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    1927-1937年南京國民政府整理縣稅制的政策及績效*

    2013-11-22 06:52:08尹紅群
    關(guān)鍵詞:田賦國民政府稅制

    尹紅群

    (湖南師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院,湖南 長沙410081)

    稅制構(gòu)成一級財政的基礎(chǔ),1927年前,縣級財政是有稅無政,制度混亂。1927-1937年間,南京國民政府力謀整理,經(jīng)過第一、二次全國財政會議,對縣稅制的整理制定了政策方案。由于1937年抗戰(zhàn)爆發(fā),縣稅制的落實被打斷。

    學(xué)術(shù)界曾對國民政府的縣稅制采取否定的態(tài)度,美國學(xué)者易勞逸就認為,國民黨失去中國,原因之一歸于鄉(xiāng)村稅制的不合理和征收的黑暗腐?。?]。大陸學(xué)界曾長期認為鄉(xiāng)村稅收對農(nóng)村經(jīng)濟的破壞和對農(nóng)民的剝削壓迫,是中國革命的起源問題之一。近幾年來,學(xué)界改變研究范式,從現(xiàn)代化的角度,開始對財稅體制、縣財政政策、農(nóng)民負擔問題進行了一些實事求是的探討,對縣稅制也有一些涉獵[2][3][4]。但總體來說,對縣稅制的演進、內(nèi)在結(jié)構(gòu)與矛盾缺乏深入探討。本文擬對1927-1937年間,南京國民政府整理縣稅制的實際演進及績效進行分析,進而分析縣地方稅制的困境。

    一、縣稅制的整理進程

    1927-1937年間,南京國民政府關(guān)于縣稅制的整理,主要是在財稅體制、稅收制度和征收制度等方面大力改革。

    (一)推進分稅體制的深入

    1927年南京國民政府成立后,“第一要義在先求財政統(tǒng)一”[5],集權(quán)于中央,推行分稅體制。1928年7月,第一次全國財政會議召開,通過經(jīng)過修訂的《劃分國家收入地方收入標準案》和《劃分國家支出地方支出標準案》,這是南京國民政府成立以來第一個較為成熟的關(guān)于稅收體制的文件,對中央與各省收入權(quán)限進行了劃分。國家稅收以鹽稅、關(guān)稅、統(tǒng)稅為主體;地方稅收以田賦、契稅和后來的營業(yè)稅為主體。“其要點為中央稅以間接稅為主,而以直接稅輔之,地方稅則以直接稅為主,而以雜項稅捐輔之?!辈贿^,這里的“地方收入”主要指省地方財政收入而言。第一次全國財政會議也試圖對省以下財政收入進行劃分,如規(guī)定縣收入有6種:縣有產(chǎn)業(yè)收入、縣政府行政收入、屠宰稅、契稅、縣特別估稅、國家和省政府補助金。但是,會議最后議決省以下稅收由各省自行決定。而各省政府為集中財力,并沒有實施這一方案,“所列地方收支僅及于省,尚未推及縣市”①參見《十年來之財務(wù)行政》,中央信托局,1943年。。

    1928年的分稅制使縣淪為省財政的附庸,不利于地方政治的發(fā)展和國民黨政治基礎(chǔ)的鞏固。1934年國民政府召開第二次全國財政會議,決定推進省以下分稅制財政體制,將財政系統(tǒng),由過去的中央與省地方二級,改為中央、省、縣市三級制度;通過了劃分省縣地方收支五項原則,“將省縣稅逐一劃分”[5],使省與縣市各有獨立的稅源,以充實縣財政。1935年,立法院通過公布的《財政收支系統(tǒng)法》,確定了財政收支系統(tǒng)分中央、?。ㄊ校?、縣(市)三級,縣(市)財政由此成為獨立收支系統(tǒng)?!斑@在中國財政發(fā)展史上具有重要的意義,它標志著中國分稅制財政體制第一次全面實行?!保?]劃分后的縣級財政稅收,共有7項:土地稅(田賦附加)、土地陳報后正附溢額田賦全部、中央撥補印花稅三成、營業(yè)稅三成、土地改良物稅(房捐)、屠宰稅、其他依法許可的稅捐。

    經(jīng)過1934年的省縣收支劃分,土地稅和田賦附加全部劃給縣級財政,此外,采用稅收分成制,縣財政獲得原屬于省財政收入的印花稅的三成、營業(yè)稅的三成,從此縣級收入大為增強。不過,此次省縣分稅的精神在于損省益縣[7],省稅收入大受影響,省政府對推行省縣分稅制沒有動力。加上抗戰(zhàn)爆發(fā),縣地方稅種的調(diào)整并未實施,縣稅仍然是附加于省稅。

