政策的建構(gòu)》，《社會(huì)科學(xué)》2012年第1期。這種總體性社會(huì)結(jié)構(gòu)的特征就是“國(guó)家?guī)缀鯄艛嘀恐匾Y源。這種資源不僅包括物質(zhì)財(cái)富，也包括人們生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)，其中最重要的是就業(yè)機(jī)會(huì)及信息資源。以這種壟斷為基礎(chǔ)，國(guó)家對(duì)幾乎全部的社會(huì)生活實(shí)行著嚴(yán)格而全面的控制?！雹軐O立平、王漢生、王思斌、林彬、楊善華:《改革以來(lái)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1994年第2期。個(gè)體在總體性社會(huì)中缺乏自主性，由此不得不依賴于國(guó)家的資源配置，服從于國(guó)家意識(shí)形態(tài)，在國(guó)家“給定”的有限空間里活動(dòng)。在總體性社會(huì)中，人民面臨的各種公共風(fēng)險(xiǎn)幾乎全部由國(guó)家承擔(dān)。隨著改革開放的不斷深入，特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與產(chǎn)權(quán)關(guān)系的確立，在加速中國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，也推動(dòng)中國(guó)社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型，當(dāng)代中國(guó)社會(huì)正在從總體性社會(huì)向個(gè)體化社會(huì)變遷，個(gè)體化社會(huì)是對(duì)國(guó)家主義和集體主義的反叛，個(gè)體越來(lái)越原子化，其獲得的幫助更加需要來(lái)自國(guó)家的社會(huì)保障。當(dāng)前，我國(guó)個(gè)體化進(jìn)程更多的是給予個(gè)體相對(duì)的流動(dòng)性、選擇和自由，國(guó)家所提供的制度保護(hù)和支持還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

在社會(huì)結(jié)構(gòu)解構(gòu)為個(gè)體化社會(huì)的同時(shí)，我國(guó)也進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，烏爾里?！へ惪酥赋?“中國(guó)正在全面邁向現(xiàn)代化，用30年的時(shí)間走完西方二三百年現(xiàn)代化的過程。期間社會(huì)轉(zhuǎn)型的痛苦、震蕩是不可避免的，宛如一個(gè)饑腸轆轆的人快速吃下一盒壓縮餅干，短時(shí)間可能還尚無(wú)飽意，但不久腸胃脹痛和不適就會(huì)接踵而來(lái)，故中國(guó)也即將進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)?！雹荩鄣拢轂鯛柪锵！へ惪?《什么是全球化?全球主義的曲解——應(yīng)對(duì)全球化》，華東師范大學(xué)出版社2008年版，第5頁(yè)。改革開放戰(zhàn)略有意或無(wú)意將中國(guó)置于一個(gè)世界風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之中，“就中國(guó)目前發(fā)展階段而言，則叢集了農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)三種形態(tài)。對(duì)于當(dāng)下中國(guó)人，既有自然界的危險(xiǎn)，也有市場(chǎng)中的概率風(fēng)險(xiǎn)，亦有致命性后果的化學(xué)品泄露風(fēng)險(xiǎn);而且，這些風(fēng)險(xiǎn)處于個(gè)體決定與公共決策雙重動(dòng)力的推動(dòng)下，被有機(jī)地整合在一起，形成了充滿威脅的風(fēng)險(xiǎn)鏈。而置身于這條風(fēng)險(xiǎn)鏈中，人們處于高度‘不平等’和‘不安全’的狀態(tài)?！雹蘩钊鸩?《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的政治挑戰(zhàn)》，《文化縱橫》2012年第10期。而張康之指出:“在人類所面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)中，絕大多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)是由處于中心地帶的人們生產(chǎn)出來(lái)的?！幱谥行牡貛У娜藗?cè)谏a(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也獲得了一種風(fēng)險(xiǎn)分配的權(quán)力，他們總是能夠成功地把自己所遇到的風(fēng)險(xiǎn)分配出去，讓那些處于邊緣地帶的人們?nèi)コ袚?dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)。”⑦張康之、熊炎:《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)治理原理》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)》2009年第2期。不同風(fēng)險(xiǎn)群體之間的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，構(gòu)成了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)另一個(gè)重要的運(yùn)行機(jī)制。

