新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度完善研究*——以農(nóng)民土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)為視角

王祥軍

（安徽大學(xué)法學(xué)院，合肥 230039）

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民普遍依賴土地、家庭等傳統(tǒng)養(yǎng)老方式，同時(shí)輔以政府和集體的養(yǎng)老救濟(jì)。但是，城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，老齡化社會(huì)的提前到來(lái)，使得傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式無(wú)法保障我國(guó)農(nóng)村老人的基本生存權(quán)。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度是現(xiàn)代社會(huì)保障體系中不可或缺的重要組成部分?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)定，僅是概括性、宣示性的，尚未有具體的法律保障農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)。所以，必須制定關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的操作性法律規(guī)范，對(duì)義務(wù)主體、權(quán)利主體等根據(jù)不同情況作出不同規(guī)定，以完善新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)義務(wù)主體的法定責(zé)任，并滿足新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利主體的實(shí)際需求。

一、現(xiàn)狀與動(dòng)因：農(nóng)村土地的養(yǎng)老保障逐漸弱化

實(shí)際上，土地既是農(nóng)民維持生計(jì)不可或缺的生產(chǎn)資料，土地收益又是農(nóng)民養(yǎng)老儲(chǔ)蓄金的來(lái)源。對(duì)年老病弱、不善于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)而且也沒(méi)有其他額外收入的農(nóng)民，只能依靠土地收益來(lái)生存，這就是土地的保障性功能，也是一種傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式。根據(jù)我國(guó)土地權(quán)屬法律制度的規(guī)定，農(nóng)村土地一般屬于集體所有，農(nóng)戶只擁有土地使用權(quán)而無(wú)所有權(quán)。土地的保障作用主要來(lái)源于土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，但隨著社會(huì)的發(fā)展和消費(fèi)水平的不斷提高，農(nóng)民的養(yǎng)老成本也在不斷增加，僅僅依靠傳統(tǒng)的土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。2009年全國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，2008年底農(nóng)村居民人均純收入為4760.62元，其中農(nóng)業(yè)收入為 1426.96元，占到總收入的30.0%。2008年農(nóng)村居民家庭平均每人生活消費(fèi)支出3825.79元。這就充分表明，農(nóng)民單純靠土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)已經(jīng)完全不能保障他們的日常生活所需，更無(wú)法耗費(fèi)一定的經(jīng)濟(jì)資源來(lái)解決家中老人的醫(yī)療問(wèn)題。因此，現(xiàn)實(shí)中已不可能只通過(guò)土地來(lái)保障農(nóng)民的“老有所養(yǎng)”，“土地養(yǎng)老”這一傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的實(shí)際功能已逐步弱化。

二、表象與效應(yīng)：農(nóng)民土地權(quán)益對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的影響

農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)問(wèn)題是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的核心問(wèn)題，而這三個(gè)問(wèn)題的解決都離不開(kāi)農(nóng)村土地制度。土地是農(nóng)村養(yǎng)老保障的基礎(chǔ)，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善與創(chuàng)新，不應(yīng)該是孤立于我國(guó)集體土地制度變遷之外的封閉體系，應(yīng)該是建立在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度背景下產(chǎn)生的高效率的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，使農(nóng)民獲得更大的物質(zhì)財(cái)富，從而為在我國(guó)農(nóng)村建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，這對(duì)于實(shí)施和完善新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度有著重要的作用。現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村集體土地對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善和實(shí)施存在五方面影響：

一是由于初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品利潤(rùn)低、耕地面積的減少和人口的增加，土地產(chǎn)出無(wú)法真正保障農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨著自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。一旦遇上自然災(zāi)害，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勢(shì)必會(huì)受到很大的影響；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下農(nóng)產(chǎn)品完全處于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，因此，農(nóng)民依賴土地的收入難以有穩(wěn)定預(yù)期。另一方面，由于我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)作為國(guó)家的物質(zhì)基礎(chǔ)，出于政治穩(wěn)定的需求，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格也作了嚴(yán)格的限制，初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品利潤(rùn)較低。依賴土地的農(nóng)業(yè)收入只能夠保障農(nóng)民的溫飽，根本無(wú)法真正保障農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題。

