基于經(jīng)濟與社會綜合效益的陜南道路建設(shè)問題

劉紅學(xué)

(陜西理工學(xué)院經(jīng)濟與法學(xué)學(xué)院，陜西漢中723000)

一、陜南道路建設(shè)方面存在的問題

由于在我國存在著明顯的道路建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展之間相互強化的關(guān)聯(lián)性。［1，2］意識到道路在經(jīng)濟建設(shè)中的重要性，自2000年以來，在陜西省委和省政府的大力支持下，在全省道路建設(shè)高速發(fā)展的大好形勢下，陜南道路建設(shè)也迎來了發(fā)展的歷史機遇。陜南公路里程總數(shù)從2000年的16 722 公里增加到2011年的48 940 公里，是原來的2．93 倍;等級公路里程也從2000年的13 519 公里增加到2011年的43 160 公里，是原來的3．20 倍;高速公路總里程也從無到有，達到1245 公里。［3］

總體來看，陜南的道路建設(shè)這些年取得了很大的成就，實現(xiàn)了道路建設(shè)的高速發(fā)展，尤其是現(xiàn)代化高速公路的建設(shè)實現(xiàn)了從零的飛躍。這些道路的建設(shè)加強了陜南地區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟活動交往，也大大地改善了陜南地區(qū)與周邊地區(qū)的聯(lián)系，為陜南經(jīng)濟的發(fā)展起了較大的推動作用。但是在看到相關(guān)成就的同時，我們還應(yīng)注意到陜南道路建設(shè)方面存在的問題。

1．公路里程和公路密度偏低

雖然這些年來陜南道路交通建設(shè)取得了巨大的成績——公路里程從2000年到2011年實現(xiàn)了3 倍左右的增長，陜南地區(qū)與省會西安實現(xiàn)了有效連接，而十天高速也解決了陜南兩個主要城市——漢中和安康之間區(qū)域交通不便問題。但是陜南道路交通建設(shè)的總體里程，由于歷史欠賬太多、增長速度太慢、建設(shè)成本過高①由于陜南相比于關(guān)中和陜北而言，道路建設(shè)中，尤其是高速公路建設(shè)中過多的需要建設(shè)橋、涵隧洞等輔助工程使得相同的公路建設(shè)里程需要相對較高的成本投入。以高速公路為例，一般關(guān)中和陜北的每公里成本是3000 萬元，陜南則平均為4000 萬元，即平均每公里要多1000 萬元。等方面的原因，公路總體里程到2011年末只有48 940 公里，依然偏低，不及全省2011年151 986 公里的1/3。［3］

公路密度作為反映這一方面問題的指標(biāo)，能夠告訴我們其中存在的問題。衡量公路建設(shè)密度的公路密度指標(biāo)一般有兩個:一個是平均每百平方公里擁有公路里程，即公里/百平方公里;另一個指標(biāo)是平均每萬人擁有公路里程，即公里/萬人。由于我國尤其是陜西省經(jīng)濟尚不具備大量的單人出行，所以筆者認(rèn)為用第一個指標(biāo)更能反映陜西省的實際狀況。陜西省的公路密度從2000年的21．40 公里/百平方公里增長到2009年的70．03 公里/百平方公里，陜南地區(qū)僅安康一市超過全省的平均水平達到82．70，商洛市為60．04，漢中市僅為52．76。2011年陜西省公路密度達到73．90 公里/百平方公里，漢中市是58．63，安康市是88．65，商洛市是62．81。［3］陜南三市中，安康依然高于全省平均數(shù)，并快速增長，而漢中和商洛兩市依然低于全省平均數(shù)，且增長低于全省平均速度。

2．公路等級偏低

2009年陜西省等級公路里程為139 453 公里，占全省公路總里程的89．20%，而同年陜南漢中、安康、商洛三市的等級公路里程分別為11 458 公里、15482 公里和10 852 公里，占當(dāng)?shù)毓房偫锍痰陌俜直确謩e為80．14%、79．57%和92．29%，僅商洛一市的這一指標(biāo)略好于同年全省的平均水平。［3］當(dāng)然商洛市的這一指標(biāo)較好與其較低的公路里程有著密切的聯(lián)系，畢竟商洛市當(dāng)年的公路密度只有60．04 公里/百平方公里，每百平方公里比全省均值低約10 公里。2011年陜西省等級公路里程為139 453 公里，占公路總里程的百分比提高了2．55 個百分點，達到91．75%。陜南各市的情況為:漢中市87．77%，安康市84．47%，商洛市95．15%。［3］

