戰(zhàn)后日本公務(wù)員制度的發(fā)展及其借鑒意義

豆朋飛

摘 要：隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步深化和發(fā)展，與之相適應(yīng)的社會(huì)各方面改革也在深入的進(jìn)行。在政治體制改革中，行政體制改革和國家公務(wù)員制度建設(shè)作為體制轉(zhuǎn)換的重要方面正在全面推開。如何健全和完善我國公務(wù)員制度，進(jìn)一步提高“依法治國”的執(zhí)政水平，已成為我國當(dāng)代行政體制改革中亟須解決的課題。

關(guān)鍵詞：戰(zhàn)后；日本；公務(wù)員制度；特點(diǎn)；借鑒意義

中圖分類號(hào)：D52 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）29-0036-02

從1987年黨的十三大做出建立國家公務(wù)員制度的決定到2005年通過的《中華人民共和國公務(wù)員法》，我國公務(wù)員制度的建立經(jīng)歷了相當(dāng)長時(shí)間的改革和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?？傮w上看，我國干部人事制度的改革取得了相當(dāng)大的成功，但隨著我國經(jīng)濟(jì)、政治體制改革的不斷深化，對(duì)我國公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè)也提出了新的要求。而日本在戰(zhàn)后初期的各項(xiàng)民主改革中，官吏制度的改革占有極其重要地位。日本“官僚制的改革，是日本民主化的核心”。如今，日本的公務(wù)員體系已經(jīng)日臻成熟和完善，這對(duì)公務(wù)員體系起步較晚的我國及當(dāng)前進(jìn)行的行政體制改革具有深刻的借鑒意義。

一、戰(zhàn)后日本公務(wù)員制度的建立

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，處于美軍占領(lǐng)下的日本，在人民民主運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)和在美軍占領(lǐng)當(dāng)局的督促下，實(shí)行了大規(guī)模的社會(huì)改革。改革建立了資產(chǎn)階級(jí)的議會(huì)民主主義政體，使日本成為資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)民主制國家。同時(shí)，作為日本國家政治體制重要組成部分的人事行政制度，也發(fā)生了相應(yīng)的變化。從1945年幣原喜重郎內(nèi)閣搶先對(duì)官吏制度的改革提出了一系列廣泛的研究項(xiàng)目，到接下來的吉田內(nèi)閣制定了《官吏法案要綱》，接著1946年1月，盟軍總部民政局官員艾斯曼中尉寫了一份題為《日本公務(wù)員制度的改革》的報(bào)告呈交給民政局長霍伊特尼。這樣，通過占領(lǐng)盟軍給的外部壓力以及日本政府自身的不懈努力，以為建立資本主義民主化的公務(wù)員制度為目標(biāo)的改革轟轟烈烈展開，并取得了一系列卓有成效的成就。根據(jù)日本政府總務(wù)廳史編輯委員會(huì)2001年公布的材料統(tǒng)計(jì)，發(fā)達(dá)資本主義國家中，每一千人中公務(wù)員所占的比率中日本為最低，為38人。也就是說，占總?cè)丝诒戎夭桓叩娜毡竟珓?wù)員隊(duì)伍卻有相當(dāng)高的效率。這與日本完善的公務(wù)員制度體系是密不可分的。

二、日本公務(wù)員制度的特點(diǎn)

（一）人員的分類管理細(xì)化，管理體制獨(dú)立

首先，日本公務(wù)員隊(duì)伍的定性非常明確，其類別、待遇劃分也十分細(xì)致。日本公務(wù)員按公務(wù)人員的行政隸屬關(guān)系分為國家公務(wù)員和地方公務(wù)員。從橫向上看，公務(wù)員隊(duì)伍又分為特別職公務(wù)員和一般職公務(wù)員兩大類。根據(jù)1991年修改后的《國家公務(wù)員法》，特別職公務(wù)員共列為18種。一般公務(wù)員的種類很多，分類方式也不完全一致。而各種類別下又被細(xì)分為更多種類。如按照職務(wù)和責(zé)任的特殊性任用的特例公務(wù)員又被分為教育公務(wù)員、外務(wù)公務(wù)員、檢察官、現(xiàn)業(yè)人員、單純勞務(wù)職員以及非常勤職員。這種較為細(xì)致的管理可以體現(xiàn)出不同類別公務(wù)員的職業(yè)特征，也使整個(gè)人事管理更為具有針對(duì)性和實(shí)效性。其次，為了公正的運(yùn)用職員的人事行政，保護(hù)職員的切身利益，在公務(wù)員人事管理機(jī)構(gòu)設(shè)置上，國家人事院和地方級(jí)的人事委員會(huì)都相對(duì)獨(dú)立于各級(jí)行政體系之外。這種管理體制獨(dú)立的機(jī)構(gòu)設(shè)置形式可以有效地使人事管理排除行政長官意志等人為因素的干擾，更加獨(dú)立地按照人事行政原則有效的處理事務(wù)。

