生態(tài)文明視域下我國(guó)政府生態(tài)職能的研究

繆磊

摘 要：改革開放以來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但經(jīng)濟(jì)繁榮的同時(shí)也伴隨著資源過度消耗、環(huán)境深度污染等嚴(yán)重問題。2012年11月，黨的十八大總結(jié)過去經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，做出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策，為我們描繪出生態(tài)文明建設(shè)的宏偉藍(lán)圖。在落實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)際工作中，我們要發(fā)揮政府在生態(tài)文明建設(shè)中的主導(dǎo)作用，必須在對(duì)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)下，明確自己的職責(zé)和任務(wù)，以便更好地推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的順利開展。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；政府職能；生態(tài)保護(hù)

中圖分類號(hào)：D03 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）28-0029-02

新中國(guó)成立以來特別是改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，綜合國(guó)力不斷提高，人民生活水平總體上得到改善。然而，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展則是以巨大的資源能源消耗和生態(tài)環(huán)境惡化為代價(jià)的，盡管我國(guó)政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的認(rèn)識(shí)不斷深化。但是，我國(guó)生態(tài)問題的嚴(yán)峻形勢(shì)依舊沒有改變。因此，生態(tài)環(huán)境問題與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展已被公認(rèn)為是21世紀(jì)人類面臨的最富有挑戰(zhàn)性的難題之一。在這一歷史境遇下，我國(guó)政府應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用？筆者希望借此機(jī)會(huì)能讓人們對(duì)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)有進(jìn)一步的理解。

一、中國(guó)特色生態(tài)文明界定

生態(tài)文明不是一種局部的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象而是人類社會(huì)對(duì)傳統(tǒng)發(fā)展模式的反思，是以人類和自然相互依存為中心的一種新的文明社會(huì)形態(tài)。最早使用“生態(tài)文明”一詞的是學(xué)者是劉宗超，在他在《自然雜志》上發(fā)表的《全球生態(tài)文明觀》一文章中指出：“通過對(duì)傳統(tǒng)工業(yè)文明剖析反思的基礎(chǔ)上提出確立全球生態(tài)文明觀乃當(dāng)務(wù)之急。人類與地球表層共存就是生態(tài)文明，威脅它生存的就是愚昧?！盵1]

本文采用俞可平教授對(duì)生態(tài)文明所下的定義即：生態(tài)文明就是人類在改造客觀自然界的以滿足人類社會(huì)發(fā)展同時(shí)所做的維護(hù)人與自然和諧一切努力，它包括所有物質(zhì)與非物質(zhì)成果，代表著人類社會(huì)與自然界相互關(guān)系的進(jìn)步狀態(tài)[2]。

總的來說，中國(guó)生態(tài)文明的內(nèi)涵是：以尊重和保護(hù)自然為前提，以人與人、人與自然、人與社會(huì)和諧共生為宗旨，以建立可持續(xù)的生產(chǎn)方式和生活方式。

二、我國(guó)政府生態(tài)職能的總體狀況

（一）生態(tài)文明建設(shè)中所取得的成果

改革開放以后，我國(guó)政府對(duì)生態(tài)環(huán)境日益重視。第一，政府生態(tài)環(huán)境的重視已形成執(zhí)政理念。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)提出以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀。2006年，黨的十六屆六中全會(huì)提出構(gòu)建和諧社會(huì)，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的戰(zhàn)略主張。2007年，黨的十七大首次提出建設(shè)生態(tài)文明的目標(biāo)。2012年，胡錦濤更是在十八大報(bào)告中指出：“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展?！钡诙?，生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐從源頭逐步開展。國(guó)家先后規(guī)劃和實(shí)施的長(zhǎng)江中上游防護(hù)林帶工程、“三北”防護(hù)林工程等林業(yè)生態(tài)工程；各大江河流域防止水土流失退耕還林工程；加大旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)灌溉技術(shù)推廣，大規(guī)模開展荒漠化治理工程；加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)草原建設(shè)，我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。

（二）我國(guó)政府生態(tài)職能弱化的表現(xiàn)

看到我國(guó)政府在生態(tài)文明建設(shè)中取得成就的同時(shí)，很多問題也同樣凸顯出來。

第一，環(huán)保意識(shí)淡漠，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。我國(guó)政府對(duì)生態(tài)環(huán)境的認(rèn)識(shí)和理解直接影響其處理生態(tài)環(huán)境問題的行為方式。在新中國(guó)成立初期，我國(guó)政府一直奉行經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重心的理念，這是由我國(guó)最基本國(guó)情決定的。但是越來越嚴(yán)重的環(huán)境污染使人們的生活質(zhì)量面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。由于舊有觀念一直存在，要改變地方官員盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思維定式任重而道遠(yuǎn)。

