臨淄區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)調(diào)查與思考

尹小哲

【摘 要】我區(qū)位于山東省中部淄博市境內(nèi)，工業(yè)發(fā)展程度較高。臨淄區(qū)財政收入位列山東省第三位，區(qū)內(nèi)3個鎮(zhèn)列為省、市、區(qū)級城鎮(zhèn)化示范鎮(zhèn)。臨淄區(qū)城鎮(zhèn)化的重點在于抓規(guī)劃，強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)，推動合村并居，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，治理污染環(huán)境和城鄉(xiāng)綠化工程。存在的主要問題在于土地流轉(zhuǎn)難、污染治理難和融資難的問題。經(jīng)過調(diào)查研究，結(jié)合臨淄的實際提出了努力發(fā)展足球起源地作用、減慢城鎮(zhèn)化速度，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、提高市民素質(zhì)3點建議。

【關(guān)鍵詞】臨淄；新型城鎮(zhèn)化；調(diào)查；思考

文章編號：ISSN1006—656X（2013）09 -0193-02

臨淄區(qū)轄5街道7個鎮(zhèn)。人口近60萬。國民生產(chǎn)總值在山東省排第三位，財政收入超過40億。地理情況，1970設(shè)立臨淄區(qū)，齊魯石化。南高北低。東部接青州市。齊魯化工園區(qū)處于西、南位置，經(jīng)過多年發(fā)展，向東向北已無太大的發(fā)展空間。全區(qū)鳳凰鎮(zhèn)、金山鎮(zhèn)、朱臺鎮(zhèn)為省、市、區(qū)級新型城鎮(zhèn)化示范鎮(zhèn)。臨淄去年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)29150元，農(nóng)民人均純收入達(dá)14250元。

一、新型城鎮(zhèn)化的主要做法

（一）健全完善規(guī)劃體系，強(qiáng)化規(guī)劃綜合引導(dǎo)作用

根據(jù)山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要，臨淄區(qū)以金山鎮(zhèn)、朱臺鎮(zhèn)、鳳凰鎮(zhèn)三個示范鎮(zhèn)為重點，抓規(guī)劃，拉框架，始終堅持規(guī)劃先行。堅持城鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營相結(jié)合、與突出鎮(zhèn)域特色相結(jié)合的原則，對城鎮(zhèn)空間布局和功能分區(qū)進(jìn)行了明確界定和詳細(xì)規(guī)劃，最大限度地體現(xiàn)了城鎮(zhèn)特色。朱臺鎮(zhèn)生活區(qū)主要集中在花園小區(qū)和朱東新村、朱西新村三大居住點；商業(yè)區(qū)主要集中在博臨路、321省道、商業(yè)街兩側(cè)，商戶350余家；行政辦公區(qū)將鎮(zhèn)黨委、政府及派出所、工商、稅務(wù)等部門集中整合；教育園區(qū)主要集中了中學(xué)、中心小學(xué)和中心幼兒園；工業(yè)集中區(qū)主要集中于南部，面積4.5平方公里，入駐企業(yè)70多家。

樹立經(jīng)營管理城鎮(zhèn)理念，抓投入，強(qiáng)基礎(chǔ)。建立以財政資金投入為導(dǎo)向，社會資金投入為主體的多元化投融資體制，更好地為城鎮(zhèn)建設(shè)提供財力保障，強(qiáng)化道路建設(shè)和公益工程，實現(xiàn)小城鎮(zhèn)內(nèi)部水電等基礎(chǔ)設(shè)施基本完備。同時不斷加大管理力度，逐步形成長效管理運(yùn)行機(jī)制。

（二）強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)，推動合村并居，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)。

對齊陵街道宋家村、薛家村、太平村等6個村的村民進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn)意愿調(diào)查，共發(fā)放問卷1861份，收回有效問卷1768份，合格率為95%。通過調(diào)查，目前在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民中50歲以上的337戶，占19%，45-50歲的742戶，占42%，40-45歲的371戶，占21%，30-40歲的212戶，占12%，30歲以下的106戶，占6%。其中，有183戶認(rèn)為自家的承包地“不適宜耕種”（如沙化地等），占10.3%；495戶認(rèn)為自家的承包地“不值得耕種”（如收不回成本），占28%；301戶認(rèn)為自家的承包地“沒有精力耕種”，占17%，三項共計占調(diào)查戶的55.3%。有1502戶農(nóng)戶對目前正在耕種的土地有轉(zhuǎn)讓意愿，占85%。

