中小企業(yè)財(cái)稅支持政策的范式轉(zhuǎn)變*

劉 暢

中小企業(yè)財(cái)稅政策屬于典型的公共政策，它是有關(guān)中小企業(yè)財(cái)政政策和稅收政策的統(tǒng)稱，是“政治系統(tǒng)的產(chǎn)出，通常以條例、規(guī)章、法律、法令、法庭裁決、行政決議以及其他形式出現(xiàn)”①［美］E.R.克魯斯克、B.M.杰克遜:《公共政策辭典》，唐理斌等譯，上海遠(yuǎn)東出版社1992年版，第32頁。。本文所稱的中小企業(yè)財(cái)稅政策，是指政府根據(jù)中小企業(yè)的實(shí)際情況和我國有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)，對(duì)各產(chǎn)業(yè)中的中小企業(yè)采取的一系列財(cái)政稅收方針、措施和規(guī)定，具體包括財(cái)政補(bǔ)貼、政府采購、貸款援助和財(cái)政投融資以及稅收優(yōu)惠等。改革開放以來，從中央政府至地方各級(jí)政府均制定出臺(tái)了一系列引導(dǎo)和扶持中小企業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策，加大財(cái)政撥款，支持中小企業(yè)改革發(fā)展。隨著2003年《中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法》的正式實(shí)施，有關(guān)部門相繼出臺(tái)配套文件百余項(xiàng)，全國大部分省市都制定了地方法規(guī)。自此，中小企業(yè)的重要性不斷得以加強(qiáng)。

一、財(cái)稅政策介入中小企業(yè)的理論依據(jù)

中小企業(yè)作為市場競爭中的弱勢群體，長期處于不公平的競爭地位，需要政府予以一定的扶持，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，從而增加社會(huì)福利①公共財(cái)政與中小企業(yè)編委會(huì):《公共財(cái)政與中小企業(yè)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2005年版，第18—20頁。。從中小企業(yè)自身情況來看，中小企業(yè)的成長在很大程度上決定了市場主體的活力和競爭力，中小企業(yè)成為推動(dòng)我國國民經(jīng)濟(jì)的主要力量，也是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中最活躍的組成部分，但是，由于中小企業(yè)普遍規(guī)模小，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，特別是在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，其受到的市場不公平待遇和歧視性政策在很大程度上制約了中小企業(yè)的發(fā)展，因此，政府有必要對(duì)中小企業(yè)采取適當(dāng)?shù)恼叻龀症诓谈?、魯?shù)裸y:《中小企業(yè)發(fā)展與政府扶持》，中國農(nóng)業(yè)出版社2005年版，第1—2頁。。

發(fā)達(dá)國家由于較早實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)，對(duì)于中小企業(yè)的研究已經(jīng)比較成熟。早在1931年，Austin Robinson就給出了中小企業(yè)的定義③Edward Austin Robinson.“The Structure of Competitive Industry”.Pitman Publishing Corporation，1937，pp.11-15.，并開始對(duì)中小企業(yè)進(jìn)行系統(tǒng)研究。20世紀(jì)50年代，中小企業(yè)在成長過程中不斷涌現(xiàn)出新的問題，引起各國政府對(duì)中小企業(yè)發(fā)展及對(duì)其支持政策的重視，西方國家大多從“市場失靈”的前提出發(fā)，研究制定并實(shí)施一系列財(cái)稅支持政策④Harvey S.Rosen，Ted Gayer.Public Finance.McGraw Hill Higher Education.2005，pp.224-231.，這些政策日益成為國家經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分。

