共容利益:社區(qū)參與旅游發(fā)展之利益協(xié)調(diào)

左 冰

(中山大學(xué)旅游學(xué)院，廣東廣州 510275)

1 引言:一個(gè)社會(huì)的負(fù)和博弈

當(dāng)前，在中國(guó)農(nóng)村的土地上進(jìn)行的旅游開(kāi)發(fā)正如火如荼，因旅游收益分配問(wèn)題而導(dǎo)致的社會(huì)沖突也層出不窮。2011年8月以來(lái)，經(jīng)公開(kāi)報(bào)道的典型事件就有江西婺源景區(qū)事件(趙雪浩，2011)和甘肅黃河石林景區(qū)事件(南都社論，2011)。雖然這些事件最終都得到了平息，但顯然給當(dāng)?shù)厣踔琳麄€(gè)社會(huì)都帶來(lái)了嚴(yán)重的影響。因?yàn)檫@種沖突實(shí)質(zhì)上是一場(chǎng)全社會(huì)的負(fù)和博弈。其中沒(méi)有贏家，只有輸家:農(nóng)民表面上爭(zhēng)取到了更多的收益，實(shí)際上卻是以犧牲農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定為代價(jià)的;地方政府雖然成功地化解了沖突，但維穩(wěn)成本和壓力也隨之增大;開(kāi)發(fā)商則面臨著交易費(fèi)用(與村民討價(jià)還價(jià))增加甚至無(wú)限大的問(wèn)題，因?yàn)榇迕竦男袨闃O有可能“一而再、再而三”;游客的需求得不到滿足;旅游資源則由于閑置而得不到有效利用。不僅如此，在各種媒介的傳播下，這種因旅游收益分配矛盾而導(dǎo)致的社會(huì)沖突的負(fù)面影響還可能會(huì)被不斷放大，成為影響中國(guó)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展以及中國(guó)旅游發(fā)展進(jìn)程的重大問(wèn)題，對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化與和諧社會(huì)建設(shè)造成嚴(yán)重影響。

另一方面，從上述以及類似事件的解決方式來(lái)看，往往是以開(kāi)發(fā)商或政府的妥協(xié)讓步為條件，旅游資源所屬社區(qū)獲得更多的補(bǔ)償或更多份額的門票分紅而平息。這種“解”看似成功，但它對(duì)任何一方而言均非占優(yōu)策略，所達(dá)成的和解狀態(tài)其實(shí)是一個(gè)不穩(wěn)定的均衡。一段時(shí)間之后，沖突和矛盾又會(huì)再起。因?yàn)?，這種沖突的解決方式僅僅是“事件性”的，而非“制度性”的。它絲毫未觸及收益分配中的根本性問(wèn)題，從而不具備系統(tǒng)性和徹底性。

我國(guó)目前正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡時(shí)期。由于新舊體制并存，市場(chǎng)嵌入到了社會(huì)中，資源配置的方式變得復(fù)雜多樣，社會(huì)各階層所持有的要素及其集聚度產(chǎn)生了巨大的差別。作為理性的個(gè)體，資源掌控者總是力圖尋找一種能實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化，即耗費(fèi)資源最少、從中獲益最多的方式，甚至實(shí)施機(jī)會(huì)主義行為來(lái)分配和利用有限的資源，自然導(dǎo)致社會(huì)各階層在利益分配上的巨大調(diào)整。在農(nóng)村旅游發(fā)展過(guò)程中，由于吸引物不可移動(dòng)，土地開(kāi)發(fā)控制著旅游。政府作為土地資源的控制者和集體利益的代理人，可以通過(guò)運(yùn)用行政權(quán)力控制和限制土地利用的可能性來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和意圖;作為資本擁有者的開(kāi)發(fā)商可以通過(guò)收買吸引物資源的集體代理人和精英分子話語(yǔ)權(quán)作為行動(dòng)策略;而作為資源所有者的社區(qū)居民則處于弱勢(shì)地位(左冰，2009)。由于體制漏洞和法律不健全，他們不僅難以通過(guò)合法方式維護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，在旅游發(fā)展中的參與權(quán)、知情權(quán)、選擇權(quán)和控制權(quán)也極度匱乏。因此有學(xué)者認(rèn)為，這種失衡的利益分配格局，實(shí)質(zhì)上是社會(huì)各階層資源掌控能力大小——權(quán)力失衡的集中展示。

但這也只是看到了問(wèn)題更深入的表象。因?yàn)?，擁有更多的資源或掌控更大的權(quán)力并不會(huì)自動(dòng)地產(chǎn)生或者說(shuō)必然導(dǎo)致掌控者獲得更多的經(jīng)濟(jì)收益。前者不過(guò)是獲得結(jié)果的充分條件，而結(jié)果是由掌控者實(shí)施逐利行為構(gòu)建的。并且，這種行為以及行為的目標(biāo)并非不受約束。它是在既定的制度遺產(chǎn)、制度結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境中實(shí)現(xiàn)的;是行動(dòng)者沿著制度設(shè)置的軌跡在實(shí)踐中反復(fù)不斷地去適應(yīng)和調(diào)整，漸而形成的。掌握權(quán)力者是運(yùn)用手中的權(quán)力資源以權(quán)謀私還是無(wú)私服務(wù)，是個(gè)體理性和道德力量在現(xiàn)有的制度約束下互動(dòng)博弈的結(jié)果。因此，旅游收益分配沖突的實(shí)質(zhì)不在于社區(qū)居民應(yīng)該獲得多少賠償或多大比例的門票收入才合理——即“錢應(yīng)當(dāng)如何分”的問(wèn)題，而是在于因“無(wú)權(quán)”或“去權(quán)”導(dǎo)致被強(qiáng)勢(shì)權(quán)力集團(tuán)所剝奪的問(wèn)題，即正義問(wèn)題。這種不平衡的權(quán)力格局實(shí)質(zhì)上又是各個(gè)利益主體以價(jià)值最大化為目標(biāo)，運(yùn)用各自掌握的資源在現(xiàn)有制度框架內(nèi)博弈的結(jié)果。將這種結(jié)果投射到作為價(jià)值尺度的貨幣層面，最終產(chǎn)生了旅游收益——“錢”的分配失衡。可以認(rèn)為，沖突的起因是分配不公，而分配不公雖然是權(quán)力關(guān)系失衡的表現(xiàn)，其實(shí)質(zhì)乃是分配非正義。分配正義的主題是社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)和基本制度安排(羅爾斯，2002)。個(gè)人追求價(jià)值最大化的行為是受制度激勵(lì)和約束的。制度不僅塑造、刺激行為的產(chǎn)生，同時(shí)也提供了行動(dòng)的目標(biāo)、界限與限制。正是制度構(gòu)造了行動(dòng)者之間的權(quán)力關(guān)系。因此，要真正地解決收益分配不公問(wèn)題，一個(gè)非常重要的方面就是要從制度環(huán)境著手，深入了解不同利益主體所掌握的資源和行為目標(biāo)，以及那些可能對(duì)各個(gè)利益主體的目標(biāo)設(shè)置和行為產(chǎn)生直接影響的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制——制度①自古希臘先哲蘇格拉底提出分配正義理念以來(lái)，歷史上關(guān)于分配問(wèn)題的論著浩如煙海，流派眾多，學(xué)說(shuō)紛呈，難以盡述。分配正義問(wèn)題不僅是倫理學(xué)中的一個(gè)核心概念和中心論題，也是現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中必須解決而又難于解決的問(wèn)題。對(duì)于這一問(wèn)題在現(xiàn)實(shí)領(lǐng)域的探討，形成了經(jīng)濟(jì)學(xué)以效率為核心和政治學(xué)以正義為核心的截然不同的理論進(jìn)路。經(jīng)濟(jì)學(xué)將分配問(wèn)題與所有權(quán)問(wèn)題及分配在生產(chǎn)方式中的位置聯(lián)系起來(lái)，探討收入分配如何影響效率，進(jìn)而影響全社會(huì)福利和財(cái)富的增長(zhǎng)。政治學(xué)強(qiáng)調(diào)權(quán)力關(guān)系是分配的主要決定因素，認(rèn)為分配帶有明顯的階級(jí)偏私性——分配結(jié)果有利于統(tǒng)治者或某個(gè)集團(tuán)的根本利益，從而在分配正義上形成了羅爾斯以國(guó)家干預(yù)為核心和諾齊克以權(quán)利保障為核心的學(xué)術(shù)取向。盡管經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)各有側(cè)重，但兩者都將分配問(wèn)題超越于哲學(xué)和倫理問(wèn)題，與社會(huì)制度問(wèn)題緊密地聯(lián)系在一起。。

