論新型城鎮(zhèn)化進程中城鄉(xiāng)接合部社區(qū)安全治理

龔云龍

摘 要：以新型城鎮(zhèn)化為分析視角，對城鄉(xiāng)接合部社區(qū)安全治理的現(xiàn)狀、問題、安全社區(qū)認證指標體系、社區(qū)安全盾進行描述，指出在后工業(yè)時代網(wǎng)絡化的社會結構下，亟待轉變傳統(tǒng)治安管理思路為安全治理思路，積極探索政府、NGO與公眾等多元主體相互合作的新型[1]社區(qū)安全治理模式，確保新型城鎮(zhèn)化的建設發(fā)展。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)接合部；安全社區(qū)

中圖分類號：D668 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）29-0078-02

協(xié)調(diào)推進城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇。城鎮(zhèn)化進程的加快，促進了城市人口的增加、城市規(guī)模的擴大、城鄉(xiāng)經(jīng)濟的增長，使中國的城鎮(zhèn)化向外延式發(fā)展，城市空間迅速向周圍城郊農(nóng)村擴張，使得城鄉(xiāng)接合部——城市與農(nóng)村的接合地帶的范圍不斷擴大，同時處于城鄉(xiāng)接合部的“村改居”也在不斷增加。據(jù)統(tǒng)計，2007年至2011年間，全國的村委會數(shù)量由61.3萬個減至54.3萬個，而社區(qū)居委會由8.2萬個增至10.4萬個。但由于缺乏對城鄉(xiāng)接合部實施有效的規(guī)劃與管理，城鄉(xiāng)接合部社區(qū)出現(xiàn)管理體制交錯、環(huán)境衛(wèi)生臟亂差、治安混亂、流動人口復雜、違章建筑多、居民精神文化生活質(zhì)量不高等問題。這些問題的存在對城市的發(fā)展產(chǎn)生著極大不利影響和制約，甚至對國民經(jīng)濟的發(fā)展和社會進步產(chǎn)生阻礙。

一、新型城鎮(zhèn)化進程中城鄉(xiāng)接合部社區(qū)安全治理的現(xiàn)狀分析

在我國，所謂社區(qū)，一般是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們組成的社會生活共同體，其構成一般包括地域、人口、社會心理、社會組織和公共設施五個基本要素。安全是指某一主體處于沒有危險，不受威脅的狀態(tài)。一般以主體面臨的“危險源”來定義、評估安全狀況。社區(qū)安全可以認為是社區(qū)內(nèi)各個組成部分（即主體）的具有普遍性的安全利益的集合。

第一，快速城鎮(zhèn)化引發(fā)不確定管理全球化與城鎮(zhèn)化雙重效應下，安全治理就是如何將不可預見的不確定性條理出可預見的不確定性，再實施管理。這種不確定性可依決策者察覺上的不同，具體又分為三種：一是反應的不確定，指決策者知道要對外在環(huán)境的變遷或具威脅性的事件采取回應，但卻不知道應該采取哪一備選方案，或?qū)x項的可能結果無法做預測；二是狀態(tài)的不確定，即組織的決策者對外在環(huán)境的真實狀態(tài)并不了解，因而無法去預測未來的變遷情形如何；三是影響的不確定，指決策者對環(huán)境狀況有所了解，但對于未來環(huán)境中的將會對組織造成何種影響，則無法去做明確的預測。

第二，高速的經(jīng)濟發(fā)展滋生黃、賭、毒等社會丑惡現(xiàn)象。經(jīng)濟高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化時期，也是各類問題、矛盾集中產(chǎn)生、相互交織的時期，在城市的規(guī)劃改變、征地拆遷、建筑施工等過程中，人財物高度集聚，頻繁流動，都全面、深刻地影響著社會治安形勢。人員的日趨復雜，以及相關管理的滯后，使得城鄉(xiāng)接合部地區(qū)成為滋生黃、賭、毒等社會丑惡現(xiàn)象的溫床。有的城鄉(xiāng)接合部已成為色情業(yè)的積聚區(qū)，賭博、吸毒、販毒活動也日漸增多。另外，在部分城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，黑惡勢力有所抬頭。