中國對(duì)于中小企業(yè)的研究始于改革開放，1978年黨的十一屆三中全會(huì)提出以公有制為主體，多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展，為中小企業(yè)發(fā)展提供了制度上的保證。1997年十五大把“公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”以“制度”的形式固定下來，自此，中小企業(yè)逐漸成為我國國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，各級(jí)政府陸續(xù)鼓勵(lì)和引導(dǎo)中小企業(yè)健康發(fā)展。國內(nèi)一些學(xué)者在總結(jié)西方國家政府對(duì)中小企業(yè)的財(cái)稅支持政策的基礎(chǔ)上，提煉了決定中小企業(yè)發(fā)展的諸多因素，如建立法律體系，設(shè)立中小企業(yè)管理機(jī)構(gòu)，提供金融信貸支持，實(shí)施稅收優(yōu)惠政策以及在科技教育方面給予幫助等，其中，謝發(fā)平、易國慶等人認(rèn)為政府政策無疑是影響中小企業(yè)發(fā)展的最為重要的外部因素⑤⑥謝發(fā)平:《當(dāng)代西方國家政府對(duì)中小企業(yè)發(fā)展的支持及其啟示》，《經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2000年第5期。。崔志坤、經(jīng)庭如、管永昊等認(rèn)為中小企業(yè)發(fā)展存在著“市場失靈”，如市場發(fā)育程度低，公共產(chǎn)品供給缺失，有效競爭不足等問題，這些市場缺陷需要政府的政策干預(yù)⑦崔志坤、經(jīng)庭如、管永昊:《促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展:財(cái)稅支持政策角度的轉(zhuǎn)變》，《財(cái)政研究》2012年第5期。。馬恩濤、郭佩霞認(rèn)為我國當(dāng)前促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的財(cái)稅爭持政策立法層次偏低、政策效果不佳，應(yīng)適時(shí)轉(zhuǎn)變政策角度⑧⑨馬恩濤:《中小企業(yè)發(fā)展約束及財(cái)稅政策應(yīng)對(duì)》，《稅務(wù)研究》2011年第6期。?？梢哉f，中小企業(yè)財(cái)稅支持政策是各國中小企業(yè)政策中針對(duì)性最明顯的政策，也是相關(guān)措施中最具市場化特色的政策工具，更是整個(gè)中小企業(yè)政策體系中的核心政策。雖然中小企業(yè)財(cái)稅政策已經(jīng)成為許多學(xué)者關(guān)注的研究對(duì)象，目前的研究亦日趨多元化，但大多是從宏觀角度綜合闡述政府財(cái)稅政策介入中小企業(yè)的重要性，并主要討論現(xiàn)行政策措施的運(yùn)作模式、支持方式和管理機(jī)制存在的問題及解決辦法等，這些研究只是靜態(tài)地闡述問題，而針對(duì)財(cái)稅政策發(fā)展變遷的動(dòng)態(tài)研究卻很少見。我國的中小企業(yè)財(cái)稅支持政策已有一定的發(fā)展歷史，其發(fā)展變遷可以看作是我國中小企業(yè)政策體系多年發(fā)展的縮影。本文基于政策范式理論的視角系統(tǒng)區(qū)分出中小企業(yè)財(cái)稅支持政策發(fā)展過程中經(jīng)歷的四個(gè)范式階段，將傳統(tǒng)的靜態(tài)描述拓展至動(dòng)態(tài)變化的分析，以期在某種程度上彌補(bǔ)現(xiàn)有政策研究的不足。在此基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行政策存在的問題，并提出針對(duì)性的可操作的對(duì)策建議。