從以上調(diào)查問卷可以看到：一是80、90后青年農(nóng)民耕地意愿低，僅占18%，成為土地流轉(zhuǎn)的事實依據(jù)；二是85%的農(nóng)民有土地轉(zhuǎn)讓愿望。由此看來，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，保障糧食生產(chǎn)，增加就業(yè)機(jī)會成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點方向。加強(qiáng)對涉農(nóng)企業(yè)監(jiān)管，切實保護(hù)農(nóng)民利益，避免出現(xiàn)城市貧民。

對土地流轉(zhuǎn)采取了三種流轉(zhuǎn)模式。

第一種是“專業(yè)種植合作社統(tǒng)一耕作”模式。以齊陵鎮(zhèn)太平村等為代表，在充分尊重農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶將自己手中的土地全部流轉(zhuǎn)給太平村專業(yè)種植合作社，由合作社負(fù)責(zé)統(tǒng)一供種、耕種、管理、收儲、銷售，農(nóng)戶每年每畝可獲得700斤小麥的土地收益，此外，農(nóng)戶可以在合作社工作，由合作社按天支付勞動報酬。

第二種是“入股+合作”模式。以齊陵鎮(zhèn)薛家村等為代表，按照“群眾自愿、土地入股、集約經(jīng)營、收益分紅、利益保障”的原則，引導(dǎo)農(nóng)戶將自己手中的土地部分或全部流轉(zhuǎn)給專業(yè)種植合作社，以合作社為平臺聚集土地，通過與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)合作形式進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營，合作社實行“底金+分紅+勞務(wù)收入”的分配方式，每年年底首先向農(nóng)戶按每畝800斤小麥或是1000元支付下一年度的土地保底收益，并在留足公積公益金、風(fēng)險金后進(jìn)行二次分紅。公積公益金用于擴(kuò)大服務(wù)能力或彌補(bǔ)虧損、發(fā)展合作社事業(yè)和社員福利事業(yè)；風(fēng)險金用于合作社生產(chǎn)、營銷遭遇重大經(jīng)濟(jì)損失時的補(bǔ)貼。此外，農(nóng)戶在合作社或是在農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)打工可以獲得勞務(wù)收入。據(jù)農(nóng)民反映，土地流轉(zhuǎn)后收入多了、自己自由支配的時間多了，還省去了后顧之憂，旱澇保收，日子過得更加充實。

第三種是引入商業(yè)資本運(yùn)作模式。農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定性、基礎(chǔ)性和不可替代性，吸引著越來越多的工商資本進(jìn)入。以齊陵鎮(zhèn)南山村、北山西村、劉家終村等為代表，在充分尊重農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶將自己手中的土地部分或全部流轉(zhuǎn)給具有投資意向的具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實力的公司，由投資公司按每年每畝1000斤小麥向農(nóng)戶支付土地收益，并且吸納本村群眾作為產(chǎn)業(yè)工人?！百Y本下鄉(xiāng)”是解決農(nóng)村土地由分到合后農(nóng)業(yè)發(fā)展有地?zé)o錢的資金困境的動力源。

朱臺鎮(zhèn)本著“開放景觀、宜居樂業(yè)、整治環(huán)境、集約城鎮(zhèn)”的理念，以小城鎮(zhèn)為中心，規(guī)劃建成一個以中心鎮(zhèn)區(qū)為中心，淮陽、高陽、大柳三個社區(qū)圍繞的“品”字型結(jié)構(gòu)的居住模式，涵蓋社區(qū)周邊51個行政村，涉及轄區(qū)總?cè)丝?.68萬人，總占地達(dá)6290.9畝。截至目前，在前期做好村莊航拍取證和入戶調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，完成鎮(zhèn)總體規(guī)劃和中心鎮(zhèn)區(qū)、高陽、大柳、淮陽四個社區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計，已投資7270余萬元，建成村民住宅樓18棟，可供670戶居民居住。選取棗園村為試點，探索出臺拆遷安置補(bǔ)償方案，廣泛征求意見，逐步將51個村村民搬遷進(jìn)入。

