公共服務均等化的轉移支付模式選擇：基于人口流動的視角

劉大帥 甘行瓊

（中南財經政法大學 財政稅務學院，湖北 武漢430073）

一、問題的提出及相關文獻回顧

對發(fā)展中國家而言，地區(qū)間經濟發(fā)展水平存在較大差異是普遍現(xiàn)象。在分權提供公共服務的前提下，地區(qū)間公共服務非均等化問題隨之產生。按照Tiebout的觀點，在地方政府可自主征稅的背景下，市場機制本身就會導致公共服務相對均等化的前提是人口自由流動［1］。我國的戶籍制度限制了人口的自由流動，當然我國人口依然存在較大的流動性，只是表現(xiàn)出了與國外人口遷移不同的特征。我國大量的流動人口（主要是農民工）只是就業(yè)地點發(fā)生變化，他們并未在流入地享受與當?shù)貞艏丝谙嗤墓卜?，原因在于我國戶籍制度所特有的福利分配功能?］。人口流入地政府只愿意接受流動人口的“勞動”，而不愿為其提供公共服務。分稅制財政體制下，地方政府本級的財力與支出責任嚴重不對稱，收支缺口必然要求中央政府通過縱向轉移支付彌補。中央對地方的轉移支付總量在逐年增加，從2004年的9 410億元增長到2010年30 611億元。規(guī)模巨大的轉移支付對公共服務均等化的效果如何，成為學者們研究的焦點［3］［4］［5］。研究顯示，我國現(xiàn)行轉移支付制度的均等化效果并不理想。劉尚希認為現(xiàn)行轉移支付制度以人口不流動為假定前提，以戶籍人口為依據(jù)［6］，這構成了轉移支付均等化效果不理想的重要因素。僅有的文獻中，陳仲常等通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)人口流動改變了地區(qū)間的撫養(yǎng)比，使中央對東部地區(qū)的轉移支付力度大于西部地區(qū)，進而加劇了非均等化［7］；馬紅旗等在分析省際人口流動特征的基礎上，設計了基于人口負擔的轉移支付方案［8］?？梢?，人口流動對現(xiàn)行的轉移支付制度提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。這意味著：現(xiàn)行轉移支付制度對人口流動的因素考慮不夠，降低了均等化效果。上述研究都基于既定的縱向轉移支付模式，沒有考慮轉移支付模式本身對均等化效果的影響。關于轉移支付模式的選擇，學界已進行了較為深入的研究：鐘曉敏認為縱向失衡與橫向失衡的解決是相互影響的，基于當時中國的實際，應采取單一縱向模式［9］；劉溶滄等認為應將縱向轉移支付與橫向轉移支付有機融合，實施縱向與橫向相結合的轉移支付制度［10］；李齊云、安體富、王恩奉和葛乃旭等認為我國應實行以縱向為主、橫向為輔的轉移支付 模式［11］［12］［13］［14］。孫紅玲提出了對東中西縱向區(qū)域合縱連橫成為“泛珠三角”、“泛長三角”和“大環(huán)渤海”三大區(qū)域的設想，建議通過橫向轉移支付制度的構建，使三大區(qū)域內部各省之間主要以協(xié)調均衡為主，而三大區(qū)域之間仍保持良性競爭的態(tài)勢［15］。當然，也有學者從民族地區(qū)差異、法制環(huán)境和技術條件出發(fā)認為，我國目前還不具備實行省際橫向轉移支付的條件［16］?，F(xiàn)有的研究存在下面的不足：一是研究人口流動因素比較少。在流動人口總量不斷膨脹的情況下，其公共服務均等化問題凸顯，轉移支付模式如何選擇值得深入研究。二是研究省以下各級地方政府之間的競爭與協(xié)調關系者比較少。實踐中地方政府尤其是縣級政府是地方公共服務的提供主體，在應對人口流動的需求方面，轉移支付模式的選擇很大程度上決定著縣級政府競爭與協(xié)調的激勵導向，更決定著縣級政府對于流動人口公共服務均等化的態(tài)度。