（二）任用職員的成績主義原則

所謂任用職員的成績主義原則是指排除私情任用和獵官制度，根據(jù)考試成績、工作成績或者其他能力的實(shí)際考核進(jìn)行職員的任用。按照《國家公務(wù)員法》規(guī)定，職員任用的根本基準(zhǔn)是成績主義原則。職員的任用有錄用、提升、轉(zhuǎn)任、調(diào)整以及降職五種類型。在這個(gè)過程中，職員自始至終都要以成績來評(píng)定。除了成績主義原則外，還有平等處理的原則。即凡通過考試、工作成績?cè)u(píng)定以及其他考核方法而被證明能力的人均有被任命的機(jī)會(huì)。不得因?yàn)槿朔N、信仰、性別等不同而區(qū)別對(duì)待，也不得因?yàn)檎我娊夂驼紊系乃鶎訇P(guān)系不同而區(qū)別對(duì)待。職員的任用有錄用、提升、轉(zhuǎn)任、調(diào)整以及降職五種類型。其中職員的錄用和提升都需要經(jīng)過競爭考試進(jìn)行。而轉(zhuǎn)任、調(diào)整則都需要人事院的審查。具體操作中，由于考試報(bào)考人數(shù)多，錄用人數(shù)少，所以競爭異常激烈。但是按照成績主義原則，通過錄用的都是一批有才之士，且日后他們的提升、轉(zhuǎn)任等事宜皆要靠自身努力取得成績，這種能力本位的做法大大提高了公務(wù)員的整體素質(zhì)和工作效率。

（三）培訓(xùn)中注重官德培養(yǎng)

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，日本的公務(wù)員制度相當(dāng)完善。而且值得注意的是，日本公務(wù)員的廉潔程度也很高。這與日本在公務(wù)員培育和道德建設(shè)方面做的一系列努力密切相關(guān)。在日本公務(wù)員的培訓(xùn)不僅注重職業(yè)能力的培養(yǎng)，更加重視職員職業(yè)道德修養(yǎng)的全面提高。日本公務(wù)員有專門的進(jìn)修制度規(guī)定，而人事院公務(wù)員研修所提出公務(wù)員研修的基本內(nèi)容就是要培養(yǎng)學(xué)員開闊的視野、柔軟的管理、與其他組織、行業(yè)相融的能力、與其他職員的親近感、信賴關(guān)系的形成能力、高尚的倫理觀、國際感覺、國民視點(diǎn)，等等。進(jìn)修非常強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的職業(yè)倫理道德。在各種進(jìn)修項(xiàng)目中有專項(xiàng)的公務(wù)員倫理研修，目的是弘揚(yáng)公務(wù)員倫理，確保國民對(duì)公務(wù)的信賴以及使命感如何形成、公務(wù)員的基本職業(yè)倫理甚至服務(wù)規(guī)律等等內(nèi)容。課長級(jí)的行政研修還進(jìn)行古典倫理名著的閱讀討論，同時(shí)將職業(yè)道德作為公務(wù)員選拔任用的重要標(biāo)準(zhǔn)、考核獎(jiǎng)勵(lì)和監(jiān)督約束的重要手段，這種較高的倫理素養(yǎng)要求成為日本公務(wù)員研修的一大特色。

（四）由政府實(shí)行人員編制削減

隨著公務(wù)員制度的不斷改革和發(fā)展，機(jī)構(gòu)臃腫和人浮于事的問題也漸漸出現(xiàn)，為了提高廣大公務(wù)員的工作效率，日本政府逐步建立對(duì)公務(wù)員實(shí)行定員管理的制度。從20世紀(jì)50年代起，由于實(shí)行了《定員法》，特別是《總定員法》，官員過剩的趨向得到了改變，公務(wù)員總?cè)藬?shù)也始終控制在一定的適當(dāng)?shù)臄?shù)額內(nèi)。對(duì)于20世紀(jì)60年代中后期由于日本經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高速增長而增長的公務(wù)員總數(shù)中央政府又從1968年開始先后又進(jìn)行了八次的縮編減員，中央政府更是在定員限額內(nèi)有計(jì)劃、按結(jié)構(gòu)地進(jìn)行新公務(wù)員的招收，人員結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化的同時(shí)，也保證了行政編制的穩(wěn)定。地方公務(wù)員減少一開始稍顯緩慢，但其總數(shù)也在1983年為頂點(diǎn)，五年間連續(xù)減少，一般行政部門尤為明顯。因此從20世紀(jì)80年代中期開始，地方公務(wù)員隊(duì)伍也逐步得到了精簡。