表1 2011年陜西省公路等級里程

同時還應(yīng)該認(rèn)識到除了上面提到的等級公路里程占比偏低外，陜南地區(qū)一二級道路，尤其是一級道路的絕對數(shù)量遠遠低于全省的平均水平。如果我們再進一步看2009年的等級公路的結(jié)構(gòu)就會發(fā)現(xiàn)，陜南漢中、安康和商洛三市等級公路里程中四級公路占比分別為85%、91%和85%，均超過了陜西省四級公路占比80%的平均線。［3］而什么樣的路是四級公路呢?四級公路是目前我國等級公路中的最低級公路，是僅有一條車道的溝通縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村等的支線公路，一般能適應(yīng)各種車輛折合成載重汽車的年平均晝夜交通量在200 輛以下。所以陜南總體公路的等級狀況與全省的平均狀況相比，等外路和四級公路占比過高。

3．思想觀念上的問題

在道路建設(shè)的思想觀念問題上，落后地區(qū)一般存在以下的誤區(qū)，而且部分誤區(qū)有時也影響到一些專家學(xué)者，進而也嚴(yán)重地影響到了現(xiàn)實層面。

(1)等靠要的思想。在道路建設(shè)上，一些落后的地區(qū)，一般懷有一種等靠要的思想:一靠上級，等待上級的援助和撥款;二靠下級，通過下級“一事一議”來解決問題。在與上級的博弈中，他們居于劣勢，以被動的落后影響地方的發(fā)展為要挾;在與下級的利益爭奪中，以各種財政緊張為理由，讓基層弱勢群體自行解決。

(2)市場化的思想。由于地方財政捉襟見肘，地方政府通常最愛采取BOT 及其變種形式，以圖在解決公共投資的同時擺脫財政上的資金問題。同時經(jīng)過西方經(jīng)濟學(xué)洗禮的部分專家學(xué)者也從西方經(jīng)濟學(xué)的角度加以了充分的論證，使其理論意義更加堅實。

4．財力上的約束

陜南經(jīng)濟上作為陜西省經(jīng)濟最落后的地區(qū)，其相應(yīng)的財政收入也在全省規(guī)模相當(dāng)?shù)牡貐^(qū)中位列倒數(shù)。2011年陜南三個地級市漢中、安康和商洛的財政收入分別為23．55 億元、17．34 億元和16．49 億元，當(dāng)年的收支差額分別為－135．70 億元、－109．81 億元和－90．28 億元。［3］雖然赤字總數(shù)不算高，但是相比其較低的財政收入，無疑政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)顯得較為沉重，使其在后面的經(jīng)濟活動中不得不有所顧忌。這或許也是落后地區(qū)在一些公共產(chǎn)品提供上產(chǎn)生等靠要思想的經(jīng)濟根源。

表2 2011年陜西省各地市財政收支狀況

二、陜南道路建設(shè)中應(yīng)考慮的因素

1．從經(jīng)濟發(fā)展的狀況來看，陜南在整個陜西經(jīng)濟中處于發(fā)展較低的水平。陜南三個地級市面積占全省的35．97%，而2011年的GDP 僅為陜西省的11．37%，非私營單位在崗職工年平均工資為34 555元，低于全省平均的39 043 元，私營單位就業(yè)人員年平均工資15 832 元，也低于全省平均的18 844 元的水平。［3］整體來看，陜南經(jīng)濟處于經(jīng)濟發(fā)展的低級階段、現(xiàn)代經(jīng)濟的起始階段。

2．從財力上看，在經(jīng)濟落后地區(qū)各經(jīng)濟主體中，只有政府有集中資源的能力和優(yōu)勢。政府的決策基于其權(quán)力的普遍性和強制性，使得政府可以通過課稅、財政貨幣權(quán)力等方式來動員和集中社會的資源，從而使政府擁有龐大的財政實力，可以承擔(dān)任何其他社會組織無法承擔(dān)的巨額財務(wù)開支。在這一時期，由于社會資源的有限性和稀缺性，私人企業(yè)、社區(qū)或第三方部門等要么沒有發(fā)展起來，要么沒有相應(yīng)的財力。從而使得在現(xiàn)實條件下各社會組織中只有政府具備投資于公共產(chǎn)品的能力，尤其是大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如道路、通訊、能源等。［4］