二、人口流動下現(xiàn)行轉移支付制度的效果分析

（一）我國人口流動的特征分析

在我國特殊的戶籍制度背景下，我國的人口流動具有特殊性。

1.以務工經商人員為主。隨著家庭聯(lián)產承包責任制的實施，大量農村剩余勞動力被釋放出來。與此同時，我國東部地區(qū)的用工需求不斷增加，形成了以就業(yè)為主的人口流動格局，見圖1。其中農民工又占務工流動人口的較大比重，2010年我國的農民工數(shù)量約為1.5億，約占全部流動人口（2.6億）的57%，占跨地區(qū)流動人口（不包括市轄區(qū)內的流動人口）的70%左右。

圖1 2010年各類流動人口占總流動人口的比重

2.省內流動人口多于省際流動人口。隨著勞動年齡人口增速的下降，中國將迎來人口的劉易斯拐點。加之地區(qū)間的產業(yè)轉移，各地區(qū)對勞動力資源將逐漸形成相互爭奪的局面［17］。競爭導致了勞動力工資收入的提高，在考慮了流動成本以后，流動人口將更加傾向于在省內流動。我國2005年全國流動人口為1.5億，其中省內流動人口約為1億，占總流動人口的66.6%，跨省流動人口約為0.48億。2010年全國流動人口為2.6億，其中省內流動人口約為1.8億，占總流動人口的69.2%，跨省流動人口約為0.85億。省內流動人口的比例呈現(xiàn)不斷增長的趨勢。同時，省際流動人口集中于東部發(fā)達地區(qū)，中西部地區(qū)的流動人口則是以省內為主。從各省的省內和省外流動人口比重（圖2）可以看出，省外流動人口比重超過50%的省份只有：上海、北京、西藏、天津、廣東，除西藏外全部為東部省份。超過一半省份的省內流動人口比重大于80%，其中絕大多數(shù)為中西部省份。

圖2 各省省內與省外流動人口占比

3.流動人口年輕化。作為我國流動人口的主體，勞動年齡人口對于流入地公共服務的依賴較小，非勞動年齡人口受戶籍制度的約束，只能在戶籍所在地享受相應的公共服務。因此，流動人口中的青壯年占多數(shù)，老年與少兒占較小比重。2010年全國流動人口中：0～15歲人口占比為12.0%；16～34歲人口占比為47.6%；35～59歲人口占比為34.2%；60歲以上人口占比為6.0%。流動人口的年輕化成為以常住人口為基礎計算的各省人口負擔比變化的最直接的原因。以老人負擔為例，對比2001年與2010的數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)，老人負擔降低的主要是東部發(fā)達地區(qū)的省份，而中西部省份的老人負擔多數(shù)都是呈現(xiàn)上升趨勢，見圖3。

圖3 2001年與2010年各省老年負擔變化對比

（二）人口流動對轉移支付效果的影響

2006年十六屆六中全會《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確提出財政促進公共服務均等化的任務與目標。自此，公共服務均等化開始成為轉移支付制度的首要目標和導向。而公共服務均等化的基礎是地方政府間的財力基本均衡，或者是地區(qū)間人均財力大致均衡。地方政府分為省、市、縣、鄉(xiāng)四級，在省管縣的財政體制下，關系到地方公共服務提供的地方政府主要是省級政府與縣級政府。在受戶籍制度約束的人口流動下，現(xiàn)行轉移支付制度的效果必然會受到相應的影響。