    (二)縣賦稅的整理

    第一,整理田賦,減輕附加。1928年10月,國民政府財政部曾制定頒布《限制增加田賦八條》,其主要內(nèi)容是限制附加稅不得超過正稅一倍,“正附稅總計不得超過地價百分之一”。1933年10月,孔祥熙任財政部長,決定將整理田賦、減輕附加和廢除苛捐雜稅作為整理地方財政重要突破口。1934年1月25日,孔祥熙向國民政府中央四屆四中全會提出兩個提案獲通過,即《整理田賦先實現(xiàn)土地陳報以除積弊而裕稅源案》、《減輕田賦附加以救濟農(nóng)村解除民困案》。5月27日召開第二次全國財政會議,進一步討論減輕田賦、廢除苛雜等問題。會議之后,國民政府于6月25日發(fā)布命令:“自頒布明令之日起,對于田賦永遠不準再加附加,并永遠不準再立不合法之稅捐名目,著為定例?!雹趨⒁娯斦磕觇b編纂處所編《財政年鑒》續(xù)編第13篇,1945。

    第二,廢除苛捐雜稅,整理稅捐。省縣地方財政自裁厘改統(tǒng)之后,財源枯竭,為應(yīng)付地方政務(wù)支出,相率就地籌補經(jīng)費,于是苛雜繁興。第二次全國財政會議議決不合法稅捐范圍六項,整理捐稅程序四項;財政部專門設(shè)立整理捐稅委員會,各省分設(shè)地方捐稅監(jiān)理委員會,以推動整個工作。為落實各議決案,孔祥熙還采取一定的抵補措施與行政措施,以減輕阻力,在操作上,設(shè)立試驗點,推廣經(jīng)驗。

    第三,改進現(xiàn)行地方稅法。正稅必先有增加,然后苛雜方易于廢除。為此,國民政府對合法的正稅,如營業(yè)稅、契稅、牙稅等,力謀整理,修改新稅法,對正附稅率、征收方法、程序等進行改進,以恤民艱而維稅源。

    (三)縣稅征收制度的改進

    捐稅征收是稅制的重要環(huán)節(jié)。征收制度不完善,則大大增加稅收成本,甚至出現(xiàn)所謂“內(nèi)卷化”現(xiàn)象:稅收成本增加但效益遞減,農(nóng)民負擔加大而國家稅收增加不多甚至減少[8]。第二次全國財政會議指出:“今日地方稅制之大病,征收機關(guān)之復(fù)雜實為最大之原因?!保?]會議議決統(tǒng)一地方征收機關(guān)辦法三項:1.各縣均設(shè)一地方稅局或內(nèi)地稅局或縣財政局,統(tǒng)征省縣稅捐;2.地方稅局或內(nèi)地稅局各設(shè)局長一人,并以縣長為副局長,受財政廳的指揮監(jiān)督;3.所有以前投標承包委托代征辦法,即包商制度,一律取消。

    上述辦法經(jīng)國民政府財政部電傳各省,后演進而成湖南、安徽、浙江等省的稅務(wù)局制度。以湖南為例,1934年7月,湖南省政府委員會通過《湖南省各縣稅務(wù)局章程》,其組織構(gòu)架:局設(shè)局長,局長之下設(shè)賦稅征收主任襄助局長掌理局務(wù),設(shè)田賦征收處,置主任、征收員、契稅員、撥糧員,設(shè)總稽核及營業(yè)稅稽征員,稽征營業(yè)稅,設(shè)總稽查查驗產(chǎn)銷稅,并設(shè)產(chǎn)銷稅征收所查驗所,設(shè)置主任收查及查驗員,此外設(shè)會計主任會文牘等各若干人。職掌:關(guān)于田賦、契稅、營業(yè)稅、煙酒牌照稅、牙當稅、屠宰稅及其他省稅征解事項,關(guān)于國稅代繳事項,關(guān)于縣地方稅捐及各項附加征收事項,關(guān)于省有產(chǎn)業(yè)之保管事項等。承隸關(guān)系:稅務(wù)局直隸于財政廳,局長由財政廳長提請省府委員會議決任命。