（三）推進(jìn)城鄉(xiāng)民生共享，進(jìn)一步提升公共服務(wù)水平

近年來，我區(qū)始終緊緊圍繞改善民生、保障民計，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，每年都為群眾興辦一批實事、好事，先后實施了村居“五化”、村級事務(wù)“五代理”、糧食生產(chǎn)集體耕作、“網(wǎng)格聯(lián)系、代辦服務(wù)”等民心工程，率先推開新農(nóng)保、城鎮(zhèn)無業(yè)居民養(yǎng)老保險，持續(xù)提高新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、報銷比例，贏得了群眾的廣泛贊譽(yù)。特別是對弱勢群體，政府財政保“基本”、托好底，做好城鄉(xiāng)低保、五保供養(yǎng)、孤兒救助等。

2011年，我區(qū)又出臺了大病救助和扶殘助殘辦法，在解決困難群眾因病致貧、因殘致貧問題上，進(jìn)行了有益探索，邁出了堅實步伐。

2012年，各級財政用于民生建設(shè)的支出達(dá)221億元，占財政總支出的55%，承諾為民所辦十件實事如期完成。認(rèn)真落實各項就業(yè)政策，新增城鄉(xiāng)就業(yè)31萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在18%以內(nèi)。社會保障服務(wù)體系日臻完善，積極推行社?！耙豢ㄍā保€(wěn)步提高居民養(yǎng)老、醫(yī)療保險和城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，失業(yè)、工傷等社會保險覆蓋面不斷擴(kuò)大，企業(yè)退休養(yǎng)老金人均增長63%。加強(qiáng)弱勢群體救助，積極開展愛心捐助、大病救助等公益活動，發(fā)放各類救助金4599萬元。新建經(jīng)適房、廉租房、公租房、限價房2644套。我區(qū)救助幫扶工作一年一個新臺階、一年一個大變化，困難群眾得到了看得見、摸得著的實惠。

2013年，我區(qū)在做好城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、殘疾人等基本保障的基礎(chǔ)上，又開展了合力救助幫扶、增進(jìn)民生福祉活動。通過部門、企業(yè)包村救助幫扶，著力解決少數(shù)群眾的貧困問題。一是實事求是確定全部幫扶對象。確保落實到底、執(zhí)行到位。確保幫扶到戶、救助到人。二是切實幫助群眾解決實際困難。三是建立健全黨建幫扶向社會幫扶延伸的長效機(jī)制，形成全社會共同關(guān)心、共同支持、共同參與的幫扶格局，發(fā)揮關(guān)愛貧困、增進(jìn)福祉的最大效應(yīng)。實現(xiàn)困難群眾應(yīng)助盡助，在全區(qū)大幅減少乃至基本消除貧困。

（四）實行城鄉(xiāng)生態(tài)共保，進(jìn)一步提高人居環(huán)境品質(zhì)