二、范式轉(zhuǎn)變:政策研究的新視角

對(duì)于“范式”概念的研究，最早由美國人托馬斯·庫恩 (Thomas Kuhn)在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中提出，他認(rèn)為“范式是，也僅僅是一個(gè)科學(xué)共同體成員所共有的東西[10]楊誠虎等:《公共政策評(píng)估:理論與方法》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2006年版，第6頁。?！彪S后，英國政治學(xué)家彼得·霍爾 (Peter Hall)在研究理念與政策制定、政策變遷之間的關(guān)系時(shí)，借鑒庫恩的科學(xué)范式概念提出了“政策范式”的概念?；魻栒J(rèn)為，每個(gè)政策范式的轉(zhuǎn)變都要經(jīng)過“三個(gè)序列”的變化過程。處于穩(wěn)定時(shí)期的政策范式在很大程度上不會(huì)受到挑戰(zhàn)，隨著異?，F(xiàn)象或事件的累積與疊加，原有的政策范式不能有效解決政策客體的問題，這種政策范式就會(huì)變?nèi)酰罱K導(dǎo)致政策失靈，挑戰(zhàn)開始逐步建立。當(dāng)這種挑戰(zhàn)導(dǎo)致了一些暫時(shí)或?qū)嶒?yàn)性的改動(dòng)，政策子系統(tǒng)中的專家意見出現(xiàn)分歧并逐漸擴(kuò)散到社會(huì)公眾，相關(guān)政策社群得到顯著擴(kuò)展，新的政策范式逐漸制度化，政策范式轉(zhuǎn)移過程隨即完成 (見圖1)。根據(jù)霍爾的定義，政策范式是鑲嵌在政策制定者慣常工作中的一個(gè)由各種理念和標(biāo)準(zhǔn)組成的框架，它不僅指明了政策目標(biāo)和用以實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的政策工具類型，還指明了他們所需要解決問題的性質(zhì)。理念是政策范式的核心要素，是區(qū)分不同政策范式的根本特征。某一特定的政策范式就是在特定政策理念指導(dǎo)下，關(guān)于如何界定政策問題、確定什么政策目標(biāo)、如何選擇和設(shè)置政策工具、采取何種政策取向、使用何種政策話語的規(guī)范體系①陳潭:《公共政策變遷的理論命題及其闡釋》，《中國軟科學(xué)》2004年第12期。。每個(gè)范式都是對(duì)政策制定者所面臨的現(xiàn)實(shí)狀況的一種闡釋，不同范式的闡釋都不相同。

圖1 政策范式轉(zhuǎn)變過程

本文從歷年《中國中小企業(yè)年鑒》、中國中小企業(yè)信息網(wǎng)、中華人民共和國財(cái)政部、中華人民共和國稅務(wù)總局網(wǎng)站上搜集了1978年至2012年的有關(guān)中央及地方頒布的中小企業(yè)政策共413項(xiàng)，從中選取與中小企業(yè)財(cái)政稅收相關(guān)性最強(qiáng)的248項(xiàng)進(jìn)行仔細(xì)分析，從政策范式及范式轉(zhuǎn)變的視角分析我國中小企業(yè)財(cái)稅政策，并將政策環(huán)境、政策工具、政策取向、政策話語和政策效應(yīng)作為衡量我國中小企業(yè)財(cái)稅政策范式的五個(gè)基本要素，見表1。

在我國改革開放的30多年中，伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變遷，社會(huì)系統(tǒng)發(fā)生很大改變，原有的公共政策會(huì)隨著決策者政策設(shè)計(jì)理念的變化而改變，政策范式也相應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)移。根據(jù)以上影響因素，本文辨認(rèn)了中小企業(yè)財(cái)稅政策的四個(gè)范式階段，可以說是將政策范式應(yīng)用到財(cái)稅政策發(fā)展考察的初步嘗試。根據(jù)霍爾的觀點(diǎn)，政策范式是植根于政策制定者頭腦中的知識(shí)框架，不僅支配政策目標(biāo)和政策工具的選擇和設(shè)置，而且還支配著政策制定者對(duì)其想要解決的問題的認(rèn)識(shí)。政策范式代表著政策行動(dòng)的框架，可以依據(jù)制定者如何設(shè)定政策目標(biāo)、選擇何種政策工具和界定政策問題而加以區(qū)分。在財(cái)稅政策領(lǐng)域，本文除了考慮政策目標(biāo)、政策工具和政策問題的界定等因素外，還將其他的諸如政策目標(biāo)、代表性政策及評(píng)價(jià)等因素也納入到考察范圍內(nèi)，將我國中小企業(yè)的財(cái)稅支持政策分為四個(gè)范式階段，即1978年至1984年的區(qū)別對(duì)待范式階段，1984年至1992年的扶持鼓勵(lì)范式階段，1992年至2003年的政策優(yōu)惠范式階段，2003年至今進(jìn)入正在形成中的科學(xué)發(fā)展范式階段。與霍爾的理論相比，本文所描述的范式轉(zhuǎn)變還不是特別清晰，而且，我國的政策范式是一個(gè)漸變的過程，正如霍爾所指出的那樣，現(xiàn)行的制度，如果要想引導(dǎo)出變化的力量，則需要有足以削弱根深蒂固的現(xiàn)有政策范式的外在推動(dòng)力①Hall，P.A.Policy paradigms，“Social Learning and the State:the Case of Economic Policy-making in Britain”.Comparative Politics，1993，25(3)，pp.275-296.。盡管如此，可以肯定的說，幾種范式之間存在著明顯的遞進(jìn)關(guān)系，后者均為前者的完善和提升。