我國(guó)農(nóng)村人口眾多，耕地有限，依據(jù)我國(guó)目前的情況來(lái)看，不僅是人均耕地在減少，我國(guó)的總耕地面積也在不斷減少。土地作為目前農(nóng)村人口尤其農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和生活保障，正在遭受嚴(yán)重挑戰(zhàn)。土地流轉(zhuǎn)的最終目的是為了解決土地拋荒，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)以提高土地生產(chǎn)效益，但是在現(xiàn)實(shí)中的土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，流轉(zhuǎn)中有部分土地并不是最終用于農(nóng)業(yè)發(fā)展，而是變?yōu)榉寝r(nóng)用地，這就造成耕地總面積在不斷縮減。同時(shí)，加上人口數(shù)量的不斷增加，人均占有量會(huì)減少，從利益與成本方面進(jìn)行考量，單靠一點(diǎn)點(diǎn)農(nóng)地?zé)o法解決農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題。

由于農(nóng)業(yè)收入較低，導(dǎo)致大部分農(nóng)村人口流向城市或是另辟其他途徑，成為農(nóng)民工或是兼業(yè)農(nóng)民，只有年長(zhǎng)者和年幼者留在家中，這也是目前我國(guó)比較明顯的空巢老人和留守兒童現(xiàn)象。農(nóng)地大多被荒廢，老人自己沒(méi)有體力進(jìn)行農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，也沒(méi)有什么經(jīng)濟(jì)來(lái)源，也只能靠子女貼補(bǔ)些零用錢(qián)，所以對(duì)于老人的養(yǎng)老問(wèn)題，土地的作用越來(lái)越小。

二是由于社會(huì)養(yǎng)老費(fèi)用的不斷提高和土地效益增長(zhǎng)緩慢，土地提供的養(yǎng)老積累減少。養(yǎng)老費(fèi)用的不斷增長(zhǎng)也是農(nóng)地養(yǎng)老功能縮減的一個(gè)重要原因。一方面，由于社會(huì)總體的消費(fèi)水平的提高，導(dǎo)致了無(wú)論是農(nóng)村還是城鎮(zhèn)的養(yǎng)老費(fèi)用都在增長(zhǎng)。老人處在生命的最后階段，身體機(jī)能逐漸衰退，生病在所難免，醫(yī)藥費(fèi)用也是養(yǎng)老費(fèi)用不可缺少的一部分。另一方面，與傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式相比，現(xiàn)代養(yǎng)老不僅僅是只要解決好吃穿、住的問(wèn)題，還包括休閑娛樂(lè)、通信、人情往來(lái)等，需要支付水電、煤或煤氣等費(fèi)用。隨著社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)在需要養(yǎng)老保障的項(xiàng)目比30年前多出了2倍。標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高，以往可能一個(gè)月幾十塊錢(qián)就可以保障，而現(xiàn)在或許要還幾百塊才能保障一個(gè)月的基本生活。但是，在環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)提高和氣候惡化的現(xiàn)實(shí)下，土地的生產(chǎn)效益增長(zhǎng)緩慢，土地帶來(lái)的相對(duì)收入與生活水平及養(yǎng)老費(fèi)用的提高相比不僅沒(méi)有增加反而降低了，農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化。這是土地養(yǎng)老支持程度降低的一個(gè)重要原因。從而，這直接影響了農(nóng)民參保的繳費(fèi)能力和參保的積極性，因?yàn)檗r(nóng)民的收入主要用于即期消費(fèi)，而少有結(jié)余用于未來(lái)的養(yǎng)老保障。