    不過,由于傳統(tǒng)積習(xí),預(yù)算外非正式核定的縣捐稅,仍然沿用各種??钪贫龋皇怯啥悇?wù)局征收,而是積習(xí)相沿,各自為政,在湖南的情況是:“保甲附加、義勇畝捐、并教育各項稅捐等,大抵由區(qū)鄉(xiāng)公所、義勇隊部及教育局各學(xué)校,各自征收?!雹伲駠┖鲜∝斦d編印,湖南省財政整理報告書(1935年8月21日至1937年3月15日),1937年。這種征收制度仍然存在著分割財政的弊端。

    二、績效分析:縣稅收的總量與結(jié)構(gòu)

    國民政府整理縣稅制意味著制度轉(zhuǎn)型,制度轉(zhuǎn)型的績效如何呢?1927-1937年間國民政府整理縣稅制的努力在縣稅收的總量與結(jié)構(gòu)的變化上有著一定的體現(xiàn)。

    (一)縣地方稅收的總量呈現(xiàn)增長趨勢

    縣地方財政收入可分為:稅課收入、地方財產(chǎn)收入、補助收入、其他收入等四大類。稅收是主要收入來源,按照國民政府掌握的各省縣地方主要收入預(yù)算總數(shù),1935-1937年的三年間,縣地方稅收年有遞增,但是,在縣歲入總額中的比例有所下降(見表1)。

    表1 1935-1937年間各省縣地方主要收入總額比較表: 單位:國幣元

    由表1可知,從總量上看,縣稅收入有猛增趨勢??h稅課收入在1935-1937年間,其絕對數(shù)額呈現(xiàn)出較大增長,1935年度,全國928個縣稅收額達到83 512 307元,1936年1 137個縣稅收額為107 867 494元,1937年1 259個縣稅收達202 815 919元,比1936年幾乎翻了一倍。不過,縣稅課收入在1935年占縣收入總額的83.51%,到1937年為67.54%,比例有所下降。補助及協(xié)助收入、其他收入則分別有所上升,地方財產(chǎn)收入保持原狀。其中原因之一就是國民政府減輕田賦附加政策產(chǎn)生了一定效果。同時,國民政府采取了補助金制度以抵補縣稅收入的減少。

    (二)縣地方稅收的結(jié)構(gòu)分析

    再來看縣稅的主要構(gòu)成。如果把縣賦稅按土地稅和非土地稅的商業(yè)稅來劃分的話,或者能更清楚地看到農(nóng)村社會所承受的負擔。以浙江東陽縣為例,其稅目為田賦附加(包括上期田賦特捐、上期田賦縣稅不敷附捐、上期田賦自治附捐、治蟲經(jīng)費、教育附捐)、店住屋捐、旅店捐、各項固有警捐、人力車捐、戲捐、公益捐、屠宰教育附捐、置產(chǎn)捐、廣告捐、自治戶捐、保衛(wèi)戶捐等。田賦附加和自治戶捐、保衛(wèi)戶捐及置產(chǎn)捐,均以土地的出產(chǎn)、增值、流轉(zhuǎn)等為標的的征稅,可以劃入土地稅范圍;其他捐稅如店住屋捐、旅店捐、各項固有警捐、人力車捐、戲捐、公益捐、屠宰教育附捐、廣告捐等,為營業(yè)稅或資本稅,大致要劃入商業(yè)稅部分。1932-1935年浙江東陽縣的土地稅與商業(yè)捐稅的征稅額比較如表2所示。

    表2 浙江東陽縣賦稅分類比例比較表 單位:國幣元

    表2清楚地反映了土地稅在政府財政上的地位,也可以說,在商業(yè)極為落后的情況下,以土地為核心的收入是地方政府各項事業(yè)經(jīng)費的主要來源[9]。東陽縣在1929年即被浙江省政府定為一等縣份,可以想見,除浙江的部分商業(yè)發(fā)達縣外,大部分縣份財政狀況是與土地緊密相連的,田賦整理也就成為地方政府工作中的重心。土地問題也就構(gòu)成了政府與社會的核心問題,社會主要矛盾也集中在土地問題上,田賦附加的膨脹與繁苛,“于人民之騷擾極大,農(nóng)村破產(chǎn),工商凋敝,胥此之由。”[10]

    表2中的數(shù)據(jù)也反映了一個趨好的變化,這就是商業(yè)捐稅的數(shù)量與所占比例都在上升。東陽縣的商業(yè)捐稅從1932年的8.3%上升到1934年的13%,說明縣稅中的商業(yè)稅種逐漸發(fā)揮更大的影響,這是個新的趨勢。