我區(qū)鐵腕治污、剛性降耗，全域生態(tài)環(huán)境顯著優(yōu)化。堅持把環(huán)境保護(hù)作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“命門”，重拳出擊，標(biāo)本兼治，狠抓環(huán)保治理和生態(tài)修復(fù)，走上了一條綠色低碳可持續(xù)發(fā)展的道路。投入環(huán)保資金32億元，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段，全面打響化工行業(yè)綜合整治攻堅戰(zhàn)，關(guān)停拆除企業(yè)288家，改造治理企業(yè)153家，在重點企業(yè)強(qiáng)制推行清潔生產(chǎn)，企業(yè)精細(xì)化管理水平明顯提升。深入實施空氣質(zhì)量再提高工程，強(qiáng)化揚(yáng)塵粉塵專項整治和燃煤企業(yè)脫硫設(shè)施改造，空氣良好以上天數(shù)達(dá)62%。新建齊都古城污水處理廠，加強(qiáng)烏河、運(yùn)糧河流域治理，完成大武水源地企業(yè)管網(wǎng)出地和淄河下游治理工程，預(yù)計全區(qū)化學(xué)需氧量、二氧化硫排放量分別下降19%和13%，氨氮、氮氧化物排放量分別削減414噸、5498噸。大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，淘汰鋼鐵落后產(chǎn)能40萬噸，實施三廢混燃爐等18個節(jié)能項目，預(yù)計全區(qū)萬元生產(chǎn)總值能耗、規(guī)模工業(yè)萬元增加值能耗分別下降37%和54%。嚴(yán)格執(zhí)行國土資源執(zhí)法監(jiān)管長效機(jī)制，嚴(yán)厲查處土地違法行為，土地集約節(jié)約利用水平不斷提高。按照“規(guī)范提升、淘汰退出”的原則，大力度開展南部山區(qū)綜合整治，全方位升級改造傳統(tǒng)工藝技術(shù)和生產(chǎn)設(shè)備，在全國首創(chuàng)礦山無粉塵式生態(tài)開采“臨淄模式”。

以“森林進(jìn)城、園林下鄉(xiāng)”為主旨，大規(guī)模實施村居、庭院、路域等城鄉(xiāng)綠化工程，359個村居完成綠化提升，共栽植喬灌木1206萬棵、地被模紋132萬平方米，新增造林面積5000畝，全區(qū)林木覆蓋率達(dá)29.2%，讓臨淄天更藍(lán)、地更綠、水更清、氣更新的目標(biāo)正在加快變?yōu)楝F(xiàn)實。

二、存在的問題：

（一）經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展面臨化工產(chǎn)業(yè)污染治理難的問題。

臨淄區(qū)因為齊魯石化而存在發(fā)展，形成了典型的化工區(qū)。全區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)基本化工相關(guān)。與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，根除污染，走綠色可持續(xù)發(fā)展的路子相矛盾。因此必須切實加緊經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)支柱，盡快合理有序的淘汰化工行業(yè)重污染項目。

（二）農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨土地流轉(zhuǎn)難的問題。

傳統(tǒng)思想認(rèn)為，土地是農(nóng)民賴以生存的最基本生產(chǎn)資料，是農(nóng)民的“命根子”。特別是近年來征用土地頻繁，一部分農(nóng)民為得到征地補(bǔ)償款不愿流轉(zhuǎn)，還有的農(nóng)民戀土情節(jié)較為嚴(yán)重，總認(rèn)為只要有了土地，生活就有保障，不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。土地流轉(zhuǎn)不能完全實現(xiàn)，新型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展遭遇瓶頸。土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵在于農(nóng)民失去土地利益無法保障，生存觀念的轉(zhuǎn)變需要時間的積累。

（三）抓規(guī)劃，拉框架面臨融資難的問題。

不論基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是建設(shè)集中居住的社區(qū)，大量的基礎(chǔ)設(shè)施的投入，僅靠政府財力的投入，難以滿足。社會資金的進(jìn)入又缺乏必備的利潤條件，成本的升高造成百姓無力居住的局面?？陀^上形成了上下兩難的問題。政府大量投入，仍存在較大的資金缺口，而百姓財力更加有限，上下皆難，工作面臨較大的困難。

三、思考和建議：

（一）著力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)揮足球起源地作用。

2004年7月15日亞洲足聯(lián)秘書長維拉潘宣布淄博臨淄為世界足球起源地。我區(qū)被正式確認(rèn)為“足球起源地”，這一重大史實載入世界足球運(yùn)動發(fā)展史冊。但是，目前我區(qū)足球運(yùn)動開展的還不夠普及，足球教練水平還有待提高，沒有培養(yǎng)出更多的優(yōu)秀足球運(yùn)動員。這與我們現(xiàn)在的足球起源地影響很不相稱。區(qū)政府為擴(kuò)大足球起源地的影響做了許多努力。2008年聘請青島黎明過來參加全國中乙聯(lián)賽，但繼2007年積分墊底之后，2008年青島黎明依然戰(zhàn)績不佳。2010年的年末，臨淄區(qū)政府在多次尋求職業(yè)聯(lián)賽球隊落戶臨淄未果以后將臨淄原有的幾只業(yè)余球隊合并成立臨淄聯(lián)合足球俱樂部。從最低級的業(yè)余聯(lián)賽開始沖擊職業(yè)足球。