三、日本公務(wù)員制度發(fā)展的借鑒意義

（一）健全公務(wù)員法律法規(guī)，建立科學(xué)高效的人事管理體制

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，日本公務(wù)員法規(guī)已經(jīng)比較健全，使公務(wù)員的職業(yè)在法律上得到保障。日本政府還頒布定員法專門規(guī)范了人員編制。與之相比較，我國目前在公務(wù)員制度方面法律法規(guī)尚不完善，因此造成了在人員和機(jī)構(gòu)編制的管理上無法可依，機(jī)構(gòu)改革和隊(duì)伍建設(shè)始終取得不了突破。因此，我國在公務(wù)員編制等法規(guī)上應(yīng)該借鑒日本的一些成功經(jīng)驗(yàn)，這是當(dāng)前完善公務(wù)員制度不可忽視的重要任務(wù)。另外，在我國公務(wù)員制度沒有專門的人事管理體制，這不利于對(duì)人事管理的客觀安排和評(píng)價(jià)。而日本的人事管理體制是獨(dú)立的管理系統(tǒng)并且有配套的處理人事管理的法律法規(guī)，對(duì)于人事管理事務(wù)的處理更加專業(yè)和高效，我們應(yīng)該借鑒其積極意義。

（二）公務(wù)員的任用應(yīng)強(qiáng)調(diào)能力本位，以成績主義為原則

日本公務(wù)員的錄用和升遷采用的是能力本位，成績主義原則。公務(wù)員自錄用至升遷以及其職業(yè)發(fā)展，無一不和他自身的成績緊密關(guān)聯(lián)。而在我國，官員的錄用，升遷方面尚有一些不足，如：錄用或升遷程序不透明、公務(wù)員業(yè)績沒有可操作性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、公務(wù)員工作沒有積極性，往往是人浮于事，行政效率不高。因此，建立相應(yīng)的激勵(lì)制度，提高年輕公務(wù)員的工作熱情以及研究可操作性強(qiáng)的公務(wù)員成績標(biāo)準(zhǔn)，并以公務(wù)員的能力和成績審核其升遷才能人盡其才，對(duì)于提高行政機(jī)構(gòu)整體效率也有相當(dāng)大的意義。這種能力本位應(yīng)該是貫穿到公務(wù)員進(jìn)入、中途任用、進(jìn)修培養(yǎng)、直到退休等各個(gè)人事管理環(huán)節(jié)中，從而使公務(wù)員任用程序更加公開、透明。

（三）公務(wù)員培訓(xùn)更要注重職業(yè)倫理修養(yǎng)

日本公務(wù)員培訓(xùn)非常重視公務(wù)員職業(yè)倫理研修，甚至有專門的公務(wù)員倫理的“道德項(xiàng)目”。培養(yǎng)我國公務(wù)員職業(yè)倫理意識(shí)的形勢(shì)也十分嚴(yán)峻。因此，我們可以借鑒日本公務(wù)員制度在這方面一些成功的做法。在公務(wù)員培訓(xùn)中，大力加強(qiáng)以價(jià)值觀、權(quán)力觀、宗旨觀為重點(diǎn)內(nèi)容的公務(wù)員職業(yè)倫理教育，以中國傳統(tǒng)思想文化中的積極因素熏陶和教育廣大公務(wù)員。使其在自身職業(yè)倫理道德上更加嚴(yán)格的要求，做一名合格的人民公仆。另外，日本公務(wù)員培訓(xùn)也非常強(qiáng)調(diào)學(xué)員與實(shí)踐的結(jié)合。我們?cè)趯?duì)公務(wù)員進(jìn)行培訓(xùn)時(shí)也應(yīng)讓他們走到實(shí)踐中去，深入基層，鍛煉其解決實(shí)際問題和增強(qiáng)聯(lián)系群眾的能力以及回應(yīng)社會(huì)需求，公眾期望需求的能力。

（四）公務(wù)員制度的改革適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展與實(shí)際相統(tǒng)一

從戰(zhàn)后美國占領(lǐng)下的日本公務(wù)員制度改革到如今的以高效輕便著稱的日本行政機(jī)構(gòu)，經(jīng)過幾十年的不斷改革和完善，日本公務(wù)員制度已經(jīng)較為完善，且這種行政制度的改革為日本的現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了巨大的作用。雖然期間也不斷有很多缺陷和問題暴露出來，但是，日本的公務(wù)員制度卻始終沒有停下改革的腳步，而是根據(jù)不斷出現(xiàn)的問題進(jìn)行調(diào)整，根據(jù)時(shí)代的發(fā)展而相應(yīng)的提高對(duì)公務(wù)員整體職業(yè)道德素養(yǎng)和專業(yè)能力的要求。日本公務(wù)員制度的改革是不斷適應(yīng)時(shí)代發(fā)展與實(shí)際相統(tǒng)一的。我國公務(wù)員制度建立不久，相關(guān)的法律法規(guī)也不盡完善，雖然取得了很大的成就，但總體而言還是有待于進(jìn)一步改革和完善。因此更應(yīng)該多方面吸取營養(yǎng)，不斷改進(jìn)自身，樹立國際眼光，立足國情和時(shí)代發(fā)展，不斷推進(jìn)我國行政改革，建立一支精簡高效清廉的干部隊(duì)伍對(duì)于建設(shè)中國特色社會(huì)主義政治道路和和諧社會(huì)具有重要意義。

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（責(zé)任編輯：許廣東）