推進(jìn)我國(guó)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)探究

李超峰

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）地球科學(xué)與資源學(xué)院，北京100083）

礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)是當(dāng)前礦業(yè)領(lǐng)域改革發(fā)展中重要問(wèn)題之一。深入研究礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)對(duì)學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，維護(hù)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展具有十分重要的意義。近年來(lái)，隨著我國(guó)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)的不斷推進(jìn)，市場(chǎng)主體逐步成熟，制度不斷完善，市場(chǎng)行為日趨規(guī)范。與此同時(shí)，礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的持續(xù)升溫引發(fā)一些新情況新問(wèn)題［1］：礦業(yè)權(quán)出讓方式需要進(jìn)一步完善，礦業(yè)權(quán)分級(jí)審批與統(tǒng)一管理不夠協(xié)調(diào)，經(jīng)濟(jì)手段未能有效發(fā)揮作用等。因此，深入研究我國(guó)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)中存在的問(wèn)題不僅是創(chuàng)新我國(guó)礦業(yè)權(quán)管理制度的需要，更是應(yīng)對(duì)當(dāng)今全球金融危機(jī)、進(jìn)一步開(kāi)放礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)、優(yōu)化市場(chǎng)配置資源的迫切需求［2］。

1 我國(guó)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)歷程

我國(guó)礦業(yè)權(quán)制度建立時(shí)間不長(zhǎng)，1986年頒布的《礦產(chǎn)資源法》首次提出了礦業(yè)權(quán)的概念，確立礦業(yè)權(quán)行政審批方式出讓?zhuān)?997年《礦產(chǎn)資源法》及隨后頒布的3個(gè)配套法規(guī)，規(guī)定探礦權(quán)、采礦權(quán)可以通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)的方式有償取得、依法轉(zhuǎn)讓?zhuān)_立了礦業(yè)權(quán)基本制度。隨后，國(guó)土資源部按照邊試點(diǎn)、邊總結(jié)、邊規(guī)范的原則，支持和指導(dǎo)各地積極推進(jìn)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)改革試點(diǎn)。2000年國(guó)土資源部頒布了《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》，2002年出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)＜國(guó)土資源部礦業(yè)權(quán)審批會(huì)審制度＞的通知》，2003年制定了《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌管理辦法（試行）》。2005年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的通知》（國(guó)發(fā)〔2005〕28號(hào)），明確提出了推進(jìn)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)的要求［3］。為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院文件精神，國(guó)土資源部先后出臺(tái)了一系列規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓管理的政策措施，制定了《關(guān)于規(guī)范勘查許可證采礦許可證權(quán)限有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2005〕200號(hào)），對(duì)于中央和地方的礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限進(jìn)行清理并重新調(diào)整規(guī)范，有效解決了越權(quán)審批礦業(yè)權(quán)問(wèn)題。2006年制定了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2006〕12號(hào)），不斷完善了礦業(yè)權(quán)出讓方式。為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)礦業(yè)權(quán)的科學(xué)管理、規(guī)范管理，自2007年開(kāi)始，國(guó)土資源部積極探索開(kāi)展探礦權(quán)采礦權(quán)全國(guó)統(tǒng)一配號(hào)制度。2009年頒布實(shí)施了《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2009〕200號(hào)），在勘查方案審查、資金累計(jì)審查、探礦權(quán)延續(xù)限制等方面加強(qiáng)了探礦權(quán)管理。2010年，在全國(guó)省、市兩級(jí)礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)體系初步形成的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓交易過(guò)程的公開(kāi)透明。2011年《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則（試行）》出臺(tái)，規(guī)定從2011年4月1日開(kāi)始，以申請(qǐng)?jiān)谙确绞匠鲎屘降V權(quán)、以招拍掛及協(xié)議方式出讓礦業(yè)權(quán)、探礦權(quán)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)、礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓等情形必須進(jìn)場(chǎng)交易，相關(guān)信息通過(guò)礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)向社會(huì)公開(kāi)。

2 我國(guó)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)現(xiàn)狀

2.1 礦業(yè)權(quán)交易機(jī)構(gòu)建設(shè)情況

截至2011年底，全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）全部建立礦業(yè)權(quán)交易機(jī)構(gòu)；根據(jù)各省上報(bào)的數(shù)據(jù)，全國(guó)應(yīng)建立礦業(yè)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的地市（包括省直管縣）271個(gè)，其中，已經(jīng)建立礦業(yè)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的有243個(gè)地（市）（含省直管縣），占應(yīng)建的89.7%［4］；119個(gè)地（市）（含省直管縣）不建礦業(yè)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，占各省上報(bào)地（市）總數(shù)的30.5%，主要原因是轄區(qū)內(nèi)基本沒(méi)有或較少分布礦產(chǎn)資源，或其交易活動(dòng)統(tǒng)一集中在其省級(jí)交易機(jī)構(gòu)。