表1 政策范式的影響因素

三、財(cái)稅政策范式轉(zhuǎn)變:從區(qū)別對(duì)待到科學(xué)發(fā)展

(一)區(qū)別對(duì)待范式 (1978—1984年)

1978至1984年是我國改革開放，實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革的初始階段。在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的大背景下，我國沿海地區(qū)的農(nóng)村開始興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，催生和培養(yǎng)了一大批中小企業(yè)。但是，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的根深蒂固以及社會(huì)主義公有制的束縛，各級(jí)政府部門對(duì)于中小企業(yè)的認(rèn)同及重視程度均不足。在經(jīng)營范圍方面，中小企業(yè)只能經(jīng)營國有大中型企業(yè)較少涉及的短線產(chǎn)品以及農(nóng)產(chǎn)品加工貿(mào)易，為國有大中型企業(yè)起著“加工配套”作用。政府推出的各項(xiàng)政策也帶有明顯的“所有制等級(jí)序列”導(dǎo)向，國家政策明顯向國有大中型企業(yè)傾斜，見表2。這一階段的政策對(duì)于調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性，搞活經(jīng)濟(jì)起到了促進(jìn)作用，明確認(rèn)識(shí)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)必須在公有制基礎(chǔ)上實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)，只有充分發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)，才能促使各類企業(yè)提高效率，為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了制度保障。但是，在這種政策指引下，我國中小企業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)中典型的弱勢群體，只能在國有大中型企業(yè)的邊緣中求生存。在這段社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的特殊時(shí)期，總體上政府對(duì)中小企業(yè)的關(guān)注程度較低，專門針對(duì)中小企業(yè)的財(cái)稅政策較少，中小企業(yè)未曾享受到政策帶來的實(shí)惠。

表2 區(qū)別對(duì)待范式 (1978—1984)

(二)扶持鼓勵(lì)范式 (1984—1992年)

1984年至1992年是改革開放的推進(jìn)階段。為了調(diào)整國家和企業(yè)的分配關(guān)系，國務(wù)院于1983年至1984年間，分兩步實(shí)行利改稅，通過固定上繳稅收，鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)造生產(chǎn)盈余。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅猛發(fā)展的態(tài)勢，國家出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)中小企業(yè)發(fā)展的政策，并培育出了諸如蘇南地區(qū)典型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)模式。經(jīng)過這個(gè)階段的改革和發(fā)展，我國初步形成了以公有制經(jīng)濟(jì)為主體，多種所有制形式和多種經(jīng)營方式并存的局面，集體、合營、個(gè)體經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展起來，為我國中小企業(yè)的良性發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。同時(shí)進(jìn)一步擴(kuò)大和鞏固了國有中小企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，提高了國有中小企業(yè)生產(chǎn)的積極性，中小企業(yè)開始重視市場機(jī)制的作用，提高了市場經(jīng)營和競爭意識(shí)，為今后我國中小企業(yè)不斷壯大打下了良好的基礎(chǔ)，見表3。這一時(shí)期全社會(huì)集中力量進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，雖然沒有明確針對(duì)中小企業(yè)的財(cái)稅政策，但是在相關(guān)政策中涉及到鼓勵(lì)中小企業(yè)發(fā)展的政策條款。從政策層面肯定了中小企業(yè)的地位，調(diào)動(dòng)了中小企業(yè)發(fā)展的積極性，為中小企業(yè)在今后一段時(shí)期的蓬勃發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

