兵團農(nóng)牧團場人口聚集的現(xiàn)狀、問題及對策研究＊

劉 追，劉 洪

（石河子大學 經(jīng)濟與管理學院，新疆 石河子832003）

城鎮(zhèn)化是新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團（以下簡稱“兵團”）跨越式發(fā)展的重要路徑，也是兵團履行屯墾戍邊使命的重要載體。然而，兵團農(nóng)牧團場城鎮(zhèn)化過程中面臨布局、資金投入和人口聚集等諸多問題。加快兵團城鎮(zhèn)化進程，推進經(jīng)濟社會跨越式發(fā)展和長治久安，就必須解決農(nóng)牧團場的人口聚集問題。

一、兵團農(nóng)牧團場人口聚集的現(xiàn)狀

自2005年以來，兵團農(nóng)牧團場人口平均每年減少五千余人［1］。根據(jù)兵團第六次全國人口普查公報，兵團總?cè)丝跒?60.72萬人，與兵團第五次全國人口普查的248.05萬人相比，增加12.67萬人，增長5.1%，年平均增長0.5%。其中，農(nóng)牧團場人口175.87萬人，占總?cè)丝?7.5%，與兵團第五次全國人口普查相比，減少9.43萬人，農(nóng)牧團場人口占總?cè)丝诒戎叵陆?.2%。農(nóng)牧團場呈現(xiàn)人口聚集能力不斷提高、依賴人口機械增長、行政主導(dǎo)式聚集等特點。

（一）農(nóng)牧團場團部人口不斷增加，人口聚集功能得到提高

隨著兵團經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，農(nóng)牧團場經(jīng)濟實力進一步增強，小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐不斷加快，基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)、生活環(huán)境不斷完善，就業(yè)途徑增加，團部對團場經(jīng)濟發(fā)展的集聚和帶動作用不斷增強，團部社區(qū)人口集聚功能進一步發(fā)揮，原居住在連隊的人口逐漸向團部流動，特別是多數(shù)離（退）休職工更愿意在團部定居，使團部人口逐年增加。根據(jù)兵團全國第六次人口普查數(shù)據(jù)推算，2010年農(nóng)牧團場團部社區(qū)居住人口達58萬人，占農(nóng)牧團場總?cè)丝诘?3.5%，較上年提高0.8%。

（二）人口機械增長是農(nóng)牧團場人口聚集的主要拉力

由于兵團人口自然增長率持續(xù)較低，人口自然增長對總?cè)丝谧兓呢暙I不大，所以區(qū)間遷移在人口增長中占有重要地位。2007－2009年，兵團農(nóng)林牧漁場年內(nèi)增加數(shù)處于下降趨勢，雖然遷入團場和遷出團場的人數(shù)均有所下降，但遷出的人數(shù)一直都高于遷入人數(shù)，并有加大的趨勢，這說明農(nóng)牧團場人口流失嚴重，具體見表1。

表1 兵團農(nóng)牧團場人口變動情況表（2007－2010年）

在增長的團場人口中，遷入的團場人口比重2009年已達到76.2%，可見人口機械性增長成為農(nóng)牧團場人口聚集的主要拉力。需要指出的是，由于農(nóng)牧團場的人口出生率一直處于下降趨勢，造成人口自然增長率不斷下降，未來農(nóng)牧團場的人口聚集更加依賴機械性增長。

（三）人口聚集是一種管理推動型為主的模式

目前，農(nóng)牧團場人口聚集的模式主要有三種：一是通過加快撤并連隊，實現(xiàn)“三個集中”，逐步形成團部城鎮(zhèn)、中心連隊居住區(qū)和生產(chǎn)作業(yè)點的團場城鎮(zhèn)格局；二是建設(shè)移民安置房，通過內(nèi)地移民增加團場城鎮(zhèn)人口，為移民建設(shè)安置房，可以直接增加團場人口；三是建立農(nóng)產(chǎn)品加工園區(qū)或工業(yè)園區(qū)，吸納較多的勞動力進入園區(qū)就業(yè)，從而加快人口的聚集。這些方式既可以改變?nèi)丝诘目臻g布局，也可以較快增加團場城鎮(zhèn)人口的數(shù)量，但總體來說是一種按照相應(yīng)政策或規(guī)劃推動人口聚集的管理推動型模式。

二、兵團農(nóng)牧團場人口聚集存在的主要問題

雖然兵團農(nóng)牧團場人口聚集取得一定進展，但目前還存在一系列問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）農(nóng)牧團場人口整體規(guī)模較小，輻射能力有限