1.現(xiàn)行轉移支付制度對省際人均財力的影響。轉移支付制度是調劑省際財力均衡的最主要工具。由于各省的凈轉移支付量很難直接獲取，許多學者采用各省本級財政支出與收入的差額來衡量地方獲得的轉移支付量，本文亦采用此種辦法。這里需要對人均財政收入與人均財政支出給予特別說明，按不同基礎計算的人均額本身意味著不同的政策導向與效果。一般有三種計算人均額的人口數(shù)據(jù)基礎：常住人口、戶籍人口和財政供養(yǎng)人口。受到戶籍制度福利分配功能的影響，包含流動人口在內的常住人口為各地的財政收入做出了貢獻，以此為基礎計算人均財政收入不存在爭議；目前各地方政府主要依據(jù)戶籍提供多種公共服務的做法會在事實上排斥流動人口，因此，以常住人口為基礎計算出的人均財政支出可能無法準確反映公共服務均等化的效果，而以戶籍人口為基礎計算出的人均財政支出可能更為貼切；以財政供養(yǎng)人口計算出的人均轉移支付額的主要目的在于維持地方政府的正常運轉，在此不作考慮。本文將各省人均財政收入視為轉移支付之前的人均財力，將各省人均財政支出視為接受轉移支付后的人均財力，用二者標準差系數(shù)的變化來反映轉移支付的均等化效果，并區(qū)分常住人口與戶籍人口的計算基礎。用UV來代表人均財政收入的標準差系數(shù)，UER代表以常住人口計算的人均財政支出標準差系數(shù)，UEF代表以戶籍人口計算的人均財政支出標準差系數(shù)。構造一個表示轉移支付效果的指標V，相應地，VR＝UER／UV，VF＝UEF／UV。V小于1表明轉移支付存在一定的均等化效果：V越接近于0，均等化效果越好；當V等于1轉移支付無效果；當V大于1表明轉移支付加劇了地區(qū)間的非均等化。表1中的計算結果表明省際人均財政收入的離散程度有所降低，但降低幅度不大，基本圍繞在1左右，省際差異十分明顯。UER顯著小于UV并呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，表明轉移支付制度產生了公共服務均等化的效果，符合中央政府的政策意圖和多數(shù)學者的研究結論。如果從戶籍人口來看，UEF明顯大于UER，表明轉移支付制度尚未充分考慮人口流動的因素。雖然VR和VF都小于1，但VF明顯大于VR表明：如果考慮人口流動的因素，轉移支付制度的均等化效果將明顯減弱。這里需要注意2010年轉移支付的效果明顯弱化。

表1 省際轉移支付效果分析（2005～2010年）

我國的人口流動主要表現(xiàn)為從欠發(fā)達地區(qū)流向發(fā)達地區(qū)，為進一步考察人口流動對轉移支付效果的影響，現(xiàn)將各省分別歸入東中西三大區(qū)域分組考察，計算結果見表2。從人均財政收入看，東部地區(qū)的離散程度體現(xiàn)出逐年遞減的趨勢，中部地區(qū)的變化不大，而西部地區(qū)則呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢。從絕對值看，東部地區(qū)人均財力差距較大，而中西部地區(qū)較小。從以常住人口為基礎的轉移支付效果來看，VR在東部地區(qū)小于1且有逐年遞減的趨勢，表明東部地區(qū)在接受轉移支付后人均財力差距縮小。VR在中部地區(qū)表現(xiàn)為無規(guī)則波動，而在西部地區(qū)顯著大于1，但有遞減的趨勢。如果考慮人口流動的因素，三大區(qū)域內以戶籍人口為基礎計算的VF基本上都大于1，表明在戶籍制度影響下，轉移支付在三大區(qū)域內部不僅沒有縮小公共服務均等化的財力基礎，反而拉大了差距。但從絕對值看，東部與中部的轉移支付效果要優(yōu)于西部。西部地區(qū)的VF值在2005年甚至高達2.17，說明在考慮人口流動之后，轉移支付后的財力差距是轉移支付前的兩倍多。

2.現(xiàn)行轉移支付制度對省域內縣際人均財力的影響?？h級政府承擔了包括社會保障、義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生等大量公共服務的提供責任。在人口流動以省內為主和縣級財力缺口普遍較大的情況下，省以下轉移支付的效果直接決定著公共服務均等化的進程。我們采取與上述省級層面分析相同的方法，選取東部外省流入人口最多的廣東省、人口流向外省最多的中部地區(qū)安徽省和西部地區(qū)四川省作為典型代表進行考察。為保證縣級人口數(shù)據(jù)的可靠性，我們僅以2010年“六普”數(shù)據(jù)為基礎就該年年度數(shù)據(jù)展開分析。由于市轄區(qū)的財政收支數(shù)據(jù)獲取存在一定困難，三省當中，廣東和安徽兩省的縣級樣本只包括全省的縣及縣級市，不包括市轄區(qū)，而四川省則覆蓋全部縣級行政區(qū)域。具體測算結果見表3。