三是由于集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不規(guī)范和土地農(nóng)轉(zhuǎn)非補(bǔ)償不等值，農(nóng)民的土地保障權(quán)益受到損害。集體土地使用權(quán)在轉(zhuǎn)移和征收過(guò)程中，盡管農(nóng)民依《土地管理法》可得到相應(yīng)的征地安置補(bǔ)償費(fèi)，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不是等價(jià)補(bǔ)償，更沒(méi)有體現(xiàn)土地對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老保障價(jià)值。另一方面，由于缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制和相關(guān)法律制度的不完善，普遍存在土地補(bǔ)償和安置費(fèi)沒(méi)有合理分配、利用的現(xiàn)象。征地補(bǔ)償方案主要是經(jīng)由政府批準(zhǔn)后實(shí)施，由于程序設(shè)計(jì)缺陷導(dǎo)致農(nóng)民參與困難，征收補(bǔ)償方案不是通過(guò)土地的所有者或者使用者為了維護(hù)自身利益參與討價(jià)還價(jià)的過(guò)程來(lái)制定，這就使得現(xiàn)實(shí)中征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，未能實(shí)現(xiàn)土地的等價(jià)征收，農(nóng)民從土地農(nóng)轉(zhuǎn)非中得到的利益是有限的，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能替代該土地提供的保障作用，導(dǎo)致農(nóng)民的土地權(quán)益受到損害。在集體土地所有權(quán)的大前提下，農(nóng)民只有土地的使用權(quán)，在土地流轉(zhuǎn)時(shí)，農(nóng)民真正得到的賠償只是流轉(zhuǎn)款中的一部分，要讓他們從中再拿出一部分繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)以期保障將來(lái)的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，往往是背離農(nóng)民真實(shí)意愿的。并且，目前征地賠償金往往一次性賠付給農(nóng)民，而農(nóng)民在養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題上往往是短視的，考慮眼前利益較多，考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)保障較少，在新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中不少參保者更傾向于選擇較低繳費(fèi)檔次、較低費(fèi)率、較短投保年限進(jìn)行投保。所以，盡管國(guó)家強(qiáng)調(diào)“多投多保、少投少保、不投不?！钡脑瓌t，但是中青年農(nóng)民的參保意愿不足，老齡農(nóng)村居民參保者較多，其他年齡段農(nóng)民只要政策允許就傾向于不參保。

四是由于農(nóng)村集體組織的經(jīng)濟(jì)能力較弱，導(dǎo)致集體組織對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼存在困難。農(nóng)村集體組織在維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上起著重要作用，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村集體組織面臨的問(wèn)題也越來(lái)越多。家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制的實(shí)行，除了集體土地所有權(quán)以外，農(nóng)村集體組織幾乎沒(méi)有什么集體財(cái)產(chǎn)。加上農(nóng)村集體成員的責(zé)任心不強(qiáng)，無(wú)法產(chǎn)出更多的集體財(cái)產(chǎn)。它的積累基金大多來(lái)源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的創(chuàng)收，但就目前情況而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無(wú)法提供穩(wěn)定充足的資金來(lái)源。農(nóng)村養(yǎng)老基金大多是通過(guò)政府資助累積的，集體組織幾乎沒(méi)有向農(nóng)村養(yǎng)老基金注入經(jīng)濟(jì)資源。另外，農(nóng)村集體組織在提供的養(yǎng)老形式上，僅僅體現(xiàn)在“五保供養(yǎng)”上?？梢哉f(shuō)，目前的農(nóng)村養(yǎng)老建設(shè)等各個(gè)方面都超出了集體組織的承受能力。因此，在農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)中，集體組織對(duì)于養(yǎng)老金的補(bǔ)貼作用非常有限，如果要集體組織發(fā)揮其作用，就必須提升集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，使其真正成為提供基金來(lái)源的有力支撐。從農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行考量，集體組織在建立和完善新農(nóng)保制度中的作用仍不可忽略。

