欠發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐與思考

文錦菊 馮友釗 李躍軍

【摘 要】在生態(tài)文明建設(shè)的過(guò)程中，欠發(fā)達(dá)地區(qū)做出了有益探索，取得了不少成績(jī)，也面臨著不少困難。本文以永州市生態(tài)文明建設(shè)為例，采用實(shí)證研究的方式，試圖探尋生態(tài)文明建設(shè)的努力方向，從而為欠發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)提供有益借鑒。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)文明；生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐；欠發(fā)達(dá)地區(qū)

文章編號(hào)：ISSN1006—656X（2013）09 -0037-02

欠發(fā)達(dá)地區(qū)作為全面建成小康社會(huì)的新增長(zhǎng)點(diǎn)，既有著巨大的發(fā)展?jié)摿?，但也面臨著這樣或那樣的現(xiàn)實(shí)困難和瓶頸。因此，如何在欠發(fā)達(dá)地區(qū)探索出一條環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同、互促、共贏之路，對(duì)于實(shí)現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、提升生態(tài)文明水平，具有十分重要的意義。永州作為湖南省4個(gè)欠發(fā)達(dá)市之一，近年來(lái)，始終按照湖南“四化兩型”戰(zhàn)略要求，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)，以發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，以打造“東方萊茵河”為抓手，著力建設(shè)國(guó)家級(jí)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，在生態(tài)文明建設(shè)方面進(jìn)行了大膽的探索和嘗試，積累了不少經(jīng)驗(yàn)?；诖?，本文以永州市生態(tài)文明建設(shè)為例，采用實(shí)證研究的方式，試圖探尋生態(tài)文明建設(shè)的努力方向，從而為欠發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)提供有益的借鑒。

一、永州市生態(tài)文明建設(shè)的主要做法和成效

永州市位于湖南省西南部、五嶺北麓，東鄰郴州，南鄰廣東清遠(yuǎn)、廣西賀州，西接廣西桂林，北與邵陽(yáng)、衡陽(yáng)接界，地處湘粵桂三省區(qū)接壤地帶。轄兩區(qū)九縣2個(gè)管理區(qū)，面積2 .24萬(wàn)平方公里，人口580萬(wàn)。近年來(lái)，永州人民在貫徹貫徹落實(shí)湖南“四化兩型”戰(zhàn)略的實(shí)踐中探索出了一條環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共贏之路。

（一）突出宣傳教育，生態(tài)文明理念逐步形成。近年來(lái)，全市上下堅(jiān)定不移地貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院、省委省政府走“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好”的文明發(fā)展道路，生態(tài)環(huán)境建設(shè)的思想認(rèn)識(shí)不斷深化。特別是通過(guò)加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳教育，建設(shè)新型生態(tài)文化，把生態(tài)文明理念貫穿于全市各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部教育培訓(xùn)和公眾宣傳教育中，滲透于經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活和管理的各領(lǐng)域、全過(guò)程，廣大干部群眾對(duì)生態(tài)文明的認(rèn)識(shí)更加深入全面，新的生態(tài)文明理念逐步形成，“綠水青山比金山銀山更重要，生態(tài)優(yōu)良比生產(chǎn)增長(zhǎng)更可貴，低碳綠色比高碳黑色更持久，花紅葉綠比燈紅酒綠更科學(xué)”的觀點(diǎn)開始為多數(shù)人所接受。

（二）實(shí)施十大工程，生態(tài)文明建設(shè)不斷推進(jìn)?！队乐菔袊?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出了“建設(shè)生態(tài)新城”、“實(shí)施綠色工程，建設(shè)生態(tài)永州”、“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保建設(shè)”等重大戰(zhàn)略部署，永州生態(tài)文明建設(shè)正有條不紊地開展著。去年9月份，根據(jù)省委省政府的安排部署，永州市推出了包括規(guī)劃優(yōu)化工程、綠洲建設(shè)工程、環(huán)境凈化工程、流域整治工程、污染減排工程、水資源保護(hù)工程、生態(tài)環(huán)保工程、河道治理工程、礦山整治工程、能力建設(shè)工程等在內(nèi)的十大生態(tài)文明建設(shè)工程。這些工程明確規(guī)定了城區(qū)生活垃圾無(wú)害化處理率、生活污水集中處理率、節(jié)能減排、森林覆蓋率、水質(zhì)、噪音等生態(tài)指標(biāo)，標(biāo)志著永州生態(tài)文明建設(shè)正以新的理念、新的標(biāo)準(zhǔn)、新的規(guī)模全面展開。