表3 省域內縣際轉移支付效果分析（2010年）

從結果看，廣東與安徽兩省各項指標值比較接近。兩省縣際人均財政收入的變異系數(shù)均小于省際系數(shù)，以常住人口為基礎和以戶籍人口為基礎計算的人均財政支出的變異系數(shù)小于省際系數(shù)，轉移支付效果V的數(shù)值也明顯小于省際的數(shù)值。這似乎表明了省域內縣際人均財政收支的不均等程度顯著低于省際，轉移支付的效果也優(yōu)于省際。但應注意兩省的樣本中并不包含市轄區(qū)，而市轄區(qū)與縣之間存在巨大差異，這種差異基本上相當于城鄉(xiāng)差距。正如張光指出的那樣，如果忽略市轄區(qū)，則很有可能會低估省以下地方財政不均衡的程度，高估轉移支付的效果［18］。將四川省的各項指標與省際指標對比后可以在很大程度上印證這一點。四川省UV、UER和UEF指標均高于省際的數(shù)值，說明縣際的人均財政收支不均衡程度大于省際的人均財政收支不均衡程度。VR和VF大于1，說明了四川省以下的轉移支付加劇了縣際財政非均等化程度。盡管三省的樣本大小不一致，但仍能反映出人口流動對轉移支付效果影響的共同趨勢。三省各自的UEF值均大于UER值，VF值均大于VR值，表明人口流動弱化了轉移支付的財政均等化效果，從而不利于省域內縣際公共服務的均等化。

還需要指出的是：以戶籍人口為基礎計算人均財政支出，其離散程度存在被高估的可能性。原因在于流入地的常住人口要多于戶籍人口，流動人口也會占用一定的公共資源，比如公共交通、公共衛(wèi)生、基礎教育和文化娛樂等。但根據(jù)程名望等的測算，流動人口對于流入地公共資源的占用是非常有限的［19］。而流出地的戶籍人口要多于常住人口，卻面臨相對較高的人口負擔比。因此，這種高估的程度并不會太大。

三、人口流動下現(xiàn)行轉移支付模式的缺陷

人口流動下現(xiàn)行轉移支付制度的均等化效果之所以減弱，既與其較少考慮人口流動因素有關，又與其單一的縱向轉移支付模式本身有著千絲萬縷的聯(lián)系。在轉移支付制度設計中充分考慮人口流動的因素，需要以較為精確的流動人口數(shù)據(jù)為基礎，但目前我國還不具備條件［20］［21］。在此背景下，思考現(xiàn)行轉移支付模式可能更具實際意義。在單一制政治結構下，中央政府勢必要保持對地方政府尤其是省級政府的適度控制，相應地，中央與省之間的轉移支付必然采取單一的縱向模式。面對大規(guī)模的人口流動，這種單一的縱向轉移支付模式的效果需要重新觀察。

1.縱向轉移支付模式促進了縣際競爭而弱化了縣際協(xié)調。轉移支付可分為縱向轉移支付、橫向轉移支付和縱橫結合的轉移支付三種。縱向轉移支付主要用于解決上下級政府間的事權與財力不對稱問題，縱向轉移支付是由上級政府吸取部分富裕的下級政府的財力來轉移給其他存在財力缺口的下級政府，資金的貢獻方與接受方彼此并不明確資金的具體去向和來源。因而，縱向轉移支付淡化了資金貢獻方與接收方之間的直接聯(lián)系，可能會對省域內各級地方政府的財政協(xié)調形成一定的障礙。分稅制改革以來，省以下各級地方政府尤其是縣級政府間的財政競爭日益激烈，一方面推動了中國經濟的高速增長［22］（P161），另一方面，激烈的縣際競爭也帶來了地方財政支出結構扭曲、環(huán)境惡化等一系列問題，降低了地方公共服務的配置效率及其公平性?？v向轉移支付模式因為無法體現(xiàn)資金的來源和去向，弱化了縣際的直接財政聯(lián)系，強化了縣級政府的獨立財政利益，一定程度上惡化了競爭。