盡管遭遇諸多失敗，但路子總是對的，要形成足球產(chǎn)業(yè)的路還很長。即使不能盡快產(chǎn)生效益，我以為至少要盡快在全區(qū)建立熱愛足球的氛圍，廣泛開展足球運(yùn)動，努力打造足球名牌，吸引足球愛好者加入，為臨淄第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)。

一是將足球起源地品牌的系列開發(fā)、推介列入?yún)^(qū)重點開發(fā)項目，研究和規(guī)劃足球起源地的開發(fā)建設(shè)，讓“足球起源地”這個優(yōu)勢品牌進(jìn)一步放大，發(fā)揮出更大的作用。二是以“足球起源地”為品牌，把臨淄建設(shè)成世界著名的足球文化、運(yùn)動和產(chǎn)業(yè)開發(fā)與傳播中心。三是廣泛開展民間足球運(yùn)動，健全足球運(yùn)動的設(shè)施，大力宣揚(yáng)足球文化。足球起源地的人民應(yīng)當(dāng)熱愛足球，把足球融入平常百姓的生活，讓足球成為臨淄的新特色。

（二）新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)適當(dāng)放緩，減慢速度，提高質(zhì)量。

國務(wù)院副總理張高麗在財富論壇上演講指出，“要善于底線思維，注重宏觀思考，決不能片面地、盲目地追求速度，而是應(yīng)該在平穩(wěn)的發(fā)展中化解突出的矛盾和問題，防范風(fēng)險、控制通脹，致力于提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益，努力做到穩(wěn)中求進(jìn)、穩(wěn)中求好、穩(wěn)中求優(yōu)”。

片面追求經(jīng)濟(jì)增長的速度，快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化率確實會帶來很多問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一是土地流轉(zhuǎn)、合村并居工作十分艱難。有些農(nóng)民對政策理解不夠，在沒有新的可靠的收入基礎(chǔ)上，實現(xiàn)土地轉(zhuǎn)讓難以實現(xiàn)，農(nóng)民對土地的依賴根深蒂固。農(nóng)民觀念的改變?nèi)孕枰^長時間。二是提高農(nóng)民素質(zhì)和就業(yè)能力，強(qiáng)化職業(yè)教育，培育新的就業(yè)增長點需要與工業(yè)化同步。加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。三是城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口較大。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，社會保障投入的過快增長勢必增加政府債務(wù)。四是農(nóng)民收入偏低不能適應(yīng)房地產(chǎn)市場的過快增長。事實是農(nóng)民干一輩子也不能在城區(qū)買一套房子。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)以人為本，切實保護(hù)農(nóng)民的利益。

（三）加大教育培訓(xùn)，努力提高市民素質(zhì)。

改革開放30年來，臨淄區(qū)發(fā)生了天翻地覆的變化。百姓生活水平有了極大的調(diào)高，有效需求十分旺盛。但是臨淄高?；緵]有，人民精神文化建設(shè)相對滯后，城市居民文明素質(zhì)與城市的快速發(fā)展不相協(xié)調(diào)。因此建議：一是繼續(xù)加大職業(yè)技能培訓(xùn)，充分發(fā)揮工業(yè)學(xué)校、成人教育中心等技能培訓(xùn)類機(jī)構(gòu)的作用，努力提高農(nóng)村勞動力就業(yè)能力。二是加強(qiáng)社區(qū)文明市民培訓(xùn)，提高市民文明素質(zhì)。三是加強(qiáng)出租車司機(jī)職業(yè)素質(zhì)的培訓(xùn)，規(guī)范行車，提高形象。四是加大文化教育設(shè)施投入，建立健全各項文化基礎(chǔ)設(shè)施。