3．從道路公共物品的基本特征上來看，在經(jīng)濟落后地區(qū)，公共產(chǎn)品更接近純公共產(chǎn)品，即具有消費的完全非排他性和完全非競爭性，而準(zhǔn)公共產(chǎn)品則較少或幾乎沒有。這可以從兩個方面進行解釋:一方面是因為一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品的出現(xiàn)是隨著經(jīng)濟發(fā)展和技術(shù)進步才出現(xiàn)的，在經(jīng)濟落后地區(qū)，一般而言，技術(shù)發(fā)展的層次是較低的，難以產(chǎn)生先進的技術(shù)且在某種條件下引進和應(yīng)用的成本較高，甚至應(yīng)用的環(huán)境難以形成;另一方面，由于公共產(chǎn)品的消費是建立在一定的消費水平基礎(chǔ)之上的，是有成本的消費，在經(jīng)濟落后地區(qū)，相對落后的經(jīng)濟個體，對公共產(chǎn)品的消費成本較高，進行某些公共產(chǎn)品消費的群體較少，致使公共產(chǎn)品實現(xiàn)排他性和競爭性的成本較高，更加具有消費的非排他性和非競爭性。所以，在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，即使相同的公共物品其非排他性和非競爭性的程度也是不一樣的，也就是在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，存在著公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的不同界限。

4．從公共產(chǎn)品運作經(jīng)營的經(jīng)驗和市場環(huán)境來講，在經(jīng)濟落后地區(qū)，政府以外的供給模式缺少存在的條件。如果實行計劃經(jīng)濟，以中央集權(quán)的命令方式執(zhí)行經(jīng)濟計劃，自然使個體私營經(jīng)濟的存在缺少最基本的生存環(huán)境，對公共產(chǎn)品的供給自然是無本之木、無從談起了;如果實行的是市場經(jīng)濟，經(jīng)濟落后地區(qū)各個獨立的市場主體發(fā)展時間還不長，實力較弱，不愿或無力進入公共產(chǎn)品的投資領(lǐng)域，也難以獨立承擔(dān)公共產(chǎn)品投資的市場風(fēng)險，且市場和法制制度不完善，使得政府權(quán)力巨大，難以有效地進行約束。由于公共產(chǎn)品對于私人來講是一個全新的、帶有公共利益和責(zé)任的領(lǐng)域，經(jīng)營面臨著巨大的經(jīng)濟風(fēng)險、缺乏公共管理運作的經(jīng)驗，且投資額巨大，面臨著政府信用的風(fēng)險。作為追逐利潤最大化的理性私人企業(yè)自然是不愿涉足的。

三、陜南道路建設(shè)的政策建議

由于在宏觀和微觀層次上存在著道路建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展的相互強化的效應(yīng)，陜南地區(qū)的發(fā)展也存在著這一特征，所以加速陜南道路的建設(shè)無疑是一項極為重要的任務(wù)。針對陜南經(jīng)濟和社會各方面的發(fā)展?fàn)顩r，結(jié)合公共產(chǎn)品發(fā)展演化的歷史和筆者對公共產(chǎn)品問題的思考，我們認(rèn)為在陜南道路建設(shè)中，主要應(yīng)堅持做到一下幾點。

1．以政府建設(shè)和維護為主導(dǎo)

政府，作為落后地區(qū)最為強大的社會組織有著較為強大的組織和利用社會資源的能力，同時也是社會在市場失靈的條件下有義務(wù)承擔(dān)責(zé)任的組織，無疑是承擔(dān)道路建設(shè)和維護的主體。各級政府應(yīng)根據(jù)具體的層級承擔(dān)相應(yīng)不同的職能，具體來說，就是地市級政府應(yīng)該承擔(dān)起組織地市當(dāng)?shù)氐缆方ㄔO(shè)的責(zé)任，財力上以中省市的資金為主，加大中省幫貧扶貧的力度，維護上以縣市級等基層政府組織為主，實行屬地維護嚴(yán)格考核，運作上可以實行市場化的方式，防止“重建設(shè)，輕維護”的錯誤思想。