根據(jù)資源條件和本地實(shí)際，北京、天津、上海、海南、重慶、西藏和寧夏等7?。▍^(qū)、市）的礦業(yè)權(quán)交易及信息公示公開(kāi)集中在省級(jí)機(jī)構(gòu)中進(jìn)行，不再建立地（市）級(jí)礦業(yè)權(quán)交易機(jī)構(gòu)。河北、山西、遼寧、吉林、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、廣東、廣西、四川、貴州、云南和新疆等16?。▍^(qū)），已全部完成應(yīng)建地（市）級(jí)礦業(yè)權(quán)交易機(jī)構(gòu)建設(shè)。

2.2 礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓情況

2011年4月至2012年4月，全國(guó)共發(fā)布各類(lèi)礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓信息1.9萬(wàn)項(xiàng)次［5］，其中，礦業(yè)權(quán)招拍掛出讓公告共有7781項(xiàng)，礦業(yè)權(quán)招拍掛出讓結(jié)果公示共有5642項(xiàng)，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓信息公示共2510項(xiàng)，申請(qǐng)受理公開(kāi)3165項(xiàng)［6］。

探礦權(quán)招、拍、掛出讓公告537個(gè)，其中招標(biāo)出讓12個(gè)，占2.2%，拍賣(mài)出讓68個(gè)，占12.7%，掛牌出讓457個(gè)，占85.1%（圖1）；探礦權(quán)招拍掛出讓結(jié)果公示375個(gè)，其中招標(biāo)出讓7個(gè)，占1.9%，拍賣(mài)出讓41個(gè)，占10.9%，掛牌出讓327個(gè)，占87.2%。采礦權(quán)招拍掛出讓公告7244個(gè)，其中招標(biāo)出讓162個(gè)，占2.2%，拍賣(mài)出讓450個(gè)，占6.2%，掛牌出讓6632個(gè)，占91.6%（圖2）；采礦權(quán)招拍掛出讓結(jié)果公示5267個(gè)，其中招標(biāo)出讓92個(gè)，占1.7%，拍賣(mài)出讓303個(gè)，占5.8%，掛牌出讓4872個(gè)，占92.5%。

圖1 探礦權(quán)招、拍、掛出讓公告

圖2 采礦權(quán)招、拍、掛出讓公告

全國(guó)探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓信息公示1013個(gè)，轉(zhuǎn)讓金額237億元。其中，以出售方式轉(zhuǎn)讓的探礦權(quán)個(gè)數(shù)占總量的94%，面積占總量的92%，金額占總量的89%。全國(guó)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓信息公示1479個(gè)，轉(zhuǎn)讓金額236億元。其中，以出售方式轉(zhuǎn)讓的采礦權(quán)個(gè)數(shù)占總量的90%，面積占總量的80%，金額占總量的70%。

3 我國(guó)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

3.1 各地礦業(yè)權(quán)出讓發(fā)展不平衡，做法不一致

國(guó)家出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》等政策文件對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓管理程序和方式作出了明確規(guī)范，但具體貫徹落實(shí)并不到位［7］。一些地區(qū)不分情況一律以招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式出讓礦業(yè)權(quán)，有的地方政府經(jīng)營(yíng)礦業(yè)權(quán)，有的地方政府越權(quán)審批礦業(yè)權(quán)。

3.2 礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)主體不規(guī)范

目前參與礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)交易的既有企業(yè)，又有事業(yè)單位，還有政府，這些市場(chǎng)主體仍然沒(méi)有真正解決好政、企、事不分的問(wèn)題。礦山企業(yè)和地勘單位很難成為真正的市場(chǎng)主體，影響市場(chǎng)的規(guī)范運(yùn)行。

3.3 礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制不完善

現(xiàn)有的礦政管理特別是礦業(yè)權(quán)管理政策不完善、政策法律執(zhí)行力度差，礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)體系重準(zhǔn)入輕退出、重有償輕賠償和補(bǔ)償，退出方式單一，在一定程度上影響了礦業(yè)權(quán)投資人的權(quán)益，也影響礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的健康發(fā)展。