因此，“中國(guó)式風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特點(diǎn)，并不在于其內(nèi)容和形式，而在于人為的分布體系。……不同社會(huì)群體之間的風(fēng)險(xiǎn)分配不均衡是各國(guó)的常態(tài)，但像中國(guó)這樣的極度不均衡恐怕也屬異類。很難想象，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行承擔(dān)最大風(fēng)險(xiǎn)的，例如像農(nóng)民工和農(nóng)民這樣的‘弱勢(shì)群體’，同時(shí)也是社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋最小的群體。換而言之，中國(guó)式的‘風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)’似乎并不是貝克定義的那種代替了階級(jí)社會(huì)的新型組織，因?yàn)橹袊?guó)的風(fēng)險(xiǎn)分配格局幾乎復(fù)制了社會(huì)階層的分布格局，對(duì)任何個(gè)體而言，風(fēng)險(xiǎn)與權(quán)力和財(cái)富完全成反比?！雹汆嵱滥?、黃彥杰:《風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代的中國(guó)社會(huì)》，《文化縱橫》2012年第10期。在個(gè)體化社會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)夾雜的中國(guó)，如何降低民眾，特別是處于弱勢(shì)地位的民眾面臨的各種分險(xiǎn)，是政府面臨的一大挑戰(zhàn)。因此，必須通過財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整來(lái)應(yīng)對(duì)，正如王紹光所言，我們需要進(jìn)行一個(gè)“反向運(yùn)動(dòng)”，即“政府通過再分配的方式，盡力將對(duì)與人類生存權(quán)相關(guān)的領(lǐng)域進(jìn)行‘去商品化'，讓全體人民分享市場(chǎng)運(yùn)作的成果，讓社會(huì)各階層分擔(dān)市場(chǎng)運(yùn)作的成本，從而把市場(chǎng)重新‘嵌入'社會(huì)倫理關(guān)系之中?！雹谕踅B光:《大轉(zhuǎn)型:1980年代以來(lái)中國(guó)的雙向運(yùn)動(dòng)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008年第1期。唯有這樣才能不斷提高人們抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

個(gè)體化民眾公共風(fēng)險(xiǎn)的降低需要制度化來(lái)保障，而完善的公共財(cái)政體制與建立公共服務(wù)型政府無(wú)疑成為必然選擇。1998年我國(guó)正式提出公共財(cái)政框架目標(biāo)，2003年黨的十六屆三中全會(huì)要求“健全公共財(cái)政”，2007年十七大提出“完善公共財(cái)政體系”，2012年十八大提出“加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系”，從“提出→健全→完善→加快改革→完善促進(jìn)”可以看出，我國(guó)公共財(cái)政框架逐步形成并不斷完善。與此同時(shí)，2004年中央提出公共服務(wù)型政府建設(shè)要求，我國(guó)財(cái)政支出大部分已經(jīng)投入民生領(lǐng)域，從財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)來(lái)分析，中國(guó)財(cái)政已經(jīng)具備了公共財(cái)政的基本形態(tài)。