    三、“稅”與“政”:縣稅制的問題

    考察國民政府縣地方稅制整理的政策及績效,國民政府在賦稅制度建構(gòu)方面有著一定成效,但是從縣稅收入的總量與結(jié)構(gòu)變化來看,政策績效并不明顯??辆桦s稅與田賦附加之所以產(chǎn)生與發(fā)育滋長,不是“稅”的問題,而是“政”的問題。

    (一)縣稅制缺乏獨立地位

    縣地方財政在1927-1937年間始終沒有確立完整的合法獨立地位,縣地方稅制同樣無獨立地位。在地方財政體系中,凡“地方”的對象均以省縣合為一級而言。但地方財權(quán)握于省級政府,所有豐厚稅源均為省有,而中央與省級的事務(wù),多以一紙命令令縣就地籌款,縣政府在中央及省層層壓迫之下,只有采用附加攤派、繁興苛雜的籌資方式??h稅無獨立稅源,每遇經(jīng)費需要,則采用附加制度。在附加制下,重要稅源歸于上級,下級以上級所定稅率為依據(jù),添課附加。

    在征收制度方面,附加制也導(dǎo)致了省縣稅收難以分割,而稅務(wù)局直屬于省,征收成績的考核,縣長無法過問,稅務(wù)局往往犧牲縣級的稅收利益。稅務(wù)局為表現(xiàn)其經(jīng)征成績起見,往往將應(yīng)撥于縣的稅款,故意拖延不繳,移作省稅征額報解,因而縣政府經(jīng)費無法坐撥[7]。

    (二)縣地方稅制與縣政擴張的矛盾

    國民政府雖然致力于稅制調(diào)整,但是在縣地方稅收結(jié)構(gòu)上未有實質(zhì)性變革,而縣政事權(quán)處于急劇擴張時期。從支出方面可以看到縣政事業(yè)的急劇擴張。南京國民政府時期和北洋時期相比較,縣地方財政支出結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出很大變化。北洋時期的地方自治支出主要有:教育經(jīng)費、警察經(jīng)費、保衛(wèi)團經(jīng)費、實業(yè)經(jīng)費、自治經(jīng)費、地方公益機關(guān)經(jīng)費。

    南京國民政府時期新增的財政支出大增,1929年國民政府行政院頒布《訓(xùn)政時期完成縣自治實施方案內(nèi)政部主管事項分年進行程序》,其縣自治事項有:厘定自治系統(tǒng)、儲備自治人才、確定自治經(jīng)費、肅清盜匪、整頓警政、調(diào)查戶口、完成縣市織、訓(xùn)練人民、初期清丈土地、舉辦救濟事業(yè)。1929年浙江省的縣地方財政支出項目有:“黨務(wù)費,包括農(nóng)業(yè)、教育會等地方團體的經(jīng)費支出;基層權(quán)力機構(gòu),如區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村里、保甲經(jīng)費等;新增地方文化、衛(wèi)生、教育、體育、救濟等公益機構(gòu),如講習(xí)所、圖書館、救濟院、醫(yī)院、民眾教育館、公共體育館等等;地方經(jīng)濟事業(yè)的新發(fā)展,如交通、農(nóng)事試驗場、縣辦工廠、電話、度量衡、苗圃、治蟲等;地方社會治理事宜,如煙禁、推行公墓等;地方新政,如舉辦土地清丈,等等?!雹僬憬∶貢?,浙江省政府一年來政治工作之回顧(1929.2-1930.4),浙江省圖書館古籍部藏。

    由上可知,縣政事權(quán)擴張,但縣財政收入基本上是“因襲”北洋時期的自治經(jīng)費,收入結(jié)構(gòu)沒有變化。在這種情況下,縣凡有所需,莫不以增加附加為籌集經(jīng)費手段,在1930年5月浙江省政府委員會第312次會議上,討論事項為25項,其中關(guān)于各縣要求開征某種田賦附加的就有9項。由于經(jīng)費籌措,農(nóng)民負擔加重,縣自治事宜往往成為擾民工程,農(nóng)村社會矛盾積累日深。