3.4 礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)不規(guī)范

目前，我國(guó)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)還處在起步發(fā)展階段，各類(lèi)中介機(jī)構(gòu)服務(wù)水平不高，信用體系不健全，有的還存在編制假報(bào)告、提供假信息等現(xiàn)象［8］。

3.5 礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)監(jiān)管問(wèn)題突出

目前在市場(chǎng)依然普遍存在例如礦業(yè)權(quán)“隱形”轉(zhuǎn)讓問(wèn)題，國(guó)土資源管理部門(mén)對(duì)這些行為的監(jiān)管和處罰缺乏有效的手段。

4 完善我國(guó)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)制度的思考

推進(jìn)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)的基本思路是夯實(shí)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)政策法規(guī)基礎(chǔ)，規(guī)范、優(yōu)化礦業(yè)權(quán)出讓市場(chǎng)，培育、顯化礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，發(fā)展、探索礦業(yè)金融資本市場(chǎng)，完善礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)退出機(jī)制，構(gòu)建統(tǒng)一的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)交易平臺(tái)，引導(dǎo)、監(jiān)控礦業(yè)權(quán)中介和技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)，優(yōu)化礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)布局，不斷促進(jìn)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)繁榮［9］。

4.1 規(guī)范、優(yōu)化礦業(yè)權(quán)出讓市場(chǎng)

按照“五分（分類(lèi)管理、分級(jí)管理、分出讓方式管理、分區(qū)管理、分需求管理）一統(tǒng)（統(tǒng)一配號(hào)）”的原則，嚴(yán)格規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓市場(chǎng)，不斷完善礦業(yè)權(quán)出讓審批管理制度，建立規(guī)范有序的礦業(yè)權(quán)出讓市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性平臺(tái)。國(guó)家和地方政府國(guó)土資源管理部門(mén)要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)、有序考慮出讓礦業(yè)權(quán)的區(qū)域、礦種的投放量和投放方向，建立嚴(yán)格規(guī)范的探礦權(quán)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，規(guī)范、公開(kāi)地選擇礦業(yè)權(quán)出讓市場(chǎng)的受讓人，依照分類(lèi)、分級(jí)、分區(qū)出讓礦業(yè)權(quán)的不同要求，明確規(guī)定對(duì)礦業(yè)權(quán)受讓人資金能力、勘查或開(kāi)采資質(zhì)、信用等方面的基本要求。實(shí)行權(quán)證分離的礦業(yè)權(quán)管理制度，從事礦產(chǎn)資源勘查必須經(jīng)過(guò)國(guó)土資源管理部門(mén)審批登記領(lǐng)取勘查許可證，取得探礦權(quán)，并按應(yīng)該國(guó)家法律相關(guān)規(guī)定進(jìn)行用益物權(quán)登記。

4.2 培育、顯化礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)

按照“信息公開(kāi)，確權(quán)公示；平等自愿，高效有序；產(chǎn)權(quán)分割，場(chǎng)內(nèi)交易；嚴(yán)格審查，程序規(guī)范；交易撮合，結(jié)算安全；分級(jí)管理，加強(qiáng)監(jiān)控”的原則，以市場(chǎng)化的方式對(duì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行管理，進(jìn)一步明確政府對(duì)于礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的知情、全面、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和服務(wù)的管理目的。形成“三級(jí)（全國(guó)、省和部分市及中心區(qū)）兩類(lèi)（作為礦政管理延伸的法定交易中心與提供延伸服務(wù)的市場(chǎng)化交易中心）兩種（必須進(jìn)場(chǎng)交易的／可以進(jìn)程交易的）”的礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)格局，發(fā)揮其間的良性互動(dòng)作用，進(jìn)一步培育和顯化礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)。探索礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理新機(jī)制，對(duì)探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓設(shè)置探礦權(quán)工作階段的級(jí)別化管理。國(guó)土資源管理部門(mén)充分利用全國(guó)統(tǒng)一礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)，依法對(duì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)進(jìn)行多層面的監(jiān)督管理。

4.3 完善礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)退出機(jī)制

建立保障探礦權(quán)人優(yōu)先取得采礦權(quán)政策通道，以保證探礦權(quán)人盡快轉(zhuǎn)為采礦權(quán)人退出探礦權(quán)市場(chǎng)。允許和鼓勵(lì)自由退出，通過(guò)合法的探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓退出。建立強(qiáng)制性的礦產(chǎn)勘查區(qū)塊縮減和退出制度，通過(guò)區(qū)塊縮減實(shí)現(xiàn)退出。發(fā)揮探礦權(quán)使用費(fèi)和最低勘查投入的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段促其退出。通過(guò)資本市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)權(quán)益實(shí)現(xiàn)退出。