表3 扶持鼓勵(lì)范式 (1984—1992)

(三)政策優(yōu)惠范式 (1992—2001年)

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的改革和完善，改革開放逐步進(jìn)入新階段，我國政府越發(fā)認(rèn)識(shí)到中小企業(yè)在我國國民經(jīng)濟(jì)中的重要地位，制定一系列財(cái)稅政策鼓勵(lì)中小企業(yè)的發(fā)展。這一時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)體制改革，經(jīng)歷了由以國有大中型企業(yè)為主體的“抓大放小”政策集合到逐步建立分門別類、日趨成熟的中小企業(yè)各項(xiàng)政策，為中小企業(yè)的健康成長創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境，見表4。這一時(shí)期陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)財(cái)稅政策，其中很多內(nèi)容都體現(xiàn)了為中小企業(yè)減負(fù)的政策精神。如1994年《中華人民共和國企業(yè)所得稅暫行條例》規(guī)定企業(yè)所得稅稅率為33%，為適當(dāng)減輕中小企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，對(duì)年應(yīng)納稅所得額在10萬元以下 (含10萬元)至3萬元的企業(yè)，按27%的稅率征收所得稅;年應(yīng)納稅所得額在3萬元以下 (含3萬元)的企業(yè)，按18%的稅率征收所得稅。1999年國家經(jīng)貿(mào)委制定頒布的《關(guān)于建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，規(guī)定由政府預(yù)算資助和資產(chǎn)劃撥為主成立市、省、國家一級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，對(duì)緩解中小企業(yè)融資難問題開辟了新的渠道。2000年7月，國家經(jīng)貿(mào)委頒布的《關(guān)于鼓勵(lì)和促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干政策意見》中第八條規(guī)定，各級(jí)政府要根據(jù)財(cái)力情況，安排一定的資金投入，重點(diǎn)用于中小企業(yè)的信用擔(dān)保和創(chuàng)業(yè)資助、科技成果產(chǎn)業(yè)化、技術(shù)改造項(xiàng)目貼息等，以財(cái)政資金直接支出的形式支持中小企業(yè)發(fā)展。

表4 政策優(yōu)惠范式 (1992—2001)

(四)科學(xué)發(fā)展范式 (2001年至今)