五是由于城鎮(zhèn)化和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系主體發(fā)生分化。自從1958年以來(lái)，我國(guó)居民被分為城市人口和農(nóng)村人口兩種不同的戶籍身份，并根據(jù)他們身份的不同，附著了不同的社會(huì)分工和社會(huì)待遇。古往今來(lái)，農(nóng)民這個(gè)稱謂既代表了職業(yè)又體現(xiàn)了身份，具有兩種屬性。改革開(kāi)放前，我國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)民仍然是以從事土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為主要生活來(lái)源，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，戶籍制度的改革成為必然。由于土地供養(yǎng)和保障人口的減少，農(nóng)民的職業(yè)出現(xiàn)分化。隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)民大規(guī)模涌進(jìn)城市，這就要求改革農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以應(yīng)對(duì)多樣化的社會(huì)變化。以依賴土地保障養(yǎng)老的程度及農(nóng)民承受能力的不同來(lái)劃分，可以將農(nóng)民分為純農(nóng)業(yè)農(nóng)民、失地農(nóng)民以及農(nóng)民工三類，這三個(gè)群體對(duì)土地養(yǎng)老保障的依賴和對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利義務(wù)的要求不同，不同類型的主體應(yīng)當(dāng)適用不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)。目前，我國(guó)并沒(méi)有將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的主體細(xì)化，造成在實(shí)踐中制度的推行存在諸多困難。為了滿足不同群體農(nóng)民的養(yǎng)老需求，建立一個(gè)既能保障所有農(nóng)民的基本養(yǎng)老又能滿足各個(gè)群體農(nóng)民差異要求的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度，已經(jīng)是大勢(shì)所趨。

三、銜接與導(dǎo)入：農(nóng)民土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)與新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善

（一）法律關(guān)系主體：細(xì)分參保對(duì)象實(shí)現(xiàn)保障公平

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)象從原則上講是農(nóng)民，即農(nóng)村集體組織的成員，不能簡(jiǎn)單地將在農(nóng)村居住的人群列為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)象。在我國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的趨勢(shì)下，擁有土地并主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的純農(nóng)民，其養(yǎng)老保障主要依賴于土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入，但由于收入較低、積累較少、抵御社會(huì)生活風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有著更為迫切的保障需求。純農(nóng)民所選擇的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)檔次較低，需要依賴更多的政府補(bǔ)貼才能保障養(yǎng)老。所以，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)向純農(nóng)民傾斜，將其作為最主要的保障對(duì)象。對(duì)于那些雖擁有土地但主要在城鎮(zhèn)務(wù)工而非從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民工，其收入主要依賴在城鎮(zhèn)務(wù)工收入，同時(shí)又有土地收益，在身份上大部分屬于《勞動(dòng)法》中的勞動(dòng)者，《勞動(dòng)法》和《社會(huì)保險(xiǎn)法》已將他們納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)范圍，其養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)義務(wù)主要由用人單位承擔(dān)，并且養(yǎng)老保障水平較高。所以，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保障的負(fù)擔(dān)較輕，在其參加職工社會(huì)保險(xiǎn)時(shí)政府可不予補(bǔ)貼，而重點(diǎn)提高純農(nóng)民的養(yǎng)老補(bǔ)貼；對(duì)土地被征收的失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，由于失去土地也就失去了生活來(lái)源，同時(shí)也失去了農(nóng)民的主要特性，我國(guó)大部分地區(qū)都是將失地農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，當(dāng)然這和城鎮(zhèn)化下戶籍轉(zhuǎn)性不同，農(nóng)民在城鎮(zhèn)化下的戶籍轉(zhuǎn)性是農(nóng)民自愿，而失地農(nóng)民的戶籍轉(zhuǎn)性是由于土地被征收而被迫的，所以失地農(nóng)民應(yīng)劃入城鎮(zhèn)居民社保。