2．以社會效益為主，兼顧經(jīng)濟效益

陜南，作為陜西省最落后的片區(qū)，在道路建設(shè)和維護上應(yīng)以社會效益為主，嚴(yán)防市場化的習(xí)慣思維。馬斯格雷夫和羅斯托認(rèn)為，在經(jīng)濟發(fā)展的初期階段或經(jīng)濟落后地區(qū)，道路對于促進經(jīng)濟起飛發(fā)揮重要的作用［5，6］。我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的實踐也證明了這一點。所以要打破當(dāng)?shù)亟?jīng)濟落后的類均衡狀態(tài)①類均衡狀態(tài)，是指貧窮國家貧窮的原因和結(jié)果都是貧窮的一種惡性循環(huán)的狀態(tài)，在這種缺少外力的條件下，落后地區(qū)形成的是低級的、穩(wěn)態(tài)的均衡。要打破這種均衡，通常就需要外力或一些突發(fā)事件來改變這種均衡，實現(xiàn)經(jīng)濟的非均衡，然后邁向新的更高級的均衡。，促進經(jīng)濟的“起飛”，在道路建設(shè)上，要擺脫西方現(xiàn)代發(fā)達經(jīng)濟條件下的市場化思維，從長遠發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展的角度以及人本的視角出發(fā)，為經(jīng)濟的發(fā)展奠定好最基本的基礎(chǔ)設(shè)施，促進區(qū)域的生產(chǎn)和消費?！耙皇乱蛔h”等向基層轉(zhuǎn)換成本的公共產(chǎn)品供給方式達成協(xié)議的成本較高，也使本就貧弱的啟動資本更加難以啟動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟，加速區(qū)域經(jīng)濟差距的進一步拉大。同時鑒于陜南雖然或有中省的財力支持，但是畢竟經(jīng)濟財力有限，在道路建設(shè)上還要兼顧經(jīng)濟效益。在處理社會效益和經(jīng)濟效益的關(guān)系上，必須堅持社會效益優(yōu)先，兼顧經(jīng)濟效益的原則，并做到兩個效益的有機統(tǒng)一。應(yīng)充分利用國家西部大開發(fā)道路建設(shè)所帶來的機遇，實現(xiàn)區(qū)域道路與國家路網(wǎng)的連接，實現(xiàn)道路網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟效應(yīng);加速區(qū)域內(nèi)“無路區(qū)域”的道路建設(shè)，實現(xiàn)人人都有道路交通權(quán)，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r決定當(dāng)?shù)氐牡缆返燃壓吐肪W(wǎng)密度，適當(dāng)超前，切不可貪高求密。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，可以逐步提高道路等級和路網(wǎng)密度。

3．結(jié)合移民搬遷規(guī)劃統(tǒng)籌道路建設(shè)

2011年，陜西啟動了新中國成立以來規(guī)模最大的扶貧避災(zāi)的移民搬遷工程。這也為陜南道路基礎(chǔ)設(shè)施的改善帶來了機遇。一方面每年數(shù)十億的資金為改善移民搬遷地的道路等基礎(chǔ)設(shè)施提供了支持，另一方面考慮到部分地區(qū)交通確實不便，道路建設(shè)成本過高，人口過少，可以采取移民搬遷的辦法，將區(qū)域內(nèi)的居民遷出。

［1］劉紅學(xué)．后稅費時代西部落后地區(qū)農(nóng)村道路公共產(chǎn)品供給問題研究［D］．西安交通大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007:26－28．

［2］劉紅學(xué)．西部農(nóng)村道路建設(shè)——公共產(chǎn)品供給問題分析［J］．陜西理工學(xué)院學(xué)報:社會科學(xué)版，2007(4):43．

［3］陜西省統(tǒng)計局，國家統(tǒng)計局陜西調(diào)查總隊．陜西統(tǒng)計年鑒(2001－2012)［M］．北京:中國統(tǒng)計出版社，2001－2012．

［4］劉紅學(xué)．西部農(nóng)村道路公共產(chǎn)品供給模式選擇［J］．廣西財經(jīng)學(xué)院學(xué)報，2009(1):47－52．

［5］Musgrave RA．“Provision for Social Goods”［C］in J．Margolis ＆ M．Guitton(eds．)．Public Economics:New York:St．Martin's Press，1969:124－145．

［6］羅斯托．經(jīng)濟成長的階段［M］．北京:商務(wù)印書館，1962．