（三）推進(jìn)活動(dòng)創(chuàng)建，生態(tài)文明基礎(chǔ)工作不斷加強(qiáng)。相關(guān)工作機(jī)構(gòu)、人員配備以及管理制度、工作機(jī)制逐步建立健全。從2011年開始，圍繞“綠色永州五年行動(dòng)”，市委、市人大、市政府分別出臺(tái)了《關(guān)于建設(shè)綠色永州的意見》、《關(guān)于建設(shè)綠色永州的決議》和《關(guān)于建設(shè)綠色永州的實(shí)施方案》三個(gè)綱領(lǐng)性文件，為生態(tài)文明建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)。國(guó)家歷史文化名城、國(guó)家衛(wèi)生城市、國(guó)家園林城市、國(guó)家森林城市、國(guó)家知名旅游目的地城市、法治先進(jìn)城市，以及生態(tài)文明示范村鎮(zhèn)、生態(tài)文明社區(qū)等創(chuàng)建活動(dòng)深入開展，城鄉(xiāng)清潔工程、湘江風(fēng)光帶工程等綜合治理活動(dòng)不斷推進(jìn)，全民植樹全面啟動(dòng)，形式多樣、內(nèi)涵豐富的生態(tài)文明實(shí)踐扎實(shí)推進(jìn)。

（四）注重整體推進(jìn)，生態(tài)文明建設(shè)成效逐步顯現(xiàn)。從生產(chǎn)、生活到人居環(huán)境，永州市始終堅(jiān)持整體推進(jìn)，不留死角。目前，全市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步提升，生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭良好，資源合理利用水平進(jìn)一步提高。2012年，全市建成2個(gè)國(guó)家級(jí)生態(tài)示范區(qū)、19個(gè)自然保護(hù)區(qū)，8個(gè)國(guó)家級(jí)森林公園，初步形成了科學(xué)合理的自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)；全市森林覆蓋面積153.3萬(wàn)公頃，覆蓋率達(dá)68.2%；萬(wàn)元地區(qū)生產(chǎn)總值能源消耗同比下降3.97%，規(guī)模以上工業(yè)萬(wàn)元增加值綜合能源消耗同比下降10.35%；污水集中處理率提高8.6%，生活垃圾無(wú)害化處理率提高8.8%。城市人居環(huán)境大為改善，市容市貌大為改觀，如今的瀟湘大地，碧水藍(lán)天，環(huán)境優(yōu)美，生態(tài)宜人，良好的生態(tài)環(huán)境已成為永州發(fā)展的重要核心競(jìng)爭(zhēng)力。

二、永州市生態(tài)文明建設(shè)面臨的主要問(wèn)題和困難

我們調(diào)查中了解到，在深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的過(guò)程中，永州面臨著不少問(wèn)題和困難，存在著諸多的制約因素：

（一）現(xiàn)實(shí)條件的制約。由于歷史的原因，永州既不是湖南省投資的重點(diǎn)，更不是國(guó)家優(yōu)惠政策的覆蓋點(diǎn)，加之是內(nèi)陸地區(qū)，因而至今仍未脫離欠發(fā)達(dá)的困局。第一，政府自身財(cái)力不足。環(huán)境保護(hù)和各項(xiàng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都需要大量資金，而永州總體上屬于“吃飯財(cái)政”，資金來(lái)源明顯不足，盡管近幾年省里加大了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和幫扶力度，但資金需求離生態(tài)文明建設(shè)的要求還有很大距離。第二，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯。受地理?xiàng)l件、交通環(huán)境等方面的影響，永州城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)居民收入差距較大，城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)差別仍非常明顯，城鄉(xiāng)交通條件有待改善，生產(chǎn)力布局、人口布局還不能完全適應(yīng)生態(tài)功能區(qū)定位，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的任務(wù)十分繁重，這給生態(tài)文明建設(shè)增大了難度。第三，推進(jìn)集聚發(fā)展困難。產(chǎn)業(yè)、人口集聚是生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑。但永州缺乏中心城市，而且特殊的地理位置使得南六縣與北五縣彼此分割，加之境內(nèi)全是山區(qū)丘陵地帶，成片可利用土地空間不多，村多人口少且分布散，通過(guò)集聚發(fā)展來(lái)減輕生態(tài)環(huán)境承受力的難度大，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成本高。