2 文獻(xiàn)回顧與研究方法

對(duì)于旅游開(kāi)發(fā)中因權(quán)力關(guān)系不平衡導(dǎo)致社區(qū)權(quán)益受損問(wèn)題，國(guó)內(nèi)外已有大量研究。早在20世紀(jì)80年代，西方學(xué)者就提出了“社區(qū)參與”的方法加以解決。20世紀(jì)90年代中后期針對(duì)發(fā)展中國(guó)家的狀況又提出了“社區(qū)增權(quán)”理論。社區(qū)參與雖然在許多國(guó)家的旅游規(guī)劃中得到了廣泛應(yīng)用，但因其秉持多元主義視角和集體主義方法論，以及對(duì)參與式民主的社會(huì)環(huán)境要求，從各國(guó)實(shí)踐上看，除了少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家，社區(qū)參與在發(fā)展中國(guó)家仍然舉步維艱。相關(guān)研究也日益偏離通過(guò)社區(qū)參與尋求“分配正義”問(wèn)題的主旨②“社區(qū)參與”的另一主旨是文化和環(huán)境資源保護(hù)。，更多的是關(guān)于社區(qū)居民的參與狀態(tài)、感知以及參與形式的描述。社區(qū)增權(quán)作為社區(qū)參與的替代性理論工具，其在實(shí)踐層面上的終極目標(biāo)之一正是強(qiáng)調(diào)通過(guò)打破不平衡的權(quán)力關(guān)系，增強(qiáng)社區(qū)在旅游開(kāi)發(fā)方面的控制權(quán)和利益分享權(quán)，實(shí)現(xiàn)分配正義(左冰，保繼剛，2008)。但是，由于國(guó)民素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)體制和政治制度的差異，西方學(xué)者的研究成果很難在中國(guó)直接加以應(yīng)用和推廣。國(guó)內(nèi)關(guān)于社區(qū)增權(quán)的研究起步雖晚，但發(fā)展較快，目前已有一些研究成果。例如，左冰和保繼剛(2012)將收益分配問(wèn)題與增權(quán)理論聯(lián)系在一起，提出了通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)以及吸引物權(quán)的保障和增進(jìn)以實(shí)現(xiàn)分配正義的制度性途徑。這些成果與國(guó)外研究相比，由于根植于本國(guó)國(guó)情和實(shí)踐，無(wú)疑更具有現(xiàn)實(shí)合理性。但目前尚存有兩方面的缺陷。

其一，缺少宏觀整體性視角。無(wú)論是對(duì)旅游開(kāi)發(fā)中政府、開(kāi)發(fā)商與社區(qū)不平衡的權(quán)力關(guān)系狀態(tài)的刻畫(左冰，2009)、社區(qū)居民的權(quán)利意識(shí)的探討(翁時(shí)秀，彭華，2010)還是社區(qū)權(quán)能狀態(tài)的比較(郭文，黃震方，2011)，這些研究都是從微觀層面，就局部問(wèn)題進(jìn)行的分析和討論。即便是對(duì)吸引物權(quán)的探討，也僅針對(duì)某一項(xiàng)權(quán)利而言。利益結(jié)構(gòu)是社會(huì)系統(tǒng)的深層結(jié)構(gòu)，是社會(huì)和政治運(yùn)行內(nèi)在動(dòng)力的源泉。它是社會(huì)成員之間以利益資源為基礎(chǔ)在不斷博弈的過(guò)程中形成的。對(duì)其的研究必須采納一種整體性思路，將其納入到一個(gè)更加宏觀的整體結(jié)構(gòu)之中來(lái)進(jìn)行考察，這對(duì)于理解不平衡利益分配格局形成的原因是必不可少的。

其二，制度靜止或制度外生假設(shè)。無(wú)論是社區(qū)參與還是社區(qū)增權(quán)研究，一個(gè)共同的基本出發(fā)點(diǎn)是認(rèn)為制度是外生的、靜止的，因而局限于在既定的制度下討論問(wèn)題，忽略了制度的可塑性。任何一項(xiàng)制度和由制度構(gòu)成的制度環(huán)境都不是封閉的、永恒的，而是開(kāi)放的、動(dòng)態(tài)的。諸多經(jīng)濟(jì)學(xué)家如哈耶克(1997)的自發(fā)社會(huì)秩序理論、諾斯的制度變遷理論等都強(qiáng)調(diào)了制度的演化和建構(gòu)主義的觀點(diǎn)。諾斯(1999)就曾指出:“制度的穩(wěn)定性決不意味著它不變化。從慣例、行為準(zhǔn)則、行為規(guī)范到成文法、普通法和個(gè)人之間的契約，所有這些制度不斷地演進(jìn)著，從而不斷地改變著對(duì)我們來(lái)說(shuō)可行的選擇”。而這種改變，并不會(huì)以某種必然發(fā)生的形式從外部環(huán)境中自動(dòng)生成，而是“被社會(huì)地構(gòu)成”，可以通過(guò)行動(dòng)而加以改變。而另一方面，個(gè)體行動(dòng)是觀察、研究制度的單元。制度離不開(kāi)人的行為，離開(kāi)了行為根本無(wú)法理解和解釋制度。正如康芒斯(2006)所言:“制度是集體行動(dòng)擬制、解放和擴(kuò)張的個(gè)體行動(dòng)”。只有從制度是人的行為的一種狀態(tài)出發(fā)，才能更深刻地理解和認(rèn)識(shí)制度在塑造人的行為，以及不平衡的社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的功能和作用，設(shè)計(jì)出更加合理的制度以打破這種不平衡的權(quán)力格局，實(shí)現(xiàn)分配正義。