公共服務(wù)型政府建設(shè)的提出與實(shí)踐，標(biāo)志著我國(guó)政府致力于化解個(gè)體化民眾的公共風(fēng)險(xiǎn)，來(lái)實(shí)現(xiàn)以內(nèi)需為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)式轉(zhuǎn)變。1998年以來(lái)，我國(guó)公共服務(wù)型政府建設(shè)如何?從數(shù)據(jù)看，各級(jí)政府都交出了較為亮麗的民生投入成績(jī)單，但卻存在著對(duì)民生的誤解，無(wú)限擴(kuò)大了民生的范圍界定。要有效保障民生就需要改善政府支出結(jié)構(gòu)，特別是需要提供必要的、基本的公共服務(wù)，在我國(guó)，民眾的實(shí)際福利水平不能隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而同步提高，其深層次的原因在于民眾的福利提高依賴于與人的自身發(fā)展密切相關(guān)的公共服務(wù)消費(fèi)。因此，在這樣的邏輯下，首先必須明確公共服務(wù)的范圍，即什么是公共服務(wù)。然而，“公共服務(wù)的內(nèi)容始終是多種多樣和處于流變狀態(tài)之中的。就連對(duì)這種流變一般趨勢(shì)進(jìn)行確定都并非易事。唯一能夠確定的是，隨著文明的發(fā)展，與公共需求相關(guān)的政府活動(dòng)呈數(shù)量上升趨勢(shì)，而這樣所帶來(lái)的一個(gè)后果是公共服務(wù)的數(shù)量也在不斷增加。這是非常合乎邏輯的?！雹郏鄯ǎ?萊昂·狄驥:《公法的變遷》，鄭戈、冷靜譯，遼海出版社1999年版，第50頁(yè)。我國(guó)現(xiàn)階段正處于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政府三者共同轉(zhuǎn)型的過程中，對(duì)公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)雖然在不斷深入，但是對(duì)公共服務(wù)的概念尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，對(duì)公共服務(wù)支出的概念界定和統(tǒng)計(jì)口徑不統(tǒng)一。即便如此，在建設(shè)公共服務(wù)型政府的背景下，我們把教育、科學(xué)技術(shù)、文化與傳媒、社會(huì)保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)支出等五項(xiàng)與人的自身發(fā)展密切相關(guān)的公共服務(wù)項(xiàng)目作為本研究的公共服務(wù)項(xiàng)目，這符合公共服務(wù)型政府的公共性與服務(wù)性特征。我們?cè)噲D通過公共財(cái)政提出后的1998—2011年13年的公共服務(wù)數(shù)據(jù)來(lái)分析我國(guó)政府建設(shè)公共服務(wù)型政府的狀況。

從全國(guó)總體來(lái)看。政府公共服務(wù)支出由1998年的3376.03億元增長(zhǎng)到2011年的49695.2億元，13年增長(zhǎng)了14.72倍，年均增長(zhǎng)率高達(dá)22.9%，高于同期財(cái)政支出19.4%的增長(zhǎng)率，公共服務(wù)支出得到了一定的財(cái)政保障，如表6。但是公共服務(wù)支出存在明顯的前低后高的趨勢(shì)，1998—2004年累計(jì)支出44914.54億元，占公共服務(wù)總支出的比例僅僅為18.75%，而2005年以后的后七年支出占總支出比例為81.25%，因此集中度非常高。在公共服務(wù)支出不斷增長(zhǎng)的同時(shí)，其占國(guó)家財(cái)政支出比例也不斷提高，由1998年的31.2%提高到2011年的45.4%，13年上升了14.2%，成績(jī)非常明顯。在公共服務(wù)支出總量增長(zhǎng)的同時(shí)，我國(guó)人均公共服務(wù)支出也在不斷增長(zhǎng)，如表7所示，人均公共服務(wù)支出由1998年的270.6元增長(zhǎng)到2011年的3688.36元，年均增長(zhǎng)率為22.2%，略低于公共服務(wù)總量支出增長(zhǎng)率，但是高于財(cái)政支出增長(zhǎng)率。如同總量支出一樣，前七年支出僅僅增長(zhǎng)了2.83倍，而后七年增長(zhǎng)了4.16倍，后七年人均公共服務(wù)增長(zhǎng)率要明顯高于前七年。

