政府機(jī)關(guān)推行內(nèi)生型績效管理機(jī)制研究

李海桐　劉潔

【摘 要】黨中央、國務(wù)院對黨政機(jī)關(guān)實施績效管理高度重視。近年來，廊坊市根據(jù)河北省委、省政府環(huán)京津“優(yōu)勢地區(qū)率先發(fā)展”的戰(zhàn)略要求，提出“精良管理”的理念，大力開展管理方式創(chuàng)新，積極探索提高黨政機(jī)關(guān)工作效能的新途徑。廊坊市委研究室經(jīng)過三年多的不懈努力，率先探索建立了一套黨政機(jī)關(guān)內(nèi)生型績效管理機(jī)制。本文將就黨政機(jī)關(guān)內(nèi)生型績效管理機(jī)制的核心理論和實施方法展開詳細(xì)論述。

【關(guān)鍵詞】內(nèi)生型績效管理；政府機(jī)關(guān)績效管理；黨政機(jī)關(guān)績效管理

一、政府機(jī)關(guān)績效管理的現(xiàn)狀

長期以來我國的政府機(jī)關(guān)一般都是通過年終考評來評選先進(jìn)，以期實現(xiàn)對工作人員的激勵。然而，通過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)這種考評方法存在著以下的問題：第一是單純依賴定期的、即成的績效評估，而忽略了績效目標(biāo)的確定和過程的控制；第二是績效指標(biāo)設(shè)計不夠相對穩(wěn)定化、科學(xué)化、合理化、量化；第三是績效考評過程中未能對存在的問題進(jìn)行充分溝通；第四是績效考評結(jié)果沒有得到充分、合理地應(yīng)用；第五是干部對績效考評積極性不高，一定程度上流于形式。

黨中央、國務(wù)院對黨政機(jī)關(guān)實施績效管理高度重視。國務(wù)院已在全國8個地區(qū)啟動地方政府及其部門績效管理試點，將擇機(jī)在全國推開。近年來，廊坊市政府積極探索提高黨政機(jī)關(guān)工作效能的新途徑。廊坊市委研究室經(jīng)過三年多的不懈努力，率先探索建立了一套黨政機(jī)關(guān)內(nèi)生型績效管理機(jī)制。這套機(jī)制的成功實踐得到黨中央和省委充分肯定，國家行政學(xué)院將其命名為“內(nèi)生型績效管理機(jī)制”，社會各界將之譽(yù)為“廊研經(jīng)驗”。中共中央政治局委員、中央書記處書記、中組部部長李源潮，中組部常務(wù)副部長沈躍躍分別對這套管理機(jī)制作出批示、給予表揚。河北省委書記張慶黎批示：“廊坊市委研究室的經(jīng)驗值得重視”，省領(lǐng)導(dǎo)張慶偉、趙勇、付志方、梁濱、臧勝業(yè)、景春華等也相繼作出批示，要求在全省總結(jié)推廣廊研經(jīng)驗。目前“內(nèi)生型績效管理機(jī)制”在廊坊市法院、市綜合執(zhí)法局、市廣播電視臺、市公安局廣陽分局等30個單位試點運行，取得了良好效果。

二、政府機(jī)關(guān)績內(nèi)生型績效管理的核心理論

黨政機(jī)關(guān)內(nèi)生型績效管理機(jī)制，主要內(nèi)容包括：一個核心理念、兩個組成部分、三個主要特點。

（一）黨政機(jī)關(guān)內(nèi)生型績效管理機(jī)制的核心理念

一個核心理念：是“內(nèi)生型”，而不是“外控型”。當(dāng)前國內(nèi)公共管理領(lǐng)域?qū)嵤┑目冃Ч芾?，多為外控型績效管理。考核指?biāo)體系由上級部門下達(dá)，由下級配合上級部門完成，側(cè)重上級對下級的事后評價，難以深入激發(fā)下級部門工作動力。廊坊市委研究室創(chuàng)建的內(nèi)生型績效管理機(jī)制，發(fā)起的源頭是“內(nèi)部人”、運行的推手是“千只手”、實施的結(jié)果是“內(nèi)生力”，能夠源源不斷地激發(fā)出創(chuàng)先爭優(yōu)的內(nèi)在動力，從而使整個單位保持一種創(chuàng)先爭優(yōu)的常態(tài)。