2001年底，隨著我國加入WTO組織，使得中小企業(yè)在產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入等方面與國有大型企業(yè)和外資企業(yè)享有同等待遇。WTO要求放開我國資本市場，允許外資銀行進(jìn)入，中小企業(yè)有了更多的渠道和方式獲得融資機(jī)會(huì)。WTO推動(dòng)全球化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，為我國中小企業(yè)創(chuàng)造出新的生長與發(fā)展空間，這為中小企業(yè)的發(fā)展帶來了歷史機(jī)遇。在這種有利的大背景下，我國中小企業(yè)的財(cái)稅政策也隨之進(jìn)行了各種調(diào)整。自2004年中央財(cái)政設(shè)立中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金以來，專項(xiàng)資金規(guī)模逐年擴(kuò)大，支持的業(yè)務(wù)范圍也逐步擴(kuò)大。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2012年上半年，中央財(cái)政累計(jì)安排194.3億元支持42.9萬中小企業(yè)開展技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化，并且在安排其他涉及財(cái)政專項(xiàng)資金時(shí)也明確要求一定額度支持中小企業(yè)。這一時(shí)期，國家繼續(xù)對(duì)一系列特定企業(yè)進(jìn)行所得稅減免，中小企業(yè)從中獲得大量實(shí)惠。對(duì)于高新技術(shù)企業(yè)減免所得稅是這一時(shí)期的特點(diǎn)之一，突出體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)理念。如國務(wù)院批準(zhǔn)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)內(nèi)的高新技術(shù)企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅;區(qū)內(nèi)新辦的高新技術(shù)企業(yè)，自投產(chǎn)年度起，免征所得稅兩年。這一階段，我國政府能夠兼顧社會(huì)建設(shè)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不斷優(yōu)化對(duì)中小企業(yè)的各項(xiàng)管理，各項(xiàng)財(cái)稅政策更加成熟與完善，實(shí)現(xiàn)了從量到質(zhì)的飛躍 (見表5)。這一時(shí)期促進(jìn)中小企業(yè)的財(cái)稅政策增多，且主管部門亦有增加的趨勢，說明更多機(jī)構(gòu)對(duì)于中小企業(yè)的發(fā)展持肯定態(tài)度。這些政策從資金來源、融資渠道、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等諸多方面為中小企業(yè)的發(fā)展提供的政策保證，加大對(duì)中小企業(yè)的財(cái)政投入，為中小企業(yè)的健康科學(xué)發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用。

表5 科學(xué)發(fā)展范式 (2001至今)

四、構(gòu)建“三方驅(qū)動(dòng)”機(jī)制:當(dāng)前范式的局限與調(diào)整

中小企業(yè)財(cái)稅政策的范式轉(zhuǎn)變，反映出我國公共政策正在出現(xiàn)的新變化:政策科學(xué)性不斷提高，政策支持力度不斷增強(qiáng)以及政策扶持效果日益明顯，中小企業(yè)的弱勢地位得到改善，市場公平競爭的大環(huán)境逐步確立。在此過程中，政府的政策制定和執(zhí)行能力也得到大幅提升。但是，政策安排仍然存在一定問題。

第一，政策工具運(yùn)用單一。我國中小企業(yè)財(cái)稅政策工具的使用主要集中在管制性工具和經(jīng)濟(jì)性工具，組織性工具和信息性工具運(yùn)用很少，而自愿性工具則幾乎沒有涉及。所謂自愿性工具，即政府少有作為，主要依靠自愿性組織機(jī)制來解決政策問題的活動(dòng)方式，這在國外的政策組合中占有很大份量，成為公民社會(huì)的一大反映。

第二，政策針對(duì)性不強(qiáng)。從上述政策分析可以看出，我國有關(guān)中小企業(yè)的財(cái)稅支持政策主要是包含在中小企業(yè)促進(jìn)法和企業(yè)所得稅法等綜合性法律法規(guī)中，這些法律法規(guī)的某一章某一節(jié)可能提出了相關(guān)促進(jìn)中小企業(yè)的財(cái)稅支持方案。但是，明確針對(duì)中小企業(yè)的財(cái)稅支持政策卻很少。這種政策設(shè)計(jì)往往會(huì)削弱對(duì)于中小企業(yè)的支持力度，從而無法達(dá)到應(yīng)有的政策效果。

第三，政策供給不足。政策是制度的一種輸出，政策供給決定體制改革的成敗。由于我國中小企業(yè)產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，這就使得企業(yè)的生存與發(fā)展出現(xiàn)了政策供給不足的情況。

第四，政策受領(lǐng)導(dǎo)人換屆影響明顯。我國中小企業(yè)財(cái)稅政策的范式轉(zhuǎn)移受國內(nèi)環(huán)境和政治權(quán)威核心變化影響較大。這主要是由于政策范式轉(zhuǎn)移源于我國政府換屆的政治慣例，新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體必然會(huì)提出一個(gè)新的理念。所以財(cái)稅政策范式轉(zhuǎn)移根本上不是由異類事件的積累引發(fā)的，或者說異類事件還未積累到足夠促使范式轉(zhuǎn)移發(fā)生的程度，就已經(jīng)由政治權(quán)威核心的變更促成了政策范式的轉(zhuǎn)變。