4.4 夯實(shí)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)政策法規(guī)基礎(chǔ)

進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓方式和方法，更加嚴(yán)格規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓審批方式，完善審批程序，規(guī)范探礦權(quán)申請(qǐng)要件，強(qiáng)化審批權(quán)限和法律責(zé)任。出臺(tái)法律提高探礦權(quán)準(zhǔn)入門(mén)檻，提高出資人投資標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立企業(yè)法人申請(qǐng)礦業(yè)權(quán)的準(zhǔn)入制度。要依法嚴(yán)格管理重要礦種、重點(diǎn)礦區(qū)勘查和開(kāi)發(fā)工作，科學(xué)地按照礦產(chǎn)資源整合要求，加快國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)和重點(diǎn)成礦區(qū)帶中的礦業(yè)權(quán)整合的進(jìn)程。依法建立勘查區(qū)塊遞減制度，完善探礦權(quán)退出機(jī)制。要依法不斷提高礦產(chǎn)資源集約化利用水平。

4.5 構(gòu)建統(tǒng)一的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)交易平臺(tái)

礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)交易平臺(tái)的主要功能包括交易、登記、結(jié)算、監(jiān)管、信息服務(wù)、信用管理等功能［10］。當(dāng)前需要構(gòu)建礦業(yè)權(quán)行政登記審批平臺(tái)、市場(chǎng)登記結(jié)算平臺(tái)、行政管理服務(wù)平臺(tái)、市場(chǎng)交易服務(wù)平臺(tái)、政府市場(chǎng)監(jiān)管平臺(tái)、數(shù)據(jù)錄入交換平臺(tái)、市場(chǎng)信息交流平臺(tái)、市場(chǎng)技術(shù)交流平臺(tái)、市場(chǎng)投資融資平臺(tái)、市場(chǎng)信用管理平臺(tái)和市場(chǎng)中介服務(wù)平臺(tái)（圖3）。

4.6 引導(dǎo)、監(jiān)控礦業(yè)權(quán)中介和技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)

培育和大力發(fā)展礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)中介機(jī)構(gòu)，規(guī)范礦產(chǎn)勘查技術(shù)服務(wù)行為，嚴(yán)格資質(zhì)準(zhǔn)入，監(jiān)督市場(chǎng)的公平、公正和有序運(yùn)行。進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，打破行政壟斷和地區(qū)封鎖，健全全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)放的礦業(yè)要素市場(chǎng)，完善反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的生產(chǎn)要素和資源價(jià)格形成機(jī)制。建設(shè)市場(chǎng)信用體系。大力發(fā)展礦業(yè)技術(shù)、信息、勞務(wù)等市場(chǎng)中介組織，健全礦產(chǎn)勘查開(kāi)采技術(shù)服務(wù)、代理咨詢(xún)服務(wù)和信息服務(wù)市場(chǎng)，并逐步向國(guó)外開(kāi)放［11］。改進(jìn)和完善政府管理礦業(yè)要素市場(chǎng)的方式，建立健全行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結(jié)合的礦業(yè)要素市場(chǎng)監(jiān)管體系。強(qiáng)化部門(mén)間信息的互通，建立礦產(chǎn)品現(xiàn)貨和期貨、礦業(yè)股票、礦產(chǎn)衍生產(chǎn)品以及礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)“四市”聯(lián)動(dòng)應(yīng)急反應(yīng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)處置機(jī)制，掌控調(diào)控主動(dòng)權(quán)。

圖3 統(tǒng)一的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)交易平臺(tái)體系示意圖

［1］劉洋.誰(shuí)炒熱了礦權(quán)交易［J］.中國(guó)有色金屬，2008（10）：32－33.

［2］蓋靜.我國(guó)礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)問(wèn)題研究［J］.資源與產(chǎn)業(yè)，2009（8）：146－149.

［3］張新安.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家探礦權(quán)市場(chǎng)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)［EB／OL］［2009－03－10］.http：∥ www.lrn.cn／figures／expertpaper／200508／t20050830＿93359.htm.

［4］我國(guó)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)研究報(bào)告［R］.北京：國(guó)土資源部，2008.

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