（二）黨政機(jī)關(guān)內(nèi)生型績效管理機(jī)制的兩個組成部分

兩個組成部分：績效生成制度，是對績效生成過程的管理制度。根據(jù)黨政機(jī)關(guān)工作內(nèi)在規(guī)律性，科學(xué)設(shè)計各類各項工作的績效生成路徑，對其運行流程、完成步驟、操作規(guī)范、崗位職責(zé)進(jìn)行制度化安排。績效考核制度，是對績效生成結(jié)果的管理制度。通過建立指標(biāo)體系，確定量化標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化考核程序、規(guī)定結(jié)果運用，對機(jī)關(guān)各項工作進(jìn)行全覆蓋式的績效評價。二者之間，績效生成制度是基礎(chǔ)，如果產(chǎn)生不了績效，再嚴(yán)格的考核也只能是“空殼”；績效考核制度是保障，如果考核缺失，工作運轉(zhuǎn)就會缺乏激勵約束手段，難以產(chǎn)生優(yōu)質(zhì)績效。

（三）黨政機(jī)關(guān)內(nèi)生型績效管理機(jī)制的三個主要特點

三個主要特點：工作流程化。根據(jù)政研工作內(nèi)在規(guī)律，將全部工作進(jìn)行科學(xué)化分類、流水線設(shè)計，建立了一系列績效生成制度，讓一切工作有章可循、“自動”運轉(zhuǎn)?？己顺B(tài)化。沒有沿用一些部門慣用的“年終考核、秋后算賬”的傳統(tǒng)做法，實行了“一事一結(jié)、即時考評、月月排名”的常態(tài)化考核，將考核分散在每天、每時，融匯在日常工作的全過程，使考核更加精細(xì)、準(zhǔn)確。管理自治化。管理的最高境界就是自治化管理。他們充分發(fā)揚民主，讓廣大干部一起制定制度、共同執(zhí)行制度。每個人既是制度的全權(quán)制定者，又是制度的自覺執(zhí)行者，實現(xiàn)了干部的自我管理。

三、政府機(jī)關(guān)績內(nèi)生型績效管理的實施方法

針對內(nèi)生型績效管理機(jī)制的運行節(jié)點和操作難點，采取以下幾方面的方法，有效促進(jìn)該管理體制的實施。

（一）科學(xué)設(shè)置流程

將全部工作劃分為文字性工作、事務(wù)性工作和管理性工作，建立起包括文稿起草、機(jī)關(guān)管理、會議管理、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、健康保障5大類24項績效生成制度，對各項工作都制定詳細(xì)的操作流程和崗位職責(zé)，對績效生成過程實行全方位、精良化的管理控制。比如，對于作為研究室主業(yè)的文字性工作，制定了前期積累、中期研討、應(yīng)急起草等文稿起草“三步曲”流程，通過工廠化、團(tuán)隊式、流水線作業(yè)，保證精品不斷。

（二）引入競爭機(jī)制

將企業(yè)招投標(biāo)機(jī)制引入機(jī)關(guān)工作，建立文稿起草招標(biāo)制度，搭建起績效生成的公平競爭平臺。首先，室班子成員領(lǐng)辦任務(wù)要競爭。接到文稿起草任務(wù)后，班子成員集體策劃框架思路，最有見解的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)領(lǐng)辦，其他領(lǐng)導(dǎo)配合。其次，工作人員承辦任務(wù)也要競爭。除急難險重任務(wù)由室領(lǐng)導(dǎo)直接指派外，通常情況下任何一項任務(wù)都要通過填寫《工作任務(wù)招標(biāo)表》，面向全室科級以下人員“招標(biāo)”，再由領(lǐng)辦領(lǐng)導(dǎo)在“競標(biāo)”人員中確定最終人選。