一般來講，一個城鎮(zhèn)只有當鎮(zhèn)區(qū)人口達到1萬人時，才能夠發(fā)揮經(jīng)濟中心對區(qū)域經(jīng)濟的集聚和擴散作用；2萬人時作用較明顯，超過5萬人時則可以對周邊若干鎮(zhèn)的經(jīng)濟和社會發(fā)展起到明顯的帶動作用［2］。根據(jù)兵團全國第六次人口普查數(shù)據(jù)，兵團農(nóng)牧團場平均人口為1.162萬人，人口超過2萬人的團場有20個，1萬人以上2萬人以下的團場有49個，不足1萬人的團場有83個，具體見表2。其中，人口最多的是第六師芳草湖農(nóng)場，有5.7萬人，人口較少的托云農(nóng)場、葉城農(nóng)場和三十八團等，均不足1 500人。目前，農(nóng)牧團場社區(qū)占地面積平均在2平方公里左右，小于鎮(zhèn)區(qū)面積5平方公里的標準，團場社區(qū)平均人口只有4 000人。團場小城鎮(zhèn)無論從人口規(guī)模、用地規(guī)模，還是從經(jīng)濟規(guī)模上，均達不到小城鎮(zhèn)應(yīng)有的規(guī)模標準，導(dǎo)致農(nóng)牧團場小城鎮(zhèn)建設(shè)的輻射能力有限。

表2 兵團農(nóng)牧團場人口分布表

（二）農(nóng)牧團場集聚人口素質(zhì)不高，缺乏穩(wěn)定性

近年來，隨著國家惠農(nóng)政策的深入實施，以及農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)走高，農(nóng)牧團場從事農(nóng)業(yè)行業(yè)及連帶關(guān)系的人口不斷增加，這些農(nóng)業(yè)人口一般都是文化水平不高、流動性強的外來務(wù)工人員。雖然流入農(nóng)牧團場的人員工作范圍廣泛，但仍以建筑業(yè)、農(nóng)業(yè)等勞動密集、附加值低的行業(yè)為主，這些人口集聚季節(jié)性比較強，缺乏穩(wěn)定性。2008年，農(nóng)牧團場農(nóng)業(yè)人口較2007年增加84 269人，2009年較2008年增加34 885人，2010年農(nóng)業(yè)人口又大幅下降，降至歷史最低值451 104人，具體見表3。

表3 兵團農(nóng)牧團場農(nóng)業(yè)人口統(tǒng)計表（2007－2010年） 單位：人

（三）農(nóng)牧團場人口聚集缺乏產(chǎn)業(yè)支撐

城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平最終取決于經(jīng)濟發(fā)展水平，而支撐經(jīng)濟發(fā)展的是充滿活力的產(chǎn)業(yè)，特別是該地區(qū)的二、三產(chǎn)業(yè)。由于歷史原因，農(nóng)業(yè)是農(nóng)牧團場的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后，對城鎮(zhèn)化的支撐作用薄弱［3］。其主要的原因有三個方面：一是農(nóng)牧團場種植業(yè)的分散經(jīng)營方式又使得團場人口難以聚集；二是農(nóng)牧團場的插花式分布決定了城鎮(zhèn)之間相對獨立，跨度較大，相互影響和帶動能力較弱；三是團場城鎮(zhèn)絕大多數(shù)是“名義鎮(zhèn)”，不是“建制鎮(zhèn)”，二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展沒有管轄權(quán)，造成“發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，但團場沒有大發(fā)展”的困境，所以團場在二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展上沒有積極性。這種建立在農(nóng)業(yè)開發(fā)基礎(chǔ)上的城鎮(zhèn)發(fā)展類型，影響了農(nóng)牧團場城鎮(zhèn)輻射功能和帶動功能的發(fā)揮，缺乏足夠的人口聚集凝聚力和吸引力。