因此，本文采用制度－行為互動(dòng)式分析方法，通過(guò)對(duì)現(xiàn)行制度環(huán)境下，旅游發(fā)展中各利益主體基于其“經(jīng)濟(jì)人”理性，利用所掌控的資源產(chǎn)生的交互利益行為在宏觀的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)制度中的展開(kāi)過(guò)程，揭示其中所蘊(yùn)含的利益關(guān)系對(duì)利益分配格局的影響，探討不平衡的權(quán)力關(guān)系形成的制度性原因。以探索在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)條件下，通過(guò)各種制度設(shè)計(jì)與制度安排有效限制、調(diào)整權(quán)力格局，為形成公平正義的分配結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村旅游資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中的利益共容提供一個(gè)合理的制度建設(shè)路徑。

在研究方法方面，本文采取了以“問(wèn)題為導(dǎo)向”的研究方法。基于作者對(duì)旅游發(fā)展現(xiàn)實(shí)的大量觀察和對(duì)一些典型案例的調(diào)查，從中提取出關(guān)于旅游發(fā)展收益分配問(wèn)題的抽象的事實(shí)，將其置于中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的情境之中進(jìn)行探討。文中對(duì)于現(xiàn)行制度下各利益主體的行動(dòng)和資源的剖析建立在前人對(duì)中國(guó)社會(huì)問(wèn)題豐富的實(shí)證研究成果之上;對(duì)這一事實(shí)加以解釋的理論的直接來(lái)源是利益集團(tuán)理論，同時(shí)也綜合了如理性人假設(shè)、委托－代理理論、集體行動(dòng)的邏輯等理論成果，但本文并未采用常見(jiàn)的論文寫作體例，逐一對(duì)所涉及的理論進(jìn)行追本溯源。這是由于，作者認(rèn)為解決收益分配這一復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題需要“一攬子”解決方案，必須使用一種綜合的視角，運(yùn)用跨學(xué)科的研究方法，在綜合政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)的相關(guān)理論工具的基礎(chǔ)上才能尋求到問(wèn)題的解決之道。每一個(gè)理論都有局限性，分別解釋不同層面的社會(huì)行為。本文從微觀行為入手到宏觀制度分析涉及多個(gè)社會(huì)層面，需要采納不同的理論視角。而且，本文的意圖是運(yùn)用這些理論來(lái)解釋和理解制度對(duì)行為的影響以探究造成現(xiàn)有分配格局的制度性原因，即闡釋性分析，并非試圖對(duì)這些理論本身有所貢獻(xiàn)或推進(jìn)。但本文的貢獻(xiàn)在于，通過(guò)對(duì)分配這一棘手的社會(huì)問(wèn)題的探討，搭建起了這些相互并列的理論之間對(duì)話的橋梁，揭示了分配與制度、權(quán)力、資源之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。就現(xiàn)實(shí)意義而言，本文將收入分配問(wèn)題置于社會(huì)的宏觀整體結(jié)構(gòu)和基本安排之中，考察其與具體的社會(huì)情境和社會(huì)制度的關(guān)聯(lián)，超越了將分配問(wèn)題局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域(如財(cái)稅政策)進(jìn)行探討的狹隘思路，不僅有利于協(xié)調(diào)旅游發(fā)展中的利益分配，對(duì)于解決當(dāng)前中國(guó)面臨的收入差距過(guò)大問(wèn)題無(wú)疑也有著重要的參考意義。

需要特別指出的是，本文把微觀的個(gè)體行為而非社會(huì)層面的集體行動(dòng)作為制度研究的起點(diǎn)。這是因?yàn)?，只有個(gè)體才是社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)生活中的主體，是理解集體行動(dòng)的邏輯起點(diǎn)。奧爾森(1995)就否認(rèn)個(gè)體性會(huì)因進(jìn)入集體而消失的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，具有共同利益的個(gè)體組成集體并不會(huì)改變個(gè)體行為的理性特征:“一個(gè)集團(tuán)做什么取決于集團(tuán)中的個(gè)人做什么”。只有在成員個(gè)體關(guān)于成本－收益計(jì)算的經(jīng)濟(jì)理性中，集體行動(dòng)才能得到最終的解釋。因此，本文在分析各個(gè)利益主體的行為特別是政府行為時(shí)，不再延續(xù)以往將政府簡(jiǎn)單地看成一個(gè)整體的思維，而是將其視為在多重委托－代理關(guān)系下，由具有經(jīng)濟(jì)理性的官員組成的組織機(jī)構(gòu)，以便嚴(yán)格區(qū)分機(jī)構(gòu)利益和官員個(gè)體利益、機(jī)構(gòu)行為與官員個(gè)人行為之間的差異，進(jìn)而才能對(duì)現(xiàn)行制度約束下每一個(gè)利益主體的行動(dòng)進(jìn)行深刻地解釋和說(shuō)明，為宏觀的制度變遷提供微觀的分析基礎(chǔ)。

3 利益主體:可支配資源、制度約束與行動(dòng)邏輯

任何社會(huì)都存在多個(gè)利益主體，相互之間無(wú)時(shí)不在進(jìn)行利益博弈。農(nóng)村土地上的旅游開(kāi)發(fā)收益分配沖突的關(guān)鍵就在于，土地及其上的附著物(房屋建筑、植物、動(dòng)物等)作為吸引物資源，經(jīng)過(guò)適當(dāng)?shù)赝顿Y開(kāi)發(fā)后，可以轉(zhuǎn)變成為一種市場(chǎng)物品，通過(guò)銷售給旅游者帶來(lái)利益。旅游開(kāi)發(fā)中的各利益主體由此便有了激勵(lì)。每一個(gè)理性的主體都會(huì)追求個(gè)體利益最大化。實(shí)際利益的獲得顯然取決于各自擁有的資源①在這里，資源泛指為滿足主體實(shí)現(xiàn)其目的所具有的或可資利用的一切條件，包括法律規(guī)范、關(guān)系、技術(shù)、機(jī)構(gòu)、組織、文化、資金、勞動(dòng)力等要素，以及權(quán)力。及其在現(xiàn)有制度環(huán)境下可以采取的行動(dòng)。圖1構(gòu)建了一個(gè)反映轉(zhuǎn)型時(shí)期旅游開(kāi)發(fā)中各利益主體資源聚集度差異及其交互行為關(guān)系的模型。模型的目的是要弄清楚現(xiàn)行制度下，伴隨農(nóng)村土地上的旅游吸引物的開(kāi)發(fā)而分化出來(lái)的利益不一致的三大利益主體——官員、開(kāi)發(fā)商、農(nóng)民——所擁有的資源、行動(dòng)邏輯及其交互博弈后形成的利益關(guān)系狀態(tài)。模型涵蓋了中央政府與地方政府、地方政府之間、政府與市場(chǎng)、資本與土地、個(gè)體與集體之間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，實(shí)際上是一幅關(guān)于當(dāng)代中國(guó)國(guó)家－市場(chǎng)－社會(huì)(社區(qū))關(guān)系的縮略圖。也正因?yàn)槿绱?，通過(guò)解析模型中各個(gè)利益主體的行為取向，透視制度、權(quán)力、資源和分配之間的關(guān)系，才具有普遍意義。