（二）土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)：健全機(jī)制提高土地保障功能

1．成立專門(mén)的土地流轉(zhuǎn)中介組織。目前，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度存在著供需不匹配的現(xiàn)象，土地轉(zhuǎn)讓方找不到土地受讓方，土地受讓方也找不到土地供給方。土地流轉(zhuǎn)信息主要是靠鄰里、朋友、親戚之間獲得，信息比較閉塞，獲取信息的途徑較少，而這種信息不對(duì)稱的主要原因就在于缺乏信息供給的中介。因此，建立專門(mén)的土地流轉(zhuǎn)中介組織，可以為農(nóng)民專門(mén)提供此類信息，有利于推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)生概率。同時(shí)，要對(duì)土地流轉(zhuǎn)中介組織進(jìn)行規(guī)范管理，從而將土地進(jìn)行市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的健康發(fā)展。讓市場(chǎng)決定流轉(zhuǎn)收益，真正的市場(chǎng)交易才能體現(xiàn)土地價(jià)值，通過(guò)市場(chǎng)的公平競(jìng)價(jià)交易，土地的流轉(zhuǎn)收益才能最大化。

2．完善土地流轉(zhuǎn)的程序。農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)主要是通過(guò)私契約進(jìn)行，并且大多是口頭協(xié)議，無(wú)論從流轉(zhuǎn)數(shù)量、流轉(zhuǎn)時(shí)間還是到流轉(zhuǎn)后成本的負(fù)擔(dān)，基本上都是私下的口頭約定。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既沒(méi)有正式的書(shū)面協(xié)議，也缺少專門(mén)的組織機(jī)構(gòu)，很容易造成糾紛，雙方的合法權(quán)益都無(wú)法受到法律保護(hù)。因此，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度不僅僅是建立專門(mén)的土地流轉(zhuǎn)中介組織，更重要的是完善土地流轉(zhuǎn)程序。只有這樣，才能確保整個(gè)制度能夠健康、持續(xù)發(fā)展。要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序：首先，加強(qiáng)土地的測(cè)量工作，精確土地的面積，減少事后雙方為土地面積而發(fā)生的矛盾。其次，對(duì)土地價(jià)值進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估，規(guī)范的估價(jià)程序?qū)μ岣咄恋亓鬓D(zhuǎn)的交易效率與降低土地流轉(zhuǎn)的交易成本是關(guān)鍵要素，對(duì)土地估價(jià)不準(zhǔn)，不論是哪一方的利益都有可能受到極大威脅。這就要求將我國(guó)土地流轉(zhuǎn)評(píng)估資格認(rèn)證、評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估的基本原則和程序與操作方法以法律制度形式確定下來(lái)。最后，加強(qiáng)對(duì)土地合同管理等配套法律制度的建設(shè)，并提供相應(yīng)的社會(huì)化服務(wù)，保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

3．加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督。要強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的監(jiān)督管理，以提高土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化程度和透明度，規(guī)范交易行為，防止腐敗滋生，就要完善土地流轉(zhuǎn)法律體系，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的法律程序，將土地流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)客體、流轉(zhuǎn)價(jià)格、流轉(zhuǎn)程序和征地后補(bǔ)償統(tǒng)一納入到法律框架中，保障土地依法進(jìn)行有序流轉(zhuǎn)。