第三，特殊的地理位置帶來各種違法犯罪的疊加。根據(jù)犯罪熱點與犯罪區(qū)位學的理論，大多數(shù)的犯罪在地理空間上有聚集的情況，如城鄉(xiāng)接合部地區(qū)吸引無業(yè)游民、黑惡勢力、制假售假小商小販等聚集的狀況，導致諸多適合犯罪的標的物曝露在缺乏監(jiān)控的開放場域中。鄰近交通要道的，成為車匪路霸，對來往車輛實施敲詐勒索、攔路搶劫的場所；處于商業(yè)集聚區(qū)的，欺行霸市、控制市場，收取“保護費”；毗鄰廠礦企業(yè)的，敲詐勒索、偷盜、搶奪行為泛濫。使此地成為治安問題的核心區(qū)域。此外，城鄉(xiāng)接合部人財物大流動，社會控制功能相對薄弱，犯罪風險小，成本低，客觀上給各種違法犯罪人員以一定刺激和可乘之機，使得犯罪分子作案范圍進一步擴大，侵害目標不斷增多。

第四，各種復雜群體的集中帶來多發(fā)性、反復性群體性事件的頻發(fā)。以血緣關系為紐帶形成的宗族惡勢力、帶有黑社會性質(zhì)的流氓惡勢力和以個體形式出現(xiàn)、觸犯眾怒的地方惡勢力，釀成了強搶強要型群體性事件；因農(nóng)民負擔過重和計劃生育超生罰款，引發(fā)的群體性事件；違法強拆和城管執(zhí)法不當引發(fā)的執(zhí)法沖突性群體性事件；地權、水權、林權爭議和重點工程的承建、移民的遷徒和補償引發(fā)的維權性群體性事件。

二、新型城鎮(zhèn)化進程中城鄉(xiāng)接合部安全社區(qū)認證指標體系構建

（一）安全社區(qū)及認證指標

安全社區(qū)始于1970年北歐國家瑞典的社區(qū)實踐，后經(jīng)世界衛(wèi)生組織（WHO）的持續(xù)推動而發(fā)展成為全球運動。安全社區(qū)是指一個社區(qū)可以在社區(qū)民眾得以安全健康的工作與生活之共識下，結合社區(qū)內(nèi)所有資源，共同為減少各種意外或故意性的傷害、營造更安全的環(huán)境，建立社區(qū)安全文化，除區(qū)內(nèi)每個人以身作則外，透過個社區(qū)領袖、社會服務機構從業(yè)員、企業(yè)雇主與雇員、警察、消防與安全人員等，自發(fā)性組織、結合社區(qū)內(nèi)所有資源，共同為減少各種意外或故意性的傷害、營造更安全的環(huán)境、促進人際和諧、增進每個人身體、心里與社會全面的和諧而不斷努力的運動。

所謂社區(qū)安全認證，是建立在社區(qū)安全調(diào)查和社區(qū)安全問題統(tǒng)計基礎之上，遵循科學原則，通過建立科學的評估指標體系，運用一定的數(shù)理統(tǒng)計方法，對某一特定地域范圍、某一特定時期/時點的社區(qū)安全狀況與安全工作的客觀狀況進行的主觀性定量與定性評價。截至2012年底，全世界獲得安全社區(qū)認證的社區(qū)共有293個，其中，中國大陸有64個。

依照WHO規(guī)定，安全社區(qū)必須符合長期、永續(xù)經(jīng)營，并對社區(qū)內(nèi)任何年齡、性別及環(huán)境狀況，推廣全面安全計劃及建立社區(qū)合作伙伴等六大指標。各項指標包括以下：

一是基礎架構：安全社區(qū)必須具備一個基于伙伴和合作關系的基礎架構，由負責推動社區(qū)安全促進工作的跨部門團體共同指揮運作。二是長期規(guī)劃：安全社區(qū)必須有長期性和永續(xù)性的計劃，并且能涵蓋所有性別、年齡層、環(huán)境和情況。三是目標對象：安全社區(qū)計劃中必須要有以高危險人群和高危險環(huán)境為目標對象的計劃，還要有對弱勢群體做安全促進的計劃。四是正式記錄：安全社區(qū)計劃必須能提供傷害的頻率和受傷原因的記錄。五是過程結果評估：安全社區(qū)必須有對計劃內(nèi)容執(zhí)行過程及改善效果的評估。六是持續(xù)性參與：安全社區(qū)必須能持續(xù)性的參與國內(nèi)和國際的安全社區(qū)組織。