（二）體制機(jī)制的弊端。一是管理體制不順暢。如湖南要把湘江打造成“東方萊茵河”，而永州地處湘江上游，是湘江流域的生態(tài)安全屏障，湘江上游的的管理權(quán)限雖在永州，但湘江上下游跨越多個(gè)行政區(qū)劃，在實(shí)際管理和工作協(xié)調(diào)中存有不少困難，湘江源頭管理和長(zhǎng)效治理的難度大。二是補(bǔ)償機(jī)制不健全。隨著環(huán)保壓力的日益增大，僅僅依靠永州自身財(cái)政對(duì)環(huán)保的投入，只是杯水車薪，如湘江源頭生態(tài)補(bǔ)償就存在補(bǔ)償范圍窄的問(wèn)題，省里的生態(tài)補(bǔ)助遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需求。因此，亟待建立生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，保證生態(tài)環(huán)保資金長(zhǎng)期投入。三是考核機(jī)制不完善。目前的考核機(jī)制仍然偏重GDP指標(biāo)，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)建設(shè)利益導(dǎo)向和考核導(dǎo)向均不明顯，并且在有些方面存在著“一刀切”現(xiàn)象，比如節(jié)能減排考核，對(duì)原來(lái)經(jīng)濟(jì)總量小、能耗水平低、環(huán)境損害少的永州來(lái)說(shuō)，壓力尤其大。

（三）產(chǎn)業(yè)發(fā)展的限制。首先，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移受限。2011年10月，湘南三市被國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)為國(guó)家級(jí)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，因此，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是永州利用外來(lái)資源推進(jìn)本地發(fā)展的重要途徑，但永州由于環(huán)保門檻高，許多產(chǎn)業(yè)都不能引進(jìn)，特別是一些工業(yè)項(xiàng)目，可選擇余地非常小，接受發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的空間也非常小。其次，要素制約明顯。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，資金、人才、土地是關(guān)鍵要素，永州由于經(jīng)濟(jì)總體實(shí)力的薄弱，對(duì)產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目、企業(yè)的扶持力度有限，在一定程度上影響了企業(yè)發(fā)展壯大。由于經(jīng)濟(jì)條件的相對(duì)落后，造成了本地人才的外流嚴(yán)重，引進(jìn)外來(lái)人才難度大。最后，轉(zhuǎn)型升級(jí)困難。淳安目前現(xiàn)存的企業(yè)在總體資金實(shí)力、產(chǎn)能規(guī)模上均相對(duì)偏小，普遍面臨著資金、人才、創(chuàng)新等壓力，轉(zhuǎn)型升級(jí)推進(jìn)困難。同時(shí)，由于交通、信息等方面原因，引進(jìn)和發(fā)展高新技術(shù)、文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)也面臨著許多壓力，在一定程度上，影響了永州產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，制約了生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)。

（四）城鄉(xiāng)一體的困境。黨的十八大明確提出推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略任務(wù)，而開展生態(tài)文明建設(shè)也是推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的題中之義。目前，欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)生態(tài)文明建設(shè)中農(nóng)村明顯落后于城市，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已日益凸顯出來(lái)。就永州來(lái)說(shuō)，農(nóng)村農(nóng)藥、化肥使用不合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染嚴(yán)重，能源利用方式落后，農(nóng)村環(huán)保投入不足等問(wèn)題較為突出，已成為農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的制約因素，農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)工作任重而道遠(yuǎn)。