（三）土地征收補(bǔ)償：提升標(biāo)準(zhǔn)以提高農(nóng)民參保能力

1．明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。為公共利益而征收農(nóng)民土地的，應(yīng)按完全補(bǔ)償和多元補(bǔ)償原則，以市場(chǎng)價(jià)格對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)農(nóng)民的房屋等私產(chǎn)征用的補(bǔ)償也應(yīng)確定計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，只有這樣才能保障失地農(nóng)民的基本生活以及養(yǎng)老需求。以土地市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償是完全補(bǔ)償原則的體現(xiàn)，就是根據(jù)被征地農(nóng)民的全部被征收損失并充分考慮對(duì)被征地農(nóng)民生存和發(fā)展利益的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，來(lái)確定補(bǔ)償?shù)木唧w數(shù)額。在補(bǔ)償形式上采取符合被征收主體意愿的多元化補(bǔ)償方式。對(duì)失地農(nóng)民以土地市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，這也是發(fā)達(dá)國(guó)家所普遍采用的補(bǔ)償方式。例如，日本《土地征用法》規(guī)定，征地補(bǔ)償金額為市場(chǎng)價(jià)格乘以物價(jià)變動(dòng)修正率；英國(guó)《都市與鄉(xiāng)村計(jì)劃法1962年修正案》提出被征土地按市價(jià)補(bǔ)償（包括被征土地價(jià)格和毗鄰?fù)恋負(fù)p害補(bǔ)償）；法國(guó)征地補(bǔ)償以協(xié)議價(jià)格為準(zhǔn)；荷蘭征地補(bǔ)償?shù)貎r(jià)考慮土地未來(lái)預(yù)期收益。在部分國(guó)家，法律規(guī)定對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償往往超過(guò)土地的市場(chǎng)價(jià)值，以保證失地農(nóng)民原有的基本生活水平不降低。另一方面，為保障失地農(nóng)民的基本生活，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，為解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題，應(yīng)該逐步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，一方面，土地征用補(bǔ)償要充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長(zhǎng)的實(shí)際情況；另一方面，農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)全部進(jìn)入社保預(yù)算，將城區(qū)最低生活保障金作為失地農(nóng)民的最低生活保障金，提高現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)槭У剞r(nóng)民是特殊群體，已經(jīng)失去土地這一最重要的保障，僅僅以農(nóng)民的最低生活保障已不能保障其基本生活，所以，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)在必行。例如，河南省已將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)至20%，這充分表明各地方都逐漸認(rèn)識(shí)到了提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的重要性。政府要通過(guò)壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，適當(dāng)降低稅費(fèi)，調(diào)整土地出讓收益分配比例，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2．改革征地補(bǔ)償程序?，F(xiàn)行的農(nóng)村征地補(bǔ)償程序缺乏規(guī)范性和公平性，在農(nóng)村土地征收過(guò)程中，只有遵守相關(guān)法律程序，才能真正保障農(nóng)民的權(quán)益。在征地補(bǔ)償過(guò)程中要嚴(yán)格履行法定程序，特別是要保護(hù)被征地農(nóng)戶的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)等。在以往的征地過(guò)程中，政府常常只是與集體進(jìn)行談判，即使具體到個(gè)人，也只是與村中握有一定決策權(quán)的干部進(jìn)行交涉，無(wú)法做到與被征地農(nóng)民進(jìn)行有效溝通。所以要改革現(xiàn)有的征地補(bǔ)償機(jī)制，建立第三方介入的征地補(bǔ)償程序以制約強(qiáng)勢(shì)政府的因素，征地補(bǔ)償中的第三方介入主要是指在征地補(bǔ)償?shù)母鱾€(gè)環(huán)節(jié)引入中立的第三方機(jī)制，以保障征地補(bǔ)償?shù)暮侠硇?。同時(shí)讓農(nóng)民參與到征地補(bǔ)償?shù)娜^(guò)程，改變過(guò)去征地補(bǔ)償方案完全由政府單方面制定、在造成既成事實(shí)之后再告知農(nóng)民的的行政習(xí)慣。農(nóng)民作為與被征收土地的直接利益相關(guān)者，應(yīng)該積極參與到征地補(bǔ)償金額、補(bǔ)償方式等具體問(wèn)題的議價(jià)過(guò)程，合理表達(dá)自己的意見(jiàn)，維護(hù)合法權(quán)益。征地補(bǔ)償應(yīng)做到公開(kāi)、透明，將整個(gè)征地補(bǔ)償過(guò)程置于包括被征地農(nóng)民在內(nèi)的社會(huì)各界的廣泛監(jiān)督之下，提升政府的公信力，體現(xiàn)土地征用補(bǔ)償?shù)暮侠硇浴⒑戏ㄐ院凸浴?/p>