第二，政府投入不足，配套措施欠缺。由于環(huán)保意思的淡漠，間接導(dǎo)致政府投入不足。各級(jí)政府官員將更多的注意力花費(fèi)在帶動(dòng)當(dāng)?shù)谿DP上，以此做好自己的政績(jī)工程。我國(guó)為了進(jìn)一步落實(shí)生態(tài)環(huán)境政策，制定了一系列的法律法規(guī)進(jìn)行適當(dāng)約束，如《環(huán)境保護(hù)法》、《森林法》、《草原法》等。但是法律制度與現(xiàn)實(shí)之間缺乏必要的協(xié)調(diào)和銜接，導(dǎo)致法律制度無法實(shí)施或切實(shí)落實(shí)。

第三，環(huán)保政策滯后，連續(xù)執(zhí)行乏力。我國(guó)生態(tài)問題層出不窮，形式不停變化，但政府的環(huán)境政策卻不能因?yàn)榄h(huán)境的變化而進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和完善，這常常使執(zhí)法活動(dòng)陷入矛盾之中。除此之外，環(huán)境政策理論性較強(qiáng)但操作性偏弱，因此，在環(huán)境執(zhí)法中怎樣進(jìn)行執(zhí)法，也常常給相關(guān)部門帶來很多困擾。

三、我國(guó)政府的生態(tài)職能弱化的原因分析

（一）政府職能轉(zhuǎn)變錯(cuò)位，相關(guān)部門不作為

由于目前我國(guó)各級(jí)政府職能定位比較模糊，政府職能錯(cuò)位、不作為現(xiàn)象相當(dāng)突出。受經(jīng)濟(jì)片面發(fā)展的理念影響，各級(jí)政府忽視生態(tài)職能的有效發(fā)揮，不夠重視生態(tài)環(huán)境的作用；另外，相關(guān)環(huán)境執(zhí)法部門執(zhí)法不嚴(yán)監(jiān)管不力，在各地已成為不爭(zhēng)的事實(shí)，甚至已經(jīng)成為違法者和不良企業(yè)的擋箭牌和保護(hù)傘，損害當(dāng)?shù)厝嗣竦睦?。所以，在此情況下，要通過加大政府行政體制改革，積極轉(zhuǎn)變政府職能，防止這些職能錯(cuò)位、不作為的現(xiàn)象發(fā)生。

（二）環(huán)境社會(huì)控制減弱，經(jīng)濟(jì)主體多元化

在社會(huì)這個(gè)大環(huán)境中，經(jīng)濟(jì)主體不僅包括大量的國(guó)有和集體企業(yè)，還有個(gè)人和私營(yíng)企業(yè)，不論是什么企業(yè)，他們的目標(biāo)一直是追求利益最大化。受經(jīng)濟(jì)因素的影響，他們?cè)趫?zhí)行政府的經(jīng)濟(jì)政策的過程中，往往會(huì)保護(hù)自身利益。在環(huán)境污染的事件發(fā)生之后，政府相關(guān)部門受人員、經(jīng)費(fèi)、設(shè)備等方面的影響，所表現(xiàn)出來的乏力更加凸顯。這種現(xiàn)象的存在，很大程度上減弱政府對(duì)環(huán)境社會(huì)的控制，也削弱了政府對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行和監(jiān)督的力度以及利用環(huán)境政策對(duì)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的社會(huì)控制能力。

（三）社會(huì)激勵(lì)政策缺位，公眾依賴政府

在我國(guó)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中，一直是由政府占據(jù)主導(dǎo)地位，公眾直接參與或者參與政策制定的機(jī)會(huì)并不多，再加上民眾的環(huán)保意識(shí)行為沒有形成規(guī)模，還是比較淡漠。致使長(zhǎng)久以來，政府主導(dǎo)的社會(huì)激勵(lì)政策缺位，并未引起社會(huì)力量的共鳴，取得的成果甚微，這也導(dǎo)致公眾對(duì)政府的依賴。比如：在思想上，民眾缺乏自覺參與的意思，遇到問題只會(huì)坐等政府解決，認(rèn)為與自己無關(guān)；在行動(dòng)上，民眾對(duì)自己的環(huán)境保護(hù)活動(dòng)缺乏信心，偏向與政府合作，對(duì)政府有明顯的依賴傾向。