3.1 官員——多重目標(biāo)取向的謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者

政府官員作為政府機(jī)構(gòu)的代理人，既是機(jī)構(gòu)利益的維護(hù)者，其本身又是社會(huì)中的一員，有著自身的利益取向。由于依附于國(guó)家政權(quán)組織和黨組織系統(tǒng)，官員普遍擁有或多或少的支配社會(huì)資源的能力，即權(quán)力。這種權(quán)力在“旅游業(yè)政府主導(dǎo)型”發(fā)展方式下，實(shí)質(zhì)上成為資源配置的主導(dǎo)性力量，可以對(duì)社會(huì)主體和其他資源的使用發(fā)生特別重要的影響。從行動(dòng)目標(biāo)來(lái)看，官員不僅是政府政策的執(zhí)行者，還是政治市場(chǎng)的需求方。我國(guó)現(xiàn)行的政治科層制架構(gòu)中存在“全體公民—全國(guó)人民代表大會(huì)—國(guó)務(wù)院(中央政府)—各級(jí)地方政府”多重委托代理關(guān)系。在這種代理關(guān)系下，每一個(gè)官員必須履行從中央到地方以及所在機(jī)構(gòu)或部門的多重任務(wù)，同時(shí)又要追求個(gè)體利益最大化，因而普遍有著多重目標(biāo)取向和多重約束。完成任務(wù)的優(yōu)先次序，追求公利或私利的取舍，則取決于制度所提供的激勵(lì)和約束機(jī)制。

首先，作為多級(jí)代理關(guān)系下的中央政府(國(guó)家)的代理人，官員需要從整個(gè)全局利益出發(fā)，客觀、公正、努力地完成中央政府的目標(biāo)和要求。對(duì)于中央政府而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定是最根本的目標(biāo)，其中又以社會(huì)穩(wěn)定為首要目標(biāo)。世界各國(guó)，無(wú)論是民主政府還是集權(quán)政府，正是通過(guò)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的追求，來(lái)取得民眾對(duì)其執(zhí)政合法性的認(rèn)可(邱蓉，2010)。由于歷史的原因，在新中國(guó)成立后的很長(zhǎng)一段時(shí)期，我國(guó)對(duì)官員的選拔、任用和考核的具體標(biāo)準(zhǔn)和方法因時(shí)而異。戰(zhàn)爭(zhēng)年代的考核標(biāo)準(zhǔn)以戰(zhàn)績(jī)?yōu)橹?“大躍進(jìn)”年代則看誰(shuí)放的衛(wèi)星最高;“文革”時(shí)期，能否積極地投入到階級(jí)斗爭(zhēng)當(dāng)中去(即政治覺(jué)悟)是考核干部的最高標(biāo)準(zhǔn)。改革開(kāi)放后，黨的以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的基本路線的確立，使考核的標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)始指向經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！罢?jī)”——主要是地方GDP和財(cái)政收入，逐漸成為主要的考核標(biāo)準(zhǔn)。各國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不能直接導(dǎo)出利益的合理分配，因而不能自動(dòng)達(dá)到社會(huì)穩(wěn)定。我國(guó)經(jīng)濟(jì)在經(jīng)過(guò)30多年的高增長(zhǎng)后，進(jìn)入21世紀(jì)，與分配有關(guān)的群體事件日益增多并開(kāi)始影響到社會(huì)穩(wěn)定，中央政府從而加大了對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的追究和問(wèn)責(zé)機(jī)制。除了考核標(biāo)準(zhǔn)的變化外，我國(guó)政府對(duì)官員的考核機(jī)制還具有兩個(gè)特點(diǎn):一是上級(jí)考核;二是考核結(jié)果決定官員的升遷。前者決定了官員眼光必然“向上看”，關(guān)心的是上級(jí)滿意而非民眾滿意;后者則將官員置于一場(chǎng)升遷的“政治競(jìng)標(biāo)賽”中(周黎安，2004)。這種考核體系和考核標(biāo)準(zhǔn)對(duì)官員構(gòu)成了最根本的激勵(lì)和約束，官員的目標(biāo)和行為都是這樣的制度環(huán)境作用的結(jié)果。

其次，作為地方政府機(jī)構(gòu)的代理人，官員要努力實(shí)現(xiàn)地方政府利益。20世紀(jì)90年度初期，為了調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，中央開(kāi)始實(shí)施分稅制改革，財(cái)政收支權(quán)力逐步從中央向地方轉(zhuǎn)移。分灶吃飯的財(cái)政體制改革極大地激勵(lì)了地方政府謀求自身利益的動(dòng)機(jī)和行動(dòng)空間。與之同時(shí)，向經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)傾斜的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)則確立了地方政府官員最主要的任務(wù)——增長(zhǎng)。在這兩項(xiàng)制度的激勵(lì)下，地方政府行為出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)化和企業(yè)化的傾向。中外學(xué)術(shù)界對(duì)財(cái)政改革激勵(lì)下的地方政府行為進(jìn)行了一系列的研究，提出了“地方法團(tuán)主義”(Oi，1992;Oi，1995)、“地方政府即廠商”(Walder，1995)、“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”(楊善華，蘇紅，2002)等觀點(diǎn)。由于資源有限，競(jìng)爭(zhēng)不可避免。為了“促指標(biāo)、保增長(zhǎng)”，地方政府官員開(kāi)始直接參與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并運(yùn)用對(duì)資源的控制與企業(yè)之間形成共生關(guān)系，如協(xié)助企業(yè)對(duì)外宣傳營(yíng)銷，地方保護(hù)主義行為，突破政策底線甚至不惜犧牲當(dāng)?shù)馗＠恼猩桃Y等。政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展方式獲得普遍肯定，一批批“旅游市長(zhǎng)”、“旅游縣長(zhǎng)”出現(xiàn)。雖然，地方政府作為地方社會(huì)事務(wù)的管理者，最應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是地方民眾的滿意度，如公共服務(wù)質(zhì)量、充分就業(yè)、環(huán)境保護(hù)與建設(shè)等，但是在財(cái)政激勵(lì)和政績(jī)考核機(jī)制作用下，這些目標(biāo)已經(jīng)居于次要地位，甚至被忽略和犧牲。

再次，作為官員集團(tuán)中的一員，官員還必須維護(hù)本集團(tuán)的利益。傳統(tǒng)的利益集團(tuán)理論認(rèn)為，集團(tuán)的存在是為了增進(jìn)其成員的利益;有共同利益的個(gè)人或企業(yè)組成的集團(tuán)通?？偸蔷哂羞M(jìn)一步增進(jìn)這種共同利益的傾向，即所謂的“一榮俱榮、一損俱損”。官員們從自身經(jīng)濟(jì)或非經(jīng)濟(jì)上的利益最大化出發(fā)，只有相互維護(hù)，才能最好地形成并最終實(shí)現(xiàn)其利益(張宇燕，1994)。正是在這種“共同利益”的驅(qū)使下，才會(huì)出現(xiàn)立法或分配公共資源的過(guò)程中的所謂“互投贊成票”的共謀現(xiàn)象(朱啟才，2004)。當(dāng)然，官僚集團(tuán)內(nèi)部還可以進(jìn)一步劃分為行業(yè)利益或部門利益，以及所謂的“條條”利益集團(tuán)和“塊塊”利益集團(tuán)(關(guān)山，姜洪，1990);也存在集體利益與個(gè)體利益不一致的地方。但總體說(shuō)來(lái)，官員總是傾向于維護(hù)和做大其集團(tuán)利益這塊“蛋糕”，如為本部門創(chuàng)設(shè)租金、阻止市場(chǎng)化進(jìn)程或抵制某些不利于自身利益的改革措施等。