表6 公共服務(wù)支出 單位:億元、%

表7 人均公共服務(wù)支出 單位:元

分區(qū)域看。我們以教育支出為例，首先把我國(guó)劃分為東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)與東北地區(qū)四大區(qū)域①東部地區(qū)10個(gè)省份，包括:北京、上海、江蘇、天津、河北、浙江、山東、福建、海南、廣東;中部地區(qū)6個(gè)省份，包括:安徽、山西、河南、湖北、江西、湖南;西部地區(qū)11個(gè)省份，包括:四川、青海、內(nèi)蒙古、重慶、貴州、新疆、甘肅、陜西、寧夏、廣西、云南、西藏;東北地區(qū)包括:遼寧、吉林、黑龍江。。如表8所示，我國(guó)財(cái)政性教育支出由1998年的2031.45億元增長(zhǎng)到2011年的16380.4億元，13年增長(zhǎng)了8.06倍，年均增長(zhǎng)率為17.4%，低于同期國(guó)家財(cái)政支出19.4%的增長(zhǎng)率。14年來(lái)，財(cái)政教育總支出為94038.94億元，其中東部地區(qū)為43353.12億元，占46.1%，中部地區(qū)為18418.87億元，占19.56%，西部地區(qū)為23998.98億元，占25.52%，東北地區(qū)為8267.97億元，占8.8%。

動(dòng)態(tài)的看，我國(guó)財(cái)政教育支出區(qū)域差距非常明顯，東部地區(qū)是財(cái)政教育支出總額及其比例最高的地區(qū)，由1998年的964億元增長(zhǎng)到2011年的6988.5億元，13年增長(zhǎng)了7.25倍，比例在2004年達(dá)到最高值的49.65%以后，不斷下降，但是基本保持在45%以上，并且其優(yōu)勢(shì)地位在在一步步的減弱。

西部地區(qū)由1998年的465.08億元增長(zhǎng)到2011年的4560.9億元，13年增長(zhǎng)了9.8倍，是增長(zhǎng)倍數(shù)最多的區(qū)域，比例由1998年22.89%增長(zhǎng)到2011年的27.84%，比例的提高，說明了國(guó)家對(duì)于西部教育的重視在加強(qiáng);中部地區(qū)排名第三，由1998年的392.58億元增長(zhǎng)到2011年的3499.7億元，13年增長(zhǎng)了8.9倍，比例由1998年19.32%下降到2003年的18.21%，此后上升到2011年的21.36%，上升比例非常小;最后為東北地區(qū)，由1998年的209.79億元增長(zhǎng)到2011年的1331.3億元，13年僅僅增長(zhǎng)6.34倍，是四個(gè)區(qū)域中增長(zhǎng)倍數(shù)最少的區(qū)域，其比例由1998年的10.34%下降2011年的8.14%。

表8 中國(guó)四大區(qū)域教育支出 單位:億元

分城鄉(xiāng)來(lái)看。我們以醫(yī)療衛(wèi)生為例，如表9所示，衛(wèi)生總費(fèi)用方面農(nóng)村比例持續(xù)下降，由1998年的48.1%下降到2011年的23.6%，13年下降了24.5個(gè)百分點(diǎn)，而衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生人員、每千人床位等三個(gè)指標(biāo)13年來(lái)也在下降，只是降幅沒有衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)大。因此，13年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生資源在進(jìn)一步的萎縮，大部分衛(wèi)生資源都集中在了城市，“看病難”、“看病貴”的情況依然沒有改變，我國(guó)城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生差距非常明顯。

表9 城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源分布 單位:%

分社會(huì)群體來(lái)看。公共服務(wù)在城鎮(zhèn)或農(nóng)村內(nèi)部，不同收入群體之間享受的公共服務(wù)水平存在著顯著差異。以文教娛樂為例，2003年，占城鎮(zhèn)人口10%的最高收入戶人均消費(fèi)性支出是占城鎮(zhèn)人口10%的最低收入戶的5.21倍，而2011年增長(zhǎng)到5.77倍，差距在進(jìn)一步的拉大。而農(nóng)村占農(nóng)村人口20%的最高收入戶人均消費(fèi)性支出是占農(nóng)村人口20% 的最低收入戶的4.23倍，而2011年下降到4.03倍，與城市的表現(xiàn)明顯不同。