（四）農(nóng)牧團場聚集人口遷移成本不斷提高

在收入一定的前提下，由于流動中遷移成本過大，足以抵消其在就業(yè)城鎮(zhèn)中的預(yù)期收益。人口聚集帶來一定生活成本的提升，首先是要付出一定的搬遷成本。隨著物價水平的攀升，搬遷成本可能直線上升。如第六師共青團農(nóng)場按規(guī)劃要將10公里以內(nèi)的連隊集中到城鎮(zhèn)，搬遷補償團場需要支付400萬元，搬遷戶按戶均80～100平方米，每平方米2 500元造價計算，每戶開支約20～25萬元，職工難以承受。如果允許他們自由選擇，不搬遷者居多［4］。職工前往城鎮(zhèn)生活后，一方面可以降低基本生活品的成本，但同時也會帶來其他生活成本的增加，如購買住房、天然氣燃具、交通工具等現(xiàn)代生活方式的必需品。這與農(nóng)場生活費用較低（在一定范圍內(nèi)自給自足），產(chǎn)生一定的心理差異，從而打消部分職工遷往城鎮(zhèn)的愿望，具體見表4。

表4 農(nóng)牧團場職工遷入成本比較分析表

（五）人口聚集對城鎮(zhèn)管理提出了挑戰(zhàn)

一方面，由于團場建設(shè)步伐加快而導(dǎo)致農(nóng)牧團場聚集人口迅速增多，人口流動加快，農(nóng)牧團場一直以來缺乏行政管理的經(jīng)驗，造成人口管理跟不上，管理不全面，保障不到位，資源不夠用等問題；另一方面，農(nóng)牧團場嚴格的戶籍準入制度使相當一部分外來人口難以完全遷入以安定下來，享受完善的社會保障制度，導(dǎo)致流入人口勞動權(quán)益難以得到保障，預(yù)期收益難以實現(xiàn)。現(xiàn)階段團場對職工戶口控制還比較嚴格，發(fā)達地區(qū)團場有少量流動人口長期居住，落后地區(qū)團場不但流動規(guī)模較小，常住人口更少。如果不放松人口管制，那么團場城鎮(zhèn)化人口聚集的長效機制就很難建立起來。

三、推動兵團農(nóng)牧團場人口聚集的政策建議

新時期，兵團農(nóng)牧團場人口聚集仍面臨總量不足、城鎮(zhèn)投融資乏力等突出問題，因此，要把推動農(nóng)牧團場人口聚集作為一項系統(tǒng)工程來抓。

（一）合理規(guī)劃布局，穩(wěn)步推進“行政主導(dǎo)”式人口聚集

合理規(guī)劃布局，加大行政推動力度，充分發(fā)揮團場集中力量辦大事的優(yōu)勢，加快連隊合并和中心連隊建設(shè)，帶動團場人口盡快聚集。一是要通過“設(shè)市設(shè)鎮(zhèn)”來獲得建制，并納入國家或自治區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)體系，對城鎮(zhèn)的區(qū)域發(fā)展、人口規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等做好規(guī)劃；二是團場城鎮(zhèn)建設(shè)要與“三化”建設(shè)緊密結(jié)合，與發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合，為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)；三是團場大多處于地方管轄區(qū)域內(nèi)，小城鎮(zhèn)建設(shè)要與周邊地區(qū)形成合理區(qū)域布局，圍繞非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成完善的綜合服務(wù)體系，充分發(fā)揮作為周邊城區(qū)與團場聯(lián)接傳導(dǎo)的角色作用，從而實現(xiàn)兵地共贏。

（二）創(chuàng)立不同導(dǎo)向的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，通過“增收”加快人口聚集

要把團場的發(fā)展及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與加快城鎮(zhèn)化進程結(jié)合起來，努力增強城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在動力，以園區(qū)經(jīng)濟帶動為主要特征，實現(xiàn)“以業(yè)興團”、“以業(yè)興鎮(zhèn)”。一是堅持生產(chǎn)力布局調(diào)整與城市空間結(jié)構(gòu)緊密結(jié)合，建設(shè)和發(fā)展專業(yè)工業(yè)園區(qū)，大力吸收團場剩余勞動力就業(yè)，提高職工的非農(nóng)收入；二是借助城鎮(zhèn)的輻射力，建設(shè)和發(fā)展特色園區(qū)和開發(fā)區(qū)，以產(chǎn)業(yè)聚集帶動城鎮(zhèn)化，帶動團場職工發(fā)展特色經(jīng)濟；三是在團場城鎮(zhèn)周邊建設(shè)特色鮮明的工業(yè)園、產(chǎn)業(yè)區(qū)，以園區(qū)為載體，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集和人口聚集，完成人口轉(zhuǎn)移，促進城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）實行靈活的人口政策，實施“青年人口”遷移工程