最后，無(wú)論上述目標(biāo)多么重要，官員首先是從自身利益最大化出發(fā)來(lái)行動(dòng)的。從經(jīng)濟(jì)上看，官員必須為增加個(gè)人收入做出努力;在政治上，則需要為升遷而努力，而且，政治升遷是根本。如果沒(méi)有政治上的升遷，經(jīng)濟(jì)上的利益最大化就很難實(shí)現(xiàn)或達(dá)不到理想水平。因此，地方官員大力發(fā)展旅游的一個(gè)動(dòng)機(jī)是謀取地方利益(旅游開(kāi)發(fā)可帶來(lái)投資和稅收)，另一個(gè)激勵(lì)則是個(gè)人的政治前途。與之同時(shí)，出于自身經(jīng)濟(jì)收益最大化的考慮，官員們又具有運(yùn)用手中的權(quán)力資源肥私損公的動(dòng)機(jī)。例如利用旅游資源配置權(quán)或?qū)徟鷻?quán)從開(kāi)發(fā)商和企業(yè)獲取賄賂和回扣，打著公共利益的幌子來(lái)尋求一己私利，“合法”地達(dá)到名(政績(jī))利(金錢)雙收的目的。楊善華和蘇紅形象地稱之為“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”(楊善華，蘇紅，2002)。但是，由于官員長(zhǎng)久利益的獲得必須與國(guó)家利益一致，必須在中央政府的允許范圍和其他階層的容忍范圍之內(nèi)，亦即面臨著中央政府政策壓力和社會(huì)穩(wěn)定的雙重壓力。官員的最終行為，不過(guò)是在成本(風(fēng)險(xiǎn))約束、利益集團(tuán)博弈和政策規(guī)則的沖突間尋求均衡的結(jié)果，遵循著邊際政治收益與邊際政治成本相等的法則。特別是近年來(lái)，隨著社會(huì)沖突和群體性事件的增多，維穩(wěn)成為各級(jí)各地政府壓倒一切的目標(biāo)，這對(duì)官員以權(quán)謀私、與開(kāi)發(fā)商的合謀形成了有力的負(fù)反饋，官員在政治升遷方面和尋求經(jīng)濟(jì)利益方面面臨著更大的制度約束。

3.2 開(kāi)發(fā)商——機(jī)會(huì)主義導(dǎo)向的商人利益集團(tuán)

在現(xiàn)代商業(yè)社會(huì)，資本是最重要的也是最有影響力的流動(dòng)性資源。開(kāi)發(fā)商的目標(biāo)是利潤(rùn)最大化。要攫取高額利潤(rùn)，必須壓低成本。在成本一定的條件下，壓低成本實(shí)際上就是壓低生產(chǎn)要素如旅游吸引物、勞動(dòng)力、基礎(chǔ)設(shè)施等的取得成本。由于地方政府的代理人——官員在實(shí)際上控制著發(fā)展旅游所需的基礎(chǔ)性的資源，如土地(旅游吸引物)、行政許可(市場(chǎng)準(zhǔn)入)，投資與信貸等。開(kāi)發(fā)商往往通過(guò)權(quán)錢交易或金錢政治活動(dòng)，利用少數(shù)官員的特定權(quán)力通過(guò)行政性配置以低價(jià)獲取資源;或者通過(guò)“游說(shuō)”影響政策的制定，使其向有利于自身利益的方向傾斜，如財(cái)稅補(bǔ)貼，設(shè)置進(jìn)入壁壘和制定保護(hù)主義政策等。此外，開(kāi)發(fā)商還擁有一定的市場(chǎng)權(quán)力資源，例如市場(chǎng)壟斷地位或市場(chǎng)的地域限制等。這使得開(kāi)發(fā)商在與政府機(jī)構(gòu)(特別是具有迫切發(fā)展旅游要求的中西部貧困地區(qū)政府)談判的過(guò)程處于某種優(yōu)勢(shì)地位，通過(guò)“收買(針對(duì)官員個(gè)人利益)”和“施壓(威脅機(jī)構(gòu)利益)”的雙重作用最大限度地獲取利潤(rùn)。

3.3 農(nóng)民——沉默的“一口袋馬鈴薯”

農(nóng)民不擁有文化資源，更不擁有組織資源。農(nóng)民集體雖然就法律而言擁有最關(guān)鍵的旅游生產(chǎn)要素——作為旅游吸引物權(quán)的土地及其附著物(如建筑、森林、湖泊等)的所有權(quán)。但是，“在當(dāng)代中國(guó)，縣、市一級(jí)政府在一定范圍內(nèi)和一定程度上，是事實(shí)上的土地所有者，至少是事實(shí)上的土地所有者之一”(曹正漢，2008)。土地制度不完善導(dǎo)致的權(quán)利失敗、政治參與機(jī)會(huì)的缺失以及能力的匱乏，導(dǎo)致資源所屬社區(qū)居民根本無(wú)法參與到有關(guān)旅游的規(guī)劃、談判以及利益分配博弈中去，官員和開(kāi)發(fā)商的“雙贏”交易主導(dǎo)了整個(gè)過(guò)程，致使農(nóng)民階層的利益被“合法”地侵占。

通常，當(dāng)集體蒙受損失時(shí)，個(gè)人的利益也會(huì)受損。但是，幾千年的威權(quán)統(tǒng)治使農(nóng)民對(duì)此形成了一種集體的麻木，而且，這種損失的過(guò)程是間接和隱蔽的。一方面，農(nóng)民人數(shù)眾多，每個(gè)人分?jǐn)偟膿p失較小;另一方面，農(nóng)民普遍存在著“搭便車”的心理和“不患寡而患不均”思想;旅游帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的借口又為這種剝奪披上了合法的外衣，因而來(lái)自農(nóng)民的阻力也較小。但是，當(dāng)這種損害的程度超過(guò)了大多數(shù)農(nóng)民的感知，或者存在對(duì)個(gè)別農(nóng)民的“選擇性激勵(lì)”時(shí)，農(nóng)民也將不再沉默。面對(duì)損失，農(nóng)民有兩種途徑捍衛(wèi)自己的利益:一是運(yùn)用法律武器;二是“弱者的武器”。由于轉(zhuǎn)型時(shí)期法律制度的不完善，利益調(diào)解機(jī)制和渠道匱乏，農(nóng)民運(yùn)用法律武器的成本極高，因此往往會(huì)采用最原始的“弱者的武器”維護(hù)利益。所以農(nóng)民的抗?fàn)幫鸵匀后w性地堵路、破壞景觀、靜坐等“非常規(guī)”的形式爆發(fā)出來(lái)，目的是向政府施壓，通過(guò)挑戰(zhàn)地方政府的合法性，逼迫更高一級(jí)的政府或中央政府的介入，以維護(hù)自身利益。在中央政府“維穩(wěn)”的壓力下，農(nóng)民的這種反抗往往會(huì)對(duì)地方官員的政治升遷構(gòu)成重大阻礙，進(jìn)而對(duì)官商結(jié)盟行為構(gòu)成負(fù)反饋。一般而言，農(nóng)民的忍耐限度受4個(gè)因素的影響:歷史文化、民族性格、權(quán)利意識(shí)和外界刺激。近年來(lái)，隨著農(nóng)民知識(shí)水平的提高，農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)普遍增強(qiáng);信息傳播技術(shù)的發(fā)展可以將其他地方發(fā)生的類似事件傳遞到每一個(gè)角落，產(chǎn)生行為上的“示范效應(yīng)”。這也是近年來(lái)群體性事件有愈演愈烈之勢(shì)的外部原因。