表10 各社會(huì)群體文教娛樂人均支出 單位:元

總之，政府試圖通過調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，建設(shè)公共服務(wù)型政府來(lái)降低個(gè)體化民眾的公共風(fēng)險(xiǎn)，通過加大對(duì)公共服務(wù)的支出力度，使改革的成果惠及到每一個(gè)人，也取得了一定的成績(jī)，2011年公共服務(wù)支出達(dá)49695.2億元，占財(cái)政支出比例45.4%，人均公共服務(wù)支出增長(zhǎng)了13.6倍。但是也存在很大的不足，包括公共服務(wù)支出總量與力度不夠，不僅不能與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，更是低于“金磚四國(guó)”的水平①李永友:《公共服務(wù)型政府建設(shè)與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)效率》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2011年第1期。;區(qū)域間、城鄉(xiāng)間以及人群間差距過大，不利于落后的中西部及其農(nóng)村地區(qū)的弱勢(shì)群體應(yīng)對(duì)各種公共風(fēng)險(xiǎn)，而更容易受公共風(fēng)險(xiǎn)威脅恰恰是落后地區(qū)民眾及其處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民。

四、結(jié) 語(yǔ)

在個(gè)體化社會(huì)時(shí)代，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)配置體現(xiàn)了政府為公眾解決了哪些公共風(fēng)險(xiǎn)，從政府合法性來(lái)看，財(cái)政支出也是政府存在的唯一合法基礎(chǔ)，政府通過適當(dāng)?shù)呢?cái)政支出結(jié)構(gòu)安排實(shí)現(xiàn)執(zhí)政的正當(dāng)性。政府介入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，就是由于市場(chǎng)無(wú)法有效的化解公共風(fēng)險(xiǎn)，因此“公共支出決定于公共風(fēng)險(xiǎn)，公共支出的使命就在于化解公共風(fēng)險(xiǎn)，使之遁于無(wú)形。這就是公共支出的性質(zhì)，成為重新界定公共支出范圍的基本理論依據(jù)。”②劉尚希:《以公共風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向調(diào)整公共支出配置》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2002年4月3日第007版。然而公共風(fēng)險(xiǎn)本身也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，在一定的時(shí)期內(nèi)不斷變化，而且它還與公眾的傳統(tǒng)價(jià)值觀念、文化素質(zhì)和政府執(zhí)政理念有關(guān)。當(dāng)下而言，我國(guó)不僅處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，也面臨著政府轉(zhuǎn)型，在社會(huì)個(gè)體化這樣復(fù)雜的情況下，各種社會(huì)矛盾，尤其是利益矛盾非常突出。我們不僅遭遇著市場(chǎng)失靈，也面臨政府失靈的考驗(yàn)，財(cái)政支出成了政府化解各種社會(huì)矛盾的主要工具。

改革開放35年來(lái)，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)的不斷進(jìn)步，公共風(fēng)險(xiǎn)無(wú)論在內(nèi)容上還是在范圍上都較改革開放之初有了很大變化，改革開放初期最突出的公共風(fēng)險(xiǎn)就是解決社會(huì)的貧困問題和人民生活遭遇的物質(zhì)產(chǎn)品匱乏，因此財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)安排就必須服務(wù)于解決這一社會(huì)的主要矛盾，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)服務(wù)于物質(zhì)財(cái)富的創(chuàng)造，所以建設(shè)性財(cái)政有其必然的合理性。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生產(chǎn)力得到大大提高，物質(zhì)產(chǎn)品匱乏的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，現(xiàn)階段我國(guó)的公共風(fēng)險(xiǎn)主要是人民日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求難以得到滿足，進(jìn)而導(dǎo)致內(nèi)需不足，嚴(yán)重影響了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。這意味著財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)在這一歷史過程中必須作出相應(yīng)的調(diào)整，以適應(yīng)社會(huì)日益?zhèn)€體化的情況下公眾面臨新的公共風(fēng)險(xiǎn)。這一階段公共服務(wù)型政府的建設(shè)無(wú)疑有利于應(yīng)對(duì)公眾公共風(fēng)險(xiǎn)，政府需要繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)業(yè)、科技、教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等支出，不斷提高人的“可行能力”，降低公共風(fēng)險(xiǎn)。