（四）生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)換：創(chuàng)新安置機(jī)制以增強(qiáng)農(nóng)民養(yǎng)老保障能力

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和生活保障，土地的生產(chǎn)效益是持續(xù)的，而土地征收補(bǔ)償多為一次性的，貨幣補(bǔ)償又難以體現(xiàn)土地的養(yǎng)老保障功能和價(jià)值，為保障失地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，可嘗試土地征收過(guò)程中實(shí)行生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)換，即對(duì)被征地農(nóng)民實(shí)行一畝土地轉(zhuǎn)換一定面積 （根據(jù)實(shí)際情況測(cè)算）的標(biāo)準(zhǔn)廠房，并由用地單位按每月一定的價(jià)格租用。同時(shí)可給予村集體一定面積的標(biāo)準(zhǔn)廠房，其產(chǎn)權(quán)為村集體所有，村民擁有經(jīng)營(yíng)收益權(quán)。進(jìn)行生產(chǎn)資料置換后，除青苗等地面附著物外，不再進(jìn)行貨幣補(bǔ)償。這種新辦法安置的好處：一是提高農(nóng)民的收入并且長(zhǎng)期穩(wěn)定，同時(shí)也為失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障增加了經(jīng)濟(jì)來(lái)源；二是村集體經(jīng)濟(jì)可以迅速得到壯大，勞動(dòng)力由此得到解放，農(nóng)民既可將勞動(dòng)力從單一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來(lái)，投身到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中獲取更大收益，還可從土地置換的標(biāo)準(zhǔn)廠房中獲取長(zhǎng)久和穩(wěn)定的收入。

在對(duì)農(nóng)村土地征收安置中還可采用留地安置，就是根據(jù)城市發(fā)展以及被征地村的實(shí)際需要，由政府統(tǒng)籌安置，給土地被征用村留用一定數(shù)量的安身立業(yè)之地。另外，還要重視創(chuàng)新農(nóng)地制度，允許農(nóng)民集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。

（五）集體組織經(jīng)濟(jì)：強(qiáng)化發(fā)展以增強(qiáng)集體補(bǔ)貼能力

首先，農(nóng)村集體組織要積極地參與到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度中，采取公開(kāi)拍賣、租賃、承包等流轉(zhuǎn)方式，保證農(nóng)村用地不流失，并根據(jù)地方優(yōu)勢(shì)因地制宜，發(fā)展區(qū)域特色農(nóng)業(yè)，不斷擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模。其次，充分利用集體組織所有但處于閑置狀態(tài)的自然資源，如荒山、荒地、自留山、自留地等，擴(kuò)大可耕地面積，發(fā)展多樣性農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，從而提升集體組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。最后，減輕農(nóng)村集體組織的負(fù)擔(dān)。通過(guò)政企分開(kāi)減輕集體經(jīng)濟(jì)組織的一些社會(huì)職能，將經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能分開(kāi)，使其將注意力轉(zhuǎn)向農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為建立和完善新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

［1］中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局．中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒 2009［EB/OL］．http： //www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2009/indexch.htm．

［2］范會(huì)芳.土地流轉(zhuǎn)制度下我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的建構(gòu) ［J］.鄭州大學(xué)學(xué)報(bào) （哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2009，（5）.

［3］賀玢，張領(lǐng)先.我國(guó)農(nóng)業(yè)信息服務(wù)補(bǔ)貼政策初探［J］.海南大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2012，（5）.

［4］張玉東，程曉娜.我國(guó)公益征收補(bǔ)償制度的不足與完善［J］.法治研究，2007，（11）.

［5］盧小玲.必須加快“農(nóng)地征用、征收及失地農(nóng)民權(quán)益保險(xiǎn)”的立法步伐［J］.經(jīng)濟(jì)師，2006，（2）.

［6］曾堅(jiān).城鄉(xiāng)一體化背景下的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償安置制度研究［J］.東方法學(xué)，2013，（4）.

（責(zé)任編輯 夢(mèng) 瑋）