當(dāng)然，農(nóng)民群體相對(duì)于其在改革初期，又產(chǎn)生了分化。具體可以劃分為兩種類型:普通農(nóng)民，鄉(xiāng)村精英和鄉(xiāng)村權(quán)勢(shì)階層。鄉(xiāng)村精英主要指農(nóng)民企業(yè)家、宗族領(lǐng)袖等;鄉(xiāng)村權(quán)勢(shì)階層主要包括村集體的代理人——村干部。對(duì)于農(nóng)村土地，地方政府雖然是事實(shí)上的掌控者，但是土地分配的具體執(zhí)行必須通過(guò)村集體的代理人——村干部來(lái)實(shí)現(xiàn)。村干部從而也掌握著一種能夠?qū)β糜伟l(fā)展施加重大影響的非市場(chǎng)資源。由于普通農(nóng)民與精英階層的信息不對(duì)稱，而且大多數(shù)農(nóng)民參與談判的權(quán)利受到限制，只有少數(shù)農(nóng)民精英和村干部具有談判的機(jī)會(huì)，于是由開(kāi)發(fā)商和政府組成的“利益集團(tuán)”便具有充足的動(dòng)力通過(guò)拉攏少數(shù)精英分子和村干部，分化普通農(nóng)民來(lái)剝奪大多數(shù)農(nóng)民的利益。即便有個(gè)別地方的鄉(xiāng)村精英用自己高尚的個(gè)人行為為農(nóng)民整體的利益服務(wù)，也不會(huì)對(duì)這些階層的整體行為有實(shí)質(zhì)影響(管清友，王亞峰，2003)。

4 特殊利益集團(tuán)——分利聯(lián)盟的形成及其制度性根源

圖1鮮明地揭示了當(dāng)今中國(guó)社會(huì)場(chǎng)景中旅游收益分配不平衡的動(dòng)力結(jié)構(gòu)及其制度根源?？梢钥吹剑鲜鋈罄嬷黧w的目標(biāo)函數(shù)及其約束分別為:官員(社會(huì)穩(wěn)定/GDP、地方財(cái)政收入/升遷、經(jīng)濟(jì)收入|審批權(quán)、決策權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)/地方資源);開(kāi)發(fā)商(利潤(rùn)|資本、市場(chǎng));農(nóng)民(權(quán)利、福利|法律、社會(huì)反抗)。在當(dāng)今旅游發(fā)展過(guò)程中，地方政治精英(官員)和經(jīng)濟(jì)精英(商人)形成了共生的關(guān)系。它們的利益不僅在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一目標(biāo)上，更重要的是在謀取個(gè)人利益方面存在很大的“交集”，結(jié)成了一個(gè)所謂的“增長(zhǎng)聯(lián)盟”或“特殊利益集團(tuán)”。其目的是在增長(zhǎng)的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)各聯(lián)盟主體的利益最大化。何清漣(1997)在《現(xiàn)代化的陷阱》中運(yùn)用尋租理論分析了中國(guó)官僚集團(tuán)和商人利益集團(tuán)的復(fù)雜關(guān)系，指出兩者通過(guò)權(quán)力尋租和權(quán)錢交易來(lái)形成某種有利于自己的資源分配政策。在這種關(guān)系下，商人利益集團(tuán)和政治精英之間形成緊密的協(xié)作關(guān)系，彼此支持。利益交換、權(quán)錢交易、信息共享、行動(dòng)聯(lián)盟是維系這種關(guān)系的有力紐帶。如果說(shuō)，土地公有制度的不完善和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的不徹底是地方政府介入旅游發(fā)展的制度根源，以GDP和稅收為標(biāo)桿的晉升激勵(lì)機(jī)制是地方政府與企業(yè)結(jié)盟的體制原因，那么，尋求政治升遷和經(jīng)濟(jì)上尋租則是地方政府官員與開(kāi)發(fā)商結(jié)盟的直接驅(qū)動(dòng)力。奧爾森將這種官商勾結(jié)謀取特殊利益的集團(tuán)稱為“分利聯(lián)盟”。

圖1 旅游發(fā)展中各利益主體的資源、約束與行動(dòng)邏輯

所謂分利聯(lián)盟，是指在社會(huì)總利益中為本集團(tuán)爭(zhēng)取更多更大利益份額而采取集體行動(dòng)的利益集團(tuán)?！叭魏谓M織在原則上都可以通過(guò)兩條途徑來(lái)為其成員謀取福利;或者使全社會(huì)的生產(chǎn)增加，從而使其社會(huì)成員按原有份額獲得更多的產(chǎn)品;或者在原有的總產(chǎn)量?jī)?nèi)為其成員爭(zhēng)取更大的份額”(奧爾森，1993)。無(wú)論個(gè)人還是組織，本質(zhì)上都具有自利性。在總的利益格局中，任何一個(gè)集團(tuán)首先關(guān)注的只是它們自身的狹隘利益。除非存在“選擇性激勵(lì)機(jī)制”，每一集團(tuán)都不會(huì)為增加總利益而自愿付出成本與代價(jià)，因?yàn)槟菢幼罱K所得到的利益極其微小，而會(huì)千方百計(jì)地去分割現(xiàn)有更大的利益份額，甚至為了自身的狹隘利益而不惜犧牲社會(huì)的公共利益。因此，它們都具有分利性。奧爾森(1993)將其形象地比喻為一幫沖進(jìn)瓷器商店?duì)帗尨善鞯膹?qiáng)盜，他們各搶走一些，同時(shí)卻打碎了一些原本大家可以分到手的瓷器。當(dāng)多個(gè)分利聯(lián)盟串通共謀、取得制定經(jīng)濟(jì)政策的支配性地位時(shí)，國(guó)家的政策便成為這些利益集團(tuán)坐地分贓的工具，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展就深受其害。

旅游開(kāi)發(fā)的過(guò)程，實(shí)際上就是將資源轉(zhuǎn)化為資本獲取剩余價(jià)值的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，社會(huì)各個(gè)階層、群體為爭(zhēng)取自身利益的最大化必然會(huì)介入其中，產(chǎn)生對(duì)于這一獲利的機(jī)會(huì)和工具的爭(zhēng)奪。如果各個(gè)階層都有自由行動(dòng)的權(quán)利，在基本對(duì)等的條件下有序博弈，那么，通過(guò)相互之間的討價(jià)還價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)和妥協(xié)，不僅可以使各階層普遍得到利益，而且有利于糾正市場(chǎng)失敗和降低社會(huì)福利損失，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的協(xié)調(diào)發(fā)展。而如果社會(huì)中不同利益階層發(fā)育不平衡，強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)主導(dǎo)政治，龐大的弱勢(shì)群體因?yàn)榻灰壮杀咎咭约盁o(wú)法采取選擇性激勵(lì)而組成不了實(shí)際的“利益集團(tuán)”時(shí)，強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)由于缺乏有效的制衡力量將單方面影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治過(guò)程，必定會(huì)利用其強(qiáng)勢(shì)地位追求在分配中的強(qiáng)勢(shì)(楊帆，張弛，2008)。整個(gè)社會(huì)利益結(jié)構(gòu)失衡成為必然。