加快團場人口聚集必須實施靈活的人口政策。首先，凡是在工業(yè)園區(qū)相關(guān)企業(yè)就業(yè)，無論團場職工還是非團場職工，都可以將戶口落實到企業(yè)或企業(yè)所在的社區(qū)內(nèi)，讓團場職工在轄區(qū)內(nèi)可以自由遷徙流動；其次，要實施“青年人口”遷入工程，優(yōu)先遷入青年人口。在團場人口自然增長不足的條件下，實施人口遷移尤為重要。青年人口一方面可以緩解團場職工人口老齡化的趨勢，提高團場生產(chǎn)力和競爭力；另一方面可以在短期內(nèi)生產(chǎn)人口，又需要老年人口幫助撫養(yǎng)新生人口，遷入青年人口可以加快城鎮(zhèn)人口聚集速度。

（四）加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)建“宜居”城鎮(zhèn)

作為城鎮(zhèn)建設(shè)的重要任務(wù)，要把聚集人口作為一項系統(tǒng)工程來抓，大力實施安居工程，完善水、電、氣、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各項公共服務(wù)，營造拴心留人的工作和生活環(huán)境，變“要我來”為“我要來”，提高集聚人口的能力，增強對周邊的輻射和帶動作用。通過新建、擴建、改建、改造等方式，完善供水、供熱、供電、燃氣等與職工群眾利益相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施。加快城市與團場城鎮(zhèn)之間的道路交通體系建設(shè)，完善區(qū)域快速交通網(wǎng)絡(luò)。加強公共安全體系和城鎮(zhèn)綜合防災(zāi)系統(tǒng)的建設(shè)，提高城鎮(zhèn)抵御各類風險的整體防護能力。加大環(huán)境設(shè)施建設(shè)力度，提高垃圾、污水處理率。加強城鎮(zhèn)綠地建設(shè)，提高城鎮(zhèn)人均綠地水平和城鎮(zhèn)綠化覆蓋率。創(chuàng)建具有各種特色的團場“宜居”城鎮(zhèn)，從而加快團場人口聚集。

（五）做好城鎮(zhèn)綜合配套改革，樹立“管理團場”向“管理城鎮(zhèn)”轉(zhuǎn)換

加快團場人口聚集，就要不斷增強小城鎮(zhèn)承載力，提升進鎮(zhèn)居民的社會保障能力。一是通過城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的硬件建設(shè)和衛(wèi)生、教育等軟件建設(shè)，增強小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)帶動和生活服務(wù)能力，增強小城鎮(zhèn)的承載力和輻射力，增強服務(wù)保障能力；二是逐步健全社會保障體系，建立適合團場職工特點的過渡性養(yǎng)老保險和應(yīng)急救助機制，完善團場城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，實現(xiàn)應(yīng)保盡保，增強社會保障能力；三是堅持實施綜合治理，增強維穩(wěn)保障能力。加強城鎮(zhèn)社區(qū)巡邏防控網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，努力構(gòu)建城鎮(zhèn)一體的統(tǒng)一指揮、城鎮(zhèn)協(xié)作、整體聯(lián)動的城鄉(xiāng)綜治維穩(wěn)一體化網(wǎng)絡(luò)；四是大力實施團場城鎮(zhèn)居民再教育工程，不斷提高進鎮(zhèn)職工的自身素質(zhì)，特別是新生代職工素質(zhì)，緩解鎮(zhèn)內(nèi)各企業(yè)用工難等問題。

（六）通過對口援建團場城鎮(zhèn)建設(shè)，借助“外力”帶動人口聚集

根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的新要求，加強與對口援疆規(guī)劃的銜接，將援建的基礎(chǔ)設(shè)施和民生項目納入規(guī)劃范圍，統(tǒng)籌安排、突出重點、有序推進。通過對口支援加快經(jīng)濟適用房、職工保障房等建設(shè)，通過解決民生工程，帶動城鎮(zhèn)人口聚集問題的解決。

［1］佚名.2009年兵團人口發(fā)展現(xiàn)狀與特點簡析［J］.新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團年鑒2010，2011：889.

［2］張瑞娟.新疆縣域經(jīng)濟的現(xiàn)狀、問題及對策［J］.新疆社科論壇，2004，（5）：55.

［3］何元超.兵團城鎮(zhèn)化發(fā)展相關(guān)問題研究［J］.石河子大學學報（哲學社會科學版），2011，（2）：22.

［4］張麗華.轉(zhuǎn)型時期加快兵團城鎮(zhèn)化發(fā)展的問題及對策研究［J］.兵團黨校學報，2011，（4）：68.