（三）合理設(shè)置指標(biāo)體系

為了使政府機(jī)關(guān)的內(nèi)生型績效管理更具量化和可操作性，將績效考核指標(biāo)體系由3大類組成。第一類，工作數(shù)量指標(biāo)。為了鼓勵大家多干活、搶活干，設(shè)置了“工作量”指標(biāo)，以工作量的大小反映干部“干多干少”的情況。第二類，工作質(zhì)量指標(biāo)。為了鼓勵大家干好活、出精品，設(shè)置了“書記表揚”、“主任表揚”、“領(lǐng)導(dǎo)批評”指標(biāo)，以得到領(lǐng)導(dǎo)表揚、批評的次數(shù)反映干部“干好干壞”的情況。第三類，工作作風(fēng)指標(biāo)。為樹立積極的工作態(tài)度，培養(yǎng)合作精神、奉獻(xiàn)精神，設(shè)置了“請假量”和“群眾滿意度”指標(biāo)，以請假時間的長短和群眾滿意度的高低反映干部工作作風(fēng)“是好是差”的情況。這樣的指標(biāo)體系簡潔明了，反映了干部工作的全貌。

（四）確立量化標(biāo)準(zhǔn)

量化各項指標(biāo)，確立“基準(zhǔn)點”是基礎(chǔ)，找到“平衡點”是關(guān)鍵。對于工作量這樣容易量化的“硬性”指標(biāo)，先將一名普通干部在正常工作狀態(tài)下起草500字有效文稿所付出的勞動量確定為基準(zhǔn)工作量，記1分；再以此為尺度，結(jié)合各類工作的難易費力程度，折算出相應(yīng)的工作量分值。對于涉及工作質(zhì)量、工作態(tài)度這樣不容易量化的“軟性”指標(biāo)，按照與“硬性”指標(biāo)相協(xié)調(diào)的原則，也以基準(zhǔn)工作量作為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合指標(biāo)重要程度確定其權(quán)重系數(shù)，再根據(jù)發(fā)生次數(shù)得出考核分值。

（五）拿起批評武器

把批評與自我批評作為推進(jìn)績效管理的有力武器。批評設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。凡是文稿領(lǐng)導(dǎo)采用度低、工作出現(xiàn)較大失誤、完成任務(wù)不及時、違反規(guī)章制度的，均根據(jù)程度不同，記入0.5次—3次不等的批評。批評有流程。批評一經(jīng)產(chǎn)生，本人即記入《批評登記薄》公示，并注明批評事由、批評次數(shù)、責(zé)任人與關(guān)聯(lián)人；整個月的批評發(fā)生情況在月末通報會上向全員通報，大家一起幫助剖析原因、制定整改措施，既教育了本人又警示了別人。

（六）結(jié)果剛性運用

將績效考核結(jié)果與各種利益分配直接掛鉤，建立起工作績效——個人待遇的“直通車”。排名靠前者享受“五星級”待遇：提拔快，優(yōu)先得到提拔重用；榮譽(yù)多，年終評模選優(yōu)時享受更高榮譽(yù)；舞臺大，更多參與重大任務(wù)、更能在工作中脫穎而出；培訓(xùn)勤，享受赴國內(nèi)外考察、到知名院校進(jìn)修深造的培訓(xùn)福利；收入高，對于市委、市政府頒發(fā)的年度優(yōu)秀集體獎金，不平均分配，排名靠前者多得。