旅游資源所屬社區(qū)之所以在與官、商集團(tuán)的利益博弈之中處于弱勢(shì)，一個(gè)根本原因就在于農(nóng)民利益集團(tuán)的缺乏。盛洪(2003)指出，從幾十年的新中國(guó)農(nóng)業(yè)政策史及其經(jīng)濟(jì)后果來(lái)看，缺少一個(gè)反映農(nóng)民利益的、平衡的政治結(jié)構(gòu)，是許多損害農(nóng)民利益進(jìn)而損害全社會(huì)利益的政策輕易出臺(tái)的重要原因。根據(jù)2010年的《選舉法修正案》，在人大代表的選舉方面，城鄉(xiāng)按人口比例相同選舉人大代表。這意味著農(nóng)村人口要4倍于城市人口產(chǎn)生一位全國(guó)人大代表(96萬(wàn)∶24萬(wàn))。而實(shí)際上農(nóng)民代表的名額還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于他們所應(yīng)得到的名額。這種代表產(chǎn)生辦法，在實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致了農(nóng)民在政治上“無(wú)權(quán)”或被“去權(quán)”，表明在制度上已經(jīng)置農(nóng)民于弱勢(shì)群體的位置。政治參與權(quán)利受限，經(jīng)濟(jì)上被剝奪則成為必然。而且，農(nóng)民之所以偏好使用“暴力”手段，也正是由于這種政治制度安排阻斷了農(nóng)民的正常利益表達(dá)渠道。

5 共容利益:社區(qū)參與旅游發(fā)展之利益協(xié)調(diào)

諾斯(1999)的“政府悖論”早已指出，政府既是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，也是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源。政府行為之所以對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有兩面性，源于政府主體的目標(biāo)函數(shù)差異。就政府機(jī)構(gòu)而言，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政府是最具廣泛共容利益的組織，理應(yīng)通過(guò)“扶助之手”來(lái)管理國(guó)家和治理社會(huì)，以維護(hù)并增進(jìn)社會(huì)公共利益為己任。然而，現(xiàn)實(shí)中作為政府機(jī)構(gòu)代理人的官員從自利性出發(fā)，往往受所謂“狹隘利益”引導(dǎo)而伸出“掠奪之手”，不但導(dǎo)致共容利益的喪失，蛻化成為狹隘利益集團(tuán)，甚至于假以“扶助”的名義行“掠奪”之事實(shí)。奧爾森由此指出:“當(dāng)存在激勵(lì)使人們?nèi)ゾ鹑《皇莿?chuàng)造，也就是從掠奪而不是從生產(chǎn)或者互為有利的行為中獲得更多收益的時(shí)候，社會(huì)就會(huì)陷入低谷”(奧爾森，2005)。此時(shí)，唯有打破這種特殊利益集團(tuán)才能夠擺脫低效和停滯的困境。由于在現(xiàn)實(shí)中，任何一個(gè)人以及由人組成的組織，采取什么樣的行為，在很大程度上是由制度來(lái)界定的，同時(shí)，也介于政府行為對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有壓倒性的影響。因而限制和預(yù)防共容利益狹隘化的關(guān)鍵，就是必須從政府的激勵(lì)機(jī)制出發(fā)，重新安排資源配置方式和權(quán)力結(jié)構(gòu)，建立一個(gè)能給予共容利益最大決策權(quán)的政治體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制，即所謂“不破不立，破立結(jié)合”。

從“破”的方面來(lái)說(shuō)，利益集團(tuán)不可能自動(dòng)消失，也不應(yīng)該使用強(qiáng)制的方法加以消除，但卻是可以控制的。對(duì)此，政治學(xué)者們大多倡導(dǎo)“遏制與平衡”策略，如大力懲治官員腐敗，通過(guò)法律法規(guī)和政策等手段，嚴(yán)格限制和整合各種利益集團(tuán);增強(qiáng)農(nóng)民的政治參與權(quán)，以制衡并稀釋強(qiáng)勢(shì)派別的力量等等。從“立”的方面來(lái)說(shuō)，中央政府憑借其政權(quán)力量可以強(qiáng)制進(jìn)行某些制度創(chuàng)新和變遷，通過(guò)改變激勵(lì)的方向，預(yù)防“分利集團(tuán)”的產(chǎn)生，引導(dǎo)各階層在自利的基礎(chǔ)上走向利益共容。

第一，以“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，改革現(xiàn)有的組織制度和官員晉升激勵(lì)制度，樹(shù)立新型的政績(jī)觀，有效預(yù)防共容利益弱化和狹隘化的傾向。在利益博弈過(guò)程中，官員在資源、信息、權(quán)力等方面的優(yōu)勢(shì)，使他們比一般組織和個(gè)人具有更大影響力，在利益分配中占據(jù)主導(dǎo)地位。這就給商人集團(tuán)的尋租行為和政企的合謀提供了動(dòng)因。以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為主的考核機(jī)制則成為地方官員的積極性被商人利益集團(tuán)俘獲的原因。而土地產(chǎn)權(quán)界定的模糊性又為這種剝奪提供了機(jī)會(huì)。多個(gè)因素的結(jié)合，就導(dǎo)致了地方官員和開(kāi)發(fā)商合謀，以“民主”或“公共利益”的名義向農(nóng)民階層掠奪利益?？梢?jiàn)，狹隘利益集團(tuán)的產(chǎn)生、收益分配失衡的主要原因之一正是在于最基本的組織制度和激勵(lì)制度出現(xiàn)了漏洞，必須從根本上加以完善和改進(jìn)。與其自下而上的暴力革命，不如自上而下的改良。其中最重要的就是需要通過(guò)合法的制度設(shè)計(jì)增強(qiáng)預(yù)防和抵制官商勾結(jié)的負(fù)反饋的力量，如建立起新型的中央－地方關(guān)系;在科層關(guān)系上通過(guò)明晰規(guī)制機(jī)構(gòu)的責(zé)任權(quán)利，減少規(guī)制機(jī)構(gòu)的責(zé)任交叉，由此降低合謀的概率和難度;以及構(gòu)建合理的政績(jī)考核制度，如對(duì)地方官員的晉升考評(píng)，不僅要將本轄區(qū)內(nèi)的人口、資源、環(huán)境保護(hù)指標(biāo)納入其中，還應(yīng)將各地方政府為本地民眾服務(wù)的質(zhì)量納入其中，弱化對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的要求，同時(shí)積極引入社會(huì)評(píng)價(jià)體系，以減少官員“眼光向上”和政企合謀的可能性。