    (三)縣地方稅收的分割與籌建公共財政的矛盾

    國民政府整理縣地方稅制主要是著眼于減輕稅負以救濟農(nóng)村,但在實踐中暴露出了問題所在,不僅是“稅”的多少問題,還有地方財政分割問題,即??钪贫扰c附加制本身不利于地方稅制的改革,最終的出路在于統(tǒng)收統(tǒng)支,籌建公共財政。北洋時期各縣籌辦地方事務(wù),采用專款制度,即辦一種事業(yè),就籌一種經(jīng)費,經(jīng)政府立案專作這種事業(yè)專用,養(yǎng)成“一事一款”、“一款一事”的習(xí)慣。這種款由相關(guān)事業(yè)機關(guān)自行征收與保管,縣政府僅負監(jiān)督之權(quán),沒有支配權(quán)。

    賦稅附加和各種苛捐雜稅即是這種??钪贫鹊募纳铩?顏碓炊喑鲎杂诟郊?,特別是田賦附加。從民眾負擔方面觀察,地方田賦附加和苛雜大都由于事業(yè)的興辦或擴展而來,若各項收入均已固定,支出不能統(tǒng)籌,遇有新興事業(yè),勢必另辟財源,從而增加人民負擔,致使各項捐稅及附加有增無減。這就是地方苛雜層出不窮而整理稅制難有起色的重要因素。

    廢除???,籌建公共財政成為整理縣地方稅制的出路,統(tǒng)收統(tǒng)支是公共財政體制的第一要求。在公共財政體制下,財稅部門從社會成員統(tǒng)一征收賦稅,不必由各部門分別向服務(wù)對象收取資金,由政府統(tǒng)籌安排支出,為社會提供公共物品或服務(wù)。部分省區(qū)開始了這種嘗試,如浙江省在1937年間廢除???,改行統(tǒng)收統(tǒng)支。湖南在1937年的財政整理報告中也指出:“預(yù)算以外,各縣仍不免有私擅攤捐情事,均經(jīng)嚴厲取締,……應(yīng)為全縣之統(tǒng)籌,正式列入預(yù)算?!苯y(tǒng)收統(tǒng)支是革新縣地方財政的一個重大收獲,也是國民政府整理縣稅制,籌建公共財政的基礎(chǔ)。

    四、結(jié) 論

    對于南京國民政府整理縣稅制,不能過于否定,縣稅制朝向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的取向是毫無疑問的。國民政府在整理縣稅制,有助于確立縣財政,縣稅收總量增長,稅收結(jié)構(gòu)也有一定優(yōu)化;稅制整理有助于縣財政體制從傳統(tǒng)的家產(chǎn)式財政管理,經(jīng)過??钪贫?,向公共財政方向轉(zhuǎn)化。

    縣稅制的問題,不在“稅”而在“政”,問題在于兩個方面:1.政府層面,縣稅制沒有法定的獨立地位;縣財權(quán)不能配合事權(quán),縣稅制的調(diào)整不能配合縣政建設(shè)。2.社會層面,農(nóng)村農(nóng)民承擔了過多的制度變革成本。國民政府的縣稅制并沒有使農(nóng)村農(nóng)民明顯受益。農(nóng)民對國民政府的縣稅制及有關(guān)政策并沒有認同感,從而大大削弱了國民政府整理縣稅制的政策績效。

    [1][美]易勞逸.流產(chǎn)的革命:1927-1937年國民黨統(tǒng)治下的中國[M].陳謙平,陳紅民,等,譯.北京:中國青年出版社,1992:223-293.

    [2]杜恂誠.民國時期的中央與地方財政劃分[J].中國社會科學(xué),1998,(3).

    [3]尹紅群.國民政府縣財政政策演變述論[J].江西師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2010,(5).

    [4]馮小紅.鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型期的縣財政研究(1928-1937)[D].上海:復(fù)旦大學(xué),2005.

    [5]江蘇省中華民國工商稅收史編寫組.中華民國工商稅收史料選編(綜合類(上冊)):第一輯[M].南京:南京大學(xué)出版社,1996:987-1270.

    [6]葉振鵬,趙云旗.國民政府分稅制稅收劃分研究與借鑒[C]//中國財政學(xué)會財政史專業(yè)委員會,中央財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院.財政制度與經(jīng)濟發(fā)展歷史問題研究.北京:中國財經(jīng)出版社,2005:21.

    [7]彭雨新.縣地方財政[M].重慶:重慶商務(wù)印書館,1945:8.

    [8][美]杜贊奇.文化、權(quán)力與國家:1900-1942年的華北農(nóng)村[M].王福明,譯.南京:江蘇人民出版社,2003:51.

    [9]尹紅群.民國時期的地方財政與地方政治[M].長沙:湖南人民出版社,2008:81.

    [10]陳明遠.廢除苛捐雜稅問題[J].東方雜志,1934,(14):211-213.

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