2.縱向轉移支付模式限制了省級政府“轄區(qū)財政”功能的發(fā)揮。所謂“轄區(qū)財政”是指各級政府（除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府外）不僅要保證本級政府事權與財力相匹配，而且要負責轄區(qū)所屬下級政府具備相對均衡的財力來提供公共服務。省級政府作為連接中央與基層的重要紐帶，是轄區(qū)財政功能發(fā)揮的關鍵環(huán)節(jié)。省域內包括流動人口在內的公共服務均等化是全國公共服務均等化的基礎?？v向轉移支付制度決策的基礎是事權的明確界定，而事權又細分為決策權（干什么事）、支出責任（誰出錢）和支出管理（執(zhí)行）三項內容?？v向轉移支付的決策權由中央政府掌握，省及省以下政府只承擔支出責任和支出管理責任，決策權相當有限。限于省內的人口流動尤其是勞動力的流動會帶來轄區(qū)間的財政外溢，相應增加事權劃分的難度。限于省內的勞動力流動所產生的外溢原則上應由省級政府負責協(xié)調處理，如果省級政府的決策權較小，就必須嚴格按照中央的統(tǒng)一標準和公共服務的優(yōu)先順序來提供公共服務。這樣就難以照顧到不同省份的實際需求和公共服務提供成本的差異，不利于各省按照自身實際化解本省范圍內的財政外部性，可能引起省域內不同轄區(qū)間出現(xiàn)資金浪費與短缺并存的現(xiàn)象。此外，流動人口的公共服務提供還會涉及專項轉移支付的問題，在單一縱向轉移支付模式下，省域內人口流入地獲取省級專項轉移支付的能力要明顯強于流出地，這樣也可能會加劇省域內轄區(qū)間的公共服務非均等化。

3.縱向轉移支付模式在省以下的分成制體制下應對流動人口的應變能力不夠。目前，中央與省之間實行的是較為規(guī)范的分稅制，而省以下財政體制還不統(tǒng)一，本質上屬于分成制［23］。分稅制主要體現(xiàn)的是規(guī)范性、固定性和可預期性，而分成制則更多體現(xiàn)的是協(xié)調性、靈活性和可談判性。理論上，縱向轉移支付能夠較好地實現(xiàn)中央與省之間的縱向財政平衡，但在省以下形式不同的分成制下，應對人口流動時會顯得應變能力不夠：省域內的人口流動既有季節(jié)性又具有偶然性，受縣級政府發(fā)展本地經濟的具體決策和產業(yè)發(fā)展狀況的影響較大，總體上表現(xiàn)出的不確定性要高于省際水平。為適應人口流動的需求，保障流動人口的公共服務均等化，勢必要求縣級政府之間和縣級政府與省級政府之間進行及時的溝通、協(xié)調和談判。而縱向轉移支付一般是依據(jù)上級政府的測算和估計做出決策，對于下級政府間的協(xié)調照顧不夠，缺乏足夠的應變能力來適應流動人口的需求。

總之，縱向轉移支付在上述三方面的缺陷相互交叉，最終會影響到縣級政府的積極性，使得縣級政府缺乏激勵針對流動人口提供公共服務，流入地和流出地都是如此。

四、結論及建議

本文在分析我國人口流動特征的基礎上，通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)：受戶籍制度約束的人口流動總體上削弱了現(xiàn)行轉移支付制度的均等化效果。在人口流動數(shù)據(jù)難以準確把握的情況下，僅僅依靠完善縱向轉移支付制度來改善均等化的效果恐難實現(xiàn)，應對現(xiàn)行轉移支付模式進行調整?？傮w而言，應根據(jù)我國人口流動的趨勢，遵循公平與效率兼顧的原則，以規(guī)范的制度約束地方政府的行為，為地方政府提供保障公共服務均等化與促進經濟增長相融合的激勵機制。應將我國的轉移支付模式區(qū)分中央與省和省以下兩個層次，中央與省之間實行縱向轉移支付模式，省以下實行縱橫結合的轉移支付模式。