第二，發(fā)展參與式民主，讓社區(qū)居民真正參與到旅游發(fā)展中去。長(zhǎng)期以來(lái)，面對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利受侵犯，社區(qū)居民得到的唯有微薄的金錢補(bǔ)償。學(xué)界也都認(rèn)為應(yīng)該“對(duì)被邊緣化的弱勢(shì)群體給予必要的扶持和救助”。許多社會(huì)沖突也正是通過(guò)增加社區(qū)居民的金錢補(bǔ)償而得以解決。但是，扶持和救助的最關(guān)鍵之處并非直接的金錢補(bǔ)償，而是需要提供權(quán)力供給(馮舜華，等，2001)，即社區(qū)增權(quán)——通過(guò)權(quán)力的再分配，使那些當(dāng)前被排除在政治和經(jīng)濟(jì)過(guò)程之外的社區(qū)居民能真正被包含進(jìn)來(lái)，能夠參與到與旅游有關(guān)的談判和決策中，以保護(hù)社區(qū)的利益?？梢哉f(shuō)，社區(qū)參與是一個(gè)在現(xiàn)行制度下，最優(yōu)的防止官僚集團(tuán)與開(kāi)發(fā)商合謀的措施。值得注意的是，雖然目前有許多地方也正在推進(jìn)社區(qū)旅游或旅游業(yè)社區(qū)參與，如“參與旅游經(jīng)營(yíng)”或“村民動(dòng)員大會(huì)”等，但這種參與實(shí)質(zhì)上還處在被操縱的低層次，不僅與真正的社區(qū)參與背道而馳，而且會(huì)打擊人們的參與熱情，甚至引發(fā)他們對(duì)政府執(zhí)政合法性的質(zhì)疑。真正的社區(qū)參與需要立足于公民參與;社區(qū)參與最真實(shí)的形式是政治分權(quán)。必須通過(guò)公民的塑造、政治增權(quán)以及與之相關(guān)的基礎(chǔ)性、程序性和支持性制度的建設(shè)與實(shí)施，增進(jìn)社區(qū)居民的政治權(quán)能和力量，打破“強(qiáng)國(guó)家，弱社會(huì)”的局面，才能真正推進(jìn)社區(qū)參與的發(fā)展，走向社區(qū)自治。

第三，加強(qiáng)現(xiàn)代法治國(guó)家的制度建設(shè)，增強(qiáng)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律保障。政治學(xué)認(rèn)為，分配帶有明顯的階級(jí)偏私性——分配結(jié)果有利于統(tǒng)治者或某個(gè)集團(tuán)的根本利益。收入分配改革不僅難在是利益之爭(zhēng)，關(guān)鍵是要在既得利益集團(tuán)的強(qiáng)烈反對(duì)下，又要依靠這些既得利益集團(tuán)來(lái)實(shí)現(xiàn)制度變遷(管清友，王亞峰，2003)。因此，對(duì)分配正義的維護(hù)，除了政府組織制度、激勵(lì)制度的變遷外，還需要有外來(lái)強(qiáng)大力量的干預(yù)和支持。這就是以權(quán)利為保障，用法律的力量來(lái)扼制國(guó)家行政權(quán)力對(duì)產(chǎn)權(quán)的干預(yù)和控制。經(jīng)濟(jì)繁榮必須具備兩個(gè)基本條件:第一，存在可靠且明確界定的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和公正的契約執(zhí)行權(quán)利;第二，不存在任何形式的強(qiáng)取豪奪(奧爾森，2005)。只有建立有效率的符合大多數(shù)農(nóng)民利益的土地財(cái)產(chǎn)制度，以保障農(nóng)民在旅游開(kāi)發(fā)中的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，并為各種利益主體提供合法、有序、高效的制度環(huán)境與博弈規(guī)則，才能引導(dǎo)它們?cè)谧非笏嚼倪^(guò)程中走向共容利益。

6 研究結(jié)論與貢獻(xiàn)

經(jīng)濟(jì)推動(dòng)政治，政治控制經(jīng)濟(jì)。收益分配問(wèn)題絕不只是單純的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而是涉及政治和社會(huì)制度的“正義”問(wèn)題。以往對(duì)于收入分配問(wèn)題的研究往往局限于初次分配、再分配等領(lǐng)域，或者把其原因泛化為權(quán)力配置資源等一般性的制度安排，并沒(méi)有細(xì)化及回答這種制度安排的結(jié)構(gòu)。本文從制度與行為的互動(dòng)式研究入手，把宏觀制度研究與微觀行為分析連接起來(lái)，將分配的政治過(guò)程內(nèi)生化、模型化，展現(xiàn)了在農(nóng)村旅游發(fā)展中，各利益主體——政治精英、商人利益集團(tuán)、社區(qū)農(nóng)民為實(shí)現(xiàn)各自的目標(biāo)價(jià)值，在制度激勵(lì)和約束下就利益的分配進(jìn)行重復(fù)博弈的動(dòng)態(tài)過(guò)程，真正從實(shí)質(zhì)上揭示了農(nóng)村旅游收益不平衡產(chǎn)生的制度性根源，以及不平衡的權(quán)力格局形成的過(guò)程，較之前的研究更好地解釋了社區(qū)參與失敗和收益分配不平衡的原因，為探討實(shí)現(xiàn)旅游發(fā)展中的分配正義問(wèn)題提供了堅(jiān)實(shí)的微觀基礎(chǔ)和制度改進(jìn)路徑，也為解決中國(guó)日益擴(kuò)大的收入差距問(wèn)題提供了富有啟示性的思路與建議。

在當(dāng)今中國(guó)，利益集團(tuán)和集團(tuán)利益已經(jīng)普遍存在。在農(nóng)村旅游發(fā)展中，由于政府實(shí)質(zhì)上掌握著最重要的旅游生產(chǎn)要素——土地，導(dǎo)致商業(yè)資本與權(quán)勢(shì)階層聯(lián)結(jié)成為一個(gè)狹隘利益集團(tuán)，瓜分了旅游收入這塊“蛋糕”，剝奪了農(nóng)民的利益，從而直接導(dǎo)致了底層農(nóng)民的“暴力”抗?fàn)幮袨?。表面上，?quán)力不平衡是導(dǎo)致利益失衡的直接原因，但更深刻地源于國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、法律制度設(shè)計(jì)偏重于增長(zhǎng)而未能有效地維護(hù)個(gè)人和社會(huì)的正當(dāng)利益。沖突的起因是分配，而實(shí)質(zhì)乃是正義與非正義之爭(zhēng)，制度則充當(dāng)了引導(dǎo)其走向的中間變量。就此而言，僅僅依靠金錢補(bǔ)償，或者調(diào)整收入分配政策或稅收政策根本不可能達(dá)到或?qū)崿F(xiàn)分配正義的目標(biāo)。分配正義的實(shí)現(xiàn)需要一系列根本性的制度變革，甚至需要一種霍金式“大設(shè)計(jì)”的眼光和氣魄，“從頂?shù)降住钡亟⒁粋€(gè)能給予共容利益最大決策權(quán)的政治體制和經(jīng)濟(jì)機(jī)制，包括樹(shù)立新型的政績(jī)觀、調(diào)整政府機(jī)構(gòu)的科層組織關(guān)系、設(shè)計(jì)合理的官員的考核制度、加強(qiáng)參與式民主制度建設(shè)等等。當(dāng)然，最根本性的是要致力于建立和維護(hù)一個(gè)公正而有效率的產(chǎn)權(quán)制度。

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