三、永州市生態(tài)文明建設(shè)努力的方向

永州生態(tài)文明建設(shè)探索與實(shí)踐的歷程，在一定程度上也折射出了欠發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)狀和發(fā)展困境。基于對(duì)永州生態(tài)文明建設(shè)的剖析，我們認(rèn)為欠發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)朝如下方向努力。

（一）強(qiáng)化三種意識(shí)。要加強(qiáng)永州生態(tài)文明建設(shè)，首先要強(qiáng)化干部群眾的生態(tài)意識(shí)。一是提升生態(tài)文明意識(shí)。要引導(dǎo)全市干部群眾學(xué)會(huì)算資源帳、能源帳、環(huán)境帳、長(zhǎng)遠(yuǎn)帳。既要金山銀山，更要碧水青山。二是強(qiáng)化生態(tài)責(zé)任意識(shí)。充分發(fā)揮政府在生態(tài)治理中的積極作用。同時(shí)也要發(fā)揮非政府組織、社會(huì)中介組織、民間組織、公民個(gè)體、企業(yè)在生態(tài)建設(shè)中的積極作用，形成政府與非政府的合作、國(guó)家與公民社會(huì)的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作，在追求公共利益的過(guò)程中，形成良性互動(dòng)的和諧關(guān)系。三是深化生態(tài)規(guī)劃意識(shí)。要把生態(tài)文明理念融入到“十二五”總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排、新農(nóng)村建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、國(guó)民教育等各類規(guī)劃方案中，形成“十二五”總體規(guī)劃和生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃體系，全方位指導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)。

（二）實(shí)現(xiàn)三個(gè)創(chuàng)新。一是創(chuàng)新發(fā)展思路。充分發(fā)揮欠發(fā)達(dá)地區(qū)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)和比較優(yōu)勢(shì)，以特色促發(fā)展，堅(jiān)持走集聚發(fā)展之路，通過(guò)集聚要素、集聚產(chǎn)業(yè)、集聚人口等，凝聚發(fā)展合力，降低發(fā)展成本，減少生態(tài)破壞，提高生態(tài)文明建設(shè)實(shí)效。二是創(chuàng)新體制機(jī)制。加快推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核機(jī)制創(chuàng)新，把各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)從偏重GDP引導(dǎo)到更加重視生態(tài)文明建設(shè)上來(lái)。加快建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。建立健全區(qū)域發(fā)展和保護(hù)的協(xié)調(diào)機(jī)制，突破行政區(qū)劃界限，共同保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)區(qū)域合作共贏。三是創(chuàng)新工作舉措。比如，在生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展上，要借鑒杭州善于抓住大產(chǎn)業(yè)、大平臺(tái)、大項(xiàng)目、大品牌，做大做強(qiáng)生態(tài)旅游、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、集群、集約發(fā)展的實(shí)踐。

（三）促進(jìn)三個(gè)協(xié)調(diào)。一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與文化建設(shè)相協(xié)調(diào)。把生態(tài)文化作為培育產(chǎn)業(yè)、壯大經(jīng)濟(jì)、提升品牌的靈魂，努力用生態(tài)文化的理念，指導(dǎo)城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化建設(shè)等各項(xiàng)工作。二是促進(jìn)城市發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展相協(xié)調(diào)。一方面，要抓住城鎮(zhèn)發(fā)展這個(gè)龍頭，進(jìn)一步做大做強(qiáng)縣城、中心鎮(zhèn)，提升城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的輻射力和帶動(dòng)力。另一方面，欠發(fā)達(dá)地區(qū)在城市進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的同時(shí)，更要注重農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理。要立足農(nóng)村實(shí)際，彰顯農(nóng)業(yè)特色，壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提升農(nóng)村自身推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的造血功能。三是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生發(fā)展相協(xié)調(diào)。推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生改善相協(xié)調(diào)、共提升，是生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。欠發(fā)達(dá)地區(qū)在堅(jiān)持和推進(jìn)發(fā)展第一要?jiǎng)?wù)的同時(shí)，也必須高度重視民生難題的破解，努力提升就業(yè)、教育、衛(wèi)生、保障等事業(yè)的發(fā)展水平，讓更多的群眾享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，從而激發(fā)廣大群眾參與生態(tài)文明建設(shè)的積極性。