（二）城鄉(xiāng)接合部安全社區(qū)認證指標體系必須重視的三個問題

需要指出的是，城鄉(xiāng)接合部安全社區(qū)認證指標體系的構建與使用應注意以下三點：一是指標體系的本地化。在指標體系的構建過程中，在具有共性的理論指標體系基礎上，通過公眾與專家調(diào)查對重要性、敏感性指標進行篩選，從而確定適合當?shù)貙嶋H的最終認證指標體系尤為重要，特別是城鄉(xiāng)接合部地區(qū)存在先天性的劣勢，認證指標可以考慮相應的放寬。二是指標體系的差異化。不同社區(qū)安全評估指標體系雖然具有共性，但不同地區(qū)之間也存在一定的差異，特別是由于社會經(jīng)濟發(fā)展水平、社會治安狀況、社區(qū)建設水平的不同，必然導致公眾或?qū)＜覍Ξ數(shù)厣鐓^(qū)安全狀況認證指標體系認識上的差異。因此，無論是原始數(shù)據(jù)還是原始分值，都要經(jīng)過標準化，才能開展認證工作。三是指標體系的動態(tài)化。就某一個城市而言，從時間跨度上看，由于社會經(jīng)濟的發(fā)展和社會治安形勢的發(fā)展變化，同一城市的不同時期（年度），公眾或?qū)＜覍τ诎踩鐓^(qū)認證的指標體系也會隨時間而發(fā)生變化。因此，不同年度之間通過公眾與專家調(diào)查對指標體系進行一定的微調(diào)也是必不可少的。

三、打造新型城鎮(zhèn)化進程中城鄉(xiāng)接合部社區(qū)安全盾

所謂城鄉(xiāng)接合部“社區(qū)安全盾”（community security shield），即旨在經(jīng)由建構城鄉(xiāng)接合部社區(qū)自我防護網(wǎng)絡與自助及互助機制，讓社區(qū)發(fā)揮安全盾牌般“預防式”安全管理功能。由于城鄉(xiāng)接合部地處非核心區(qū)域，基層、一線警力不足，需運用警民合作關系策略及蜘蛛織網(wǎng)聯(lián)防機制等群防群治策略機制綜合治理。

（一）策略層面：運用網(wǎng)絡化安全治理策略

社會治安之政治策略，包括預防性、打擊性、矯治性、懲罰性、教育性、管理性與建設性等方面，各自均可形成個別的網(wǎng)絡，實現(xiàn)其個別功能：如預防性、打擊性、矯治性、教育性網(wǎng)絡等。但也必須從整體安全治理概念。以標本兼治、多元思考的系統(tǒng)整合策略，建構偵防并重，執(zhí)法與服務并施，因地制宜地安全治理網(wǎng)絡。警民同伙關系（partnership）建立，警察與治安機關固然需要為治安的成敗負起政策責任，卻不是安全治理的唯一選擇，只是重要選項之一。特別是在非核心區(qū)域的城鄉(xiāng)接合部，接合部社區(qū)安全的變遷與需求，需要透過多元的機關、社會安全防護體系的建構與連接治理，選擇合理有效的公共安全風險互動治理策略。以往由警察機關完全掌控城市社區(qū)安全管理改善社區(qū)治安的模式，應該調(diào)整為由城鄉(xiāng)接合部社區(qū)內(nèi)既有組織網(wǎng)絡，來從事社區(qū)安全治理的工作更能具體明確。

（二）機制層面：建立蜘蛛織網(wǎng)聯(lián)防機制

蜘蛛織網(wǎng)聯(lián)防機制，即網(wǎng)格化治理在城鄉(xiāng)接合部社區(qū)治安中的應用。通過整合警力資源，將刑事執(zhí)法、治安管理、交通管理、服務群眾四大職能有機結合，并建立基于GIS.GPS.RS的應急決策支持系統(tǒng)，構筑數(shù)字化城鄉(xiāng)接合部社區(qū)公共安全體系，基本實現(xiàn)能應對接合部突發(fā)事件的較為完善的公共安全應急服務。完善城鄉(xiāng)接合部社區(qū)公共安全的監(jiān)管網(wǎng)絡，要形成“橫到邊、縱到底、無縫隙、全覆蓋”的城鄉(xiāng)接合部社區(qū)安全管理網(wǎng)絡體系。合理配置資源、統(tǒng)籌社區(qū)力量，通過居民自家安分守己、城鄉(xiāng)接合部社區(qū)守望互助巡守、公共部門發(fā)起跨域聯(lián)防最終建立自助、共助、共助有機融合的蜘蛛織網(wǎng)聯(lián)防機制，這一機制代表了未來的發(fā)展方向，是脫離原始，改變粗放，走向動態(tài)警務運行模式的顯著標志，必將產(chǎn)生強大的司法制衡力、社會治安的駕馭力、打擊犯罪的沖擊力。

效率著力于城鄉(xiāng)接合部安全協(xié)力網(wǎng)絡的互動模式建構及實驗觀察，筆者相信改善個人的生活固然很重要，但是改善整個社會形態(tài)更重要；雖然我們無法創(chuàng)造一個平等、互惠的世界，但是若能讓彼此有差異的人，有共同面對彼此差異的平臺就有可能形成相互幫助，讓民眾改變民眾、社區(qū)幫助社區(qū)。

參考文獻：

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（責任編輯：宋 佳）