第五，輕政策工具執(zhí)行。我國中小企業(yè)財(cái)稅政策的演進(jìn)過程明顯表現(xiàn)為重政策理念更新和政策話語轉(zhuǎn)變，輕政策工具執(zhí)行和政策效果評(píng)估，導(dǎo)致財(cái)稅政策的優(yōu)化升級(jí)囿于形式，范式轉(zhuǎn)移引起的社會(huì)辯論和關(guān)注不夠，公民參與不多，財(cái)稅政策執(zhí)行的驅(qū)動(dòng)力不足。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，當(dāng)前的范式發(fā)展是我國政府在市場機(jī)制尚不完善的特殊時(shí)期所作出的能夠替代和彌補(bǔ)市場機(jī)制的特殊選擇。2003年10月，中共十六屆三中全會(huì)召開，會(huì)議提出了“科學(xué)發(fā)展觀”的政策話語。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，我國財(cái)稅政策范式也應(yīng)有實(shí)質(zhì)性的突破。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)當(dāng)著眼于把握財(cái)稅政策的總體走向，實(shí)現(xiàn)政策范式的科學(xué)發(fā)展。具體包括:

第一，政府主導(dǎo):建立系統(tǒng)的政策規(guī)劃。我國對(duì)于中小企業(yè)財(cái)稅政策的實(shí)施還處于探索階段，相關(guān)的措施和手段較為單一，影響力度也有限。可以說，我國的財(cái)稅政策本身以及在具體執(zhí)行過程中仍存在一定缺陷，這在很大程度上影響了政府對(duì)中小企業(yè)的扶持力度。促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展，不僅需要有總體推進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，同時(shí)還需要有促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的整體財(cái)稅政策規(guī)劃。將零散的對(duì)于中小企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼以及稅收征管等條例細(xì)則納入系統(tǒng)的財(cái)稅政策整體規(guī)劃方案中，對(duì)于科學(xué)有效地促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展將大有裨益。

第二，市場介入:創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。中小企業(yè)要做大做強(qiáng)，需要積極推進(jìn)新時(shí)期市場機(jī)制的進(jìn)一步完善，政府應(yīng)給與中小企業(yè)發(fā)展足夠的政策空間，充分利用市場機(jī)制，加大政策扶持力度，為中小企業(yè)公平參與市場競爭創(chuàng)造條件。具體包括在基礎(chǔ)和壟斷行業(yè)繼續(xù)降低中小企業(yè)準(zhǔn)入門檻，大力支持新增貸款向中小企業(yè)傾斜，進(jìn)一步推動(dòng)中小企業(yè)信用制度建設(shè)，逐步擴(kuò)大中央和地方各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算扶持，充分挖掘政策的市場機(jī)制，并不斷推進(jìn)公眾參與，完善對(duì)中小企業(yè)的各種財(cái)稅政策。

第三，社會(huì)參與:綜合運(yùn)用多種政策工具組合。政府在制定中小企業(yè)財(cái)稅政策時(shí)尤其需要注重政策工具的整體安排和組合，在落實(shí)《中小企業(yè)促進(jìn)法》的基礎(chǔ)上，出臺(tái)更多符合我國國情的中小企業(yè)財(cái)稅法律政策，尤其重點(diǎn)扶持那些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱、科研能力總體偏低的小微企業(yè)，減輕他們的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，綜合運(yùn)用各種政策工具，尤其是自愿性政策工具，進(jìn)一步促進(jìn)協(xié)會(huì)、商會(huì)等為中小企業(yè)提供服務(wù)的各類中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展，最終建立全面的中小企業(yè)財(cái)稅政策體系。