1.優(yōu)化中央與省級政府之間的縱向轉移支付制度。我國巨大的地區(qū)間經濟發(fā)展差異、單一制的政治結構和中央較高的財權集中度決定了轉移支付模式必然以縱向為主。省際流動人口公共服務均等化問題可依托縱向轉移支付制度的優(yōu)化設計來解決。在戶籍制度改革短期內難有突破的情況下，為優(yōu)化勞動力資源在全國的配置，東部地區(qū)應更多地承擔起外省流動人口尤其是農民工群體的基本公共服務的供給責任，主要包括就業(yè)培訓、保障房、隨遷子女入學、醫(yī)療和工傷保險四個方面。中西部地區(qū)特別是人口凈流出大省，應重視與兒童和老人相關的公共服務配置，著力解決“留守”引發(fā)的社會問題，保障人口素質的提升和社會穩(wěn)定?？v向轉移支付的優(yōu)化設計應采取一般性轉移支付與專項轉移支付合理搭配的原則。在流動人口數(shù)據(jù)可獲性和準確性不高的條件下，一般性轉移支付應大致估算各省省外流動人口占戶籍人口的比重，并將其引入轉移支付公式，賦予適當權重，大致平衡人口流動的省際影響。專項轉移支付方面應重點關注東部地區(qū)省份的就業(yè)服務、保障房建設、農民工子女義務教育和農民工醫(yī)療保險等項目，同時要高度重視中西部地區(qū)的新農保、新農合、農村學前教育和義務教育等方面。在配套資金比率設定方面要堅持東部發(fā)達地區(qū)高于中西部欠發(fā)達地區(qū)的原則，體現(xiàn)財政能力的差別以及公共服務提供成本的差異。

2.重塑省以下的轉移支付模式。從實現(xiàn)全國范圍公共服務均等化的路徑選擇看，先以省為單位在省域內實現(xiàn)均等化，再逐步縮小省際差距，最終實現(xiàn)全國范圍的均等化是一條符合國情的漸進式道路，能夠為相關配套制度的改革預留較大的調整空間。人口流動背景下，為更好地發(fā)揮省級政府的“轄區(qū)財政”功能，增強轉移支付制度的應變能力，加強省域內縣級政府間的橫向財政協(xié)調，應重塑省以下的轉移支付模式：選擇縱橫交錯的轉移支付新模式，增強省以下各級地方政府的主動性，逐步強化縣級政府的公共服務責任意識，扭轉其對流動人口公共服務均等化的態(tài)度。

如前所述，轉移支付分為縱向轉移支付和橫向轉移支付。橫向轉移支付主要用于解決同級地方政府間因提供公共服務的能力或成本差異所導致的地區(qū)間財力不均衡問題。橫向轉移支付主要是在同級政府之間展開，資金的貢獻方與接受方彼此都明確資金的去向和來源。在地方公共服務主要由基層政府提供，人口流動以省內為主，人口紅利逐漸消失，各地區(qū)對勞動力展開競爭的綜合背景下，省域內的財政協(xié)調日益重要。一省之內發(fā)達地區(qū)對于欠發(fā)達地區(qū)提供一定的財政援助用于資助當?shù)氐慕逃蜕绫５裙卜?，同時可為發(fā)達地區(qū)的經濟發(fā)展提供勞動力資源，這種橫向財政協(xié)調的轉移支付的結果具有雙贏的特征。因此，橫向轉移支付有其存在的價值。

縱橫交錯的轉移支付新模式應堅持先橫向再縱向的先后次序。橫向轉移支付中，省級政府應首先依據(jù)本省的人口流動情況，設立橫向平衡基金，并在省級政府的領導下成立平衡基金委員會，平衡基金要嚴格依據(jù)委員會的協(xié)商結果進行使用。平衡基金應主要來源于財力富裕地區(qū)的增值稅收入，以高于全省人均財力水平的市縣的增值稅收入的一個固定比重來確定。為防止交易成本過大，平衡基金委員會應由省級政府領導、省級財政部門負責人、各地級市主要領導和財政專家組成。委員會應定期公布平衡基金的來源情況及各地區(qū)的資金貢獻。對資金使用采取項目管理的方式，主要傾向于流動人口的義務教育、住房保障、醫(yī)療衛(wèi)生和就業(yè)培訓。橫向協(xié)調之后各地區(qū)仍然存在財力缺口時再由縱向轉移支付進行彌補。轉移支付新模式的構建有助于緩解縣際以GDP為導向的競爭所產生的負面效應，可在省域內優(yōu)化產業(yè)布局，促進人口或勞動力資源合理流動，形成以省際增長競爭為主的格局，從而保障一個較高的全國經濟增長速度，避免“財政蛋糕”縮水。

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