（四）環(huán)保監(jiān)督有待完善，保障機(jī)制難實(shí)行

環(huán)保監(jiān)督與保障機(jī)制的實(shí)現(xiàn)需要民眾的參與和法律保障齊頭并進(jìn)。但從目前來看，民眾的參與嚴(yán)重不足，也僅僅停留在淺層次上，并未觸及治本的效果。民眾之間并沒有樹立起強(qiáng)烈的環(huán)保意識(shí)。監(jiān)督主體除了民眾之外，政府也需要做好監(jiān)督工作，但是各級(jí)政府相關(guān)部門由于經(jīng)費(fèi)、能力等方面的限制，其監(jiān)督工作一直不容樂觀，滿足不了現(xiàn)實(shí)需要，環(huán)保監(jiān)督機(jī)制進(jìn)一步滯后影響環(huán)境政策的落實(shí)，保障機(jī)制則需要強(qiáng)有力的法律作為支撐。同時(shí)，基層環(huán)保執(zhí)法部門執(zhí)法手段落后，再加上地方保護(hù)主義濃厚，造成環(huán)境執(zhí)法部門處處受制。

四、強(qiáng)化我國(guó)政府生態(tài)職能的路徑探析

（一）以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)政府生態(tài)管理活動(dòng)

以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)政府生態(tài)管理活動(dòng)，就是要強(qiáng)化政府生態(tài)價(jià)值理念。實(shí)現(xiàn)政府生態(tài)職能，首先要求政府能夠在發(fā)展觀念、人與自然關(guān)系上以及服務(wù)理念等方面進(jìn)行轉(zhuǎn)變，建立起生態(tài)服務(wù)理念。在建設(shè)生態(tài)文明的發(fā)展目標(biāo)要求下，逐步推動(dòng)服務(wù)型政府的建設(shè)，這就需要進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到生態(tài)管理在政府管理活動(dòng)中的重要性，采取更加積極有效的生產(chǎn)發(fā)展方式、合理的資源消耗方式，更加積極地推進(jìn)公共服務(wù)體系的建設(shè)，推動(dòng)生態(tài)服務(wù)理念的現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化。

（二）構(gòu)建社會(huì)參與機(jī)制

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，政府逐步從全能政府轉(zhuǎn)向有限政府的趨勢(shì)不可避免。政府的職能是有限的，其職能的實(shí)現(xiàn)越來越依賴于社會(huì)各種組織以及公眾的參與。生態(tài)環(huán)境問題，不能單靠政府生態(tài)職能的單項(xiàng)治理，更多的是需要公眾和社會(huì)各階層的共同參與。構(gòu)建廣泛的社會(huì)參與機(jī)制不僅能夠提高政府生態(tài)決策的質(zhì)量與合法性，改進(jìn)環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)社會(huì)各方的相互理解與信任，共同實(shí)現(xiàn)從生態(tài)管理參與到生態(tài)治理的轉(zhuǎn)變，這是政府實(shí)現(xiàn)政府生態(tài)職能的途徑。

（三）提升政府生態(tài)監(jiān)管能力

目前，我國(guó)的生態(tài)問題很大程度上與政府原有制度政策落實(shí)不到位相關(guān)聯(lián)，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究現(xiàn)象嚴(yán)重。政策只有落實(shí)才有生命力。為此，要進(jìn)一步深化政府生態(tài)管理的執(zhí)行與監(jiān)督，不斷深化政府監(jiān)管能力。不但要加強(qiáng)政府生態(tài)政策的執(zhí)行力度，加大對(duì)違法行為的查處，借用各種手段保障政府生態(tài)執(zhí)法的落實(shí)。還要完善違法懲戒制度，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境違法行為的懲治力度，建立和完善多元化的生態(tài)違法懲罰體系。

（四）探索新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，努力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)

從目前來看，傳統(tǒng)的發(fā)展觀已嚴(yán)重影響到環(huán)境的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步，導(dǎo)致環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源匱乏等問題，使整個(gè)人類生活環(huán)境質(zhì)量普遍下降。因此，我們必須要提出重視資源循環(huán)利用和發(fā)展的集約式“綠色”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，這也就是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理論基礎(chǔ)是生態(tài)經(jīng)濟(jì)。生態(tài)經(jīng)濟(jì)就是一種尊重生態(tài)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)原理的經(jīng)濟(jì)，以人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為中心，研究生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的結(jié)合，追求高效合理的開發(fā)利用資源和環(huán)境，從而使經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與生態(tài)環(huán)境相統(tǒng)一。

參考文獻(xiàn)：

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[3]胡錦濤.中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告：“高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗”[R].2007.

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