（七）建立修復(fù)機(jī)制

內(nèi)生型績效管理是一種開放式的制度創(chuàng)新，必須建立相應(yīng)的制度修復(fù)機(jī)制，推進(jìn)制度不斷更新、永葆活力。啟動修復(fù)機(jī)制主要有兩種情形：一是當(dāng)已有制度出現(xiàn)不公平、不合理問題時。二是當(dāng)根據(jù)工作需要應(yīng)當(dāng)制定新制度時。實施制度修復(fù)一般分為三個步驟：針對制度運行過程中發(fā)現(xiàn)的問題，任何人都可以向室領(lǐng)導(dǎo)班子提出修改建議；室領(lǐng)導(dǎo)班子將群眾建議進(jìn)行匯總梳理，研究提出具體意見；提交全員大會審議，經(jīng)集體討論后表決通過，并在新的工作實踐中接受新的檢驗。

四、廊坊市政府機(jī)關(guān)推行內(nèi)生型績效管理機(jī)制的效果評估

廊坊市的政府機(jī)關(guān)推行內(nèi)生型績效管理機(jī)制以來，大多數(shù)試點單位認(rèn)識到位、態(tài)度積極，大膽實踐、有序推進(jìn)，取得明顯成效。

（一）明晰工作流程，實現(xiàn)工作高效運行

廊坊市的一些政府機(jī)關(guān)深入研究自身工作運行規(guī)律，針對自身工作特點，將機(jī)關(guān)工作進(jìn)行流水線設(shè)計、制度化安排，使得干工作有章可循，評工作有據(jù)可考。如廊坊市住房保障和房產(chǎn)管理局設(shè)計了一套保障性住房公平分配的工作流程，分配前廣泛告知、審核上實行“三級審核、兩級公示”，在銷售配租時實行電腦公開搖號，監(jiān)督機(jī)構(gòu)和社會各界全程監(jiān)督，得到中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理李克強(qiáng)同志的高度贊賞。再如廊坊市財政局細(xì)化了業(yè)務(wù)工作流程及標(biāo)準(zhǔn)，制定了崗位說明書，做到人定崗、崗定責(zé)、責(zé)定標(biāo)，促進(jìn)了財政管理上水平。

（二）完善指標(biāo)體系，實現(xiàn)考核常態(tài)化

通過各種指標(biāo)數(shù)據(jù)的智能化比較、分析和評估，使各部門和各類人員的工作實績、歷史狀況及在全院綜合排名情況更加直觀。如廊坊日報社建立采編人員績效考評辦法，建立采編工作量化指標(biāo)體系，根據(jù)工作難易程度確定各指標(biāo)相應(yīng)權(quán)重，并將考核周期由過去的一年一考核縮短為一月一考核，實現(xiàn)了采編工作考核常態(tài)化。

（三）激發(fā)干部內(nèi)在動力，實現(xiàn)由被動工作到主動作為

廊坊市各試點政府機(jī)關(guān)從考核指標(biāo)的制定、考核過程的控制到考核結(jié)果的應(yīng)用都堅持了公開透明、全員參與，充分體現(xiàn)大家的意愿，注意激發(fā)干部的內(nèi)在動力。如廊坊市綜合執(zhí)法局全員參與，制定了執(zhí)法大隊綜合考評機(jī)制，實行千分制，采取加扣計分方法，對行政不作為、越權(quán)執(zhí)法或者不規(guī)范執(zhí)法等行為將被扣分，對于主動解難題、送溫暖等行為予以加分，激勵廣大執(zhí)法人員變被動執(zhí)法為主動執(zhí)法。過去對侵街占道商販往往采取單純驅(qū)趕的辦法，在考評機(jī)制的作用下，他們“變堵為疏”，主動幫助商販解決攤位問題，得到群眾的廣泛好評。

（四）搭建公平競爭平臺，實現(xiàn)能者上庸者讓

部分推行進(jìn)度較快的廊坊市政府機(jī)關(guān)超前實現(xiàn)了由“空轉(zhuǎn)”到“實轉(zhuǎn)”的過渡，把工作實績作為干部升、降、去、留的主要依據(jù)，讓想干事、能干事、干成事的干部得到提拔重用，讓不作為、無作為、亂作為的干部沒有市場，打破了干多干少一個樣、干好干壞一個樣的狀況。

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