參與式行政：一種新型的行政法制模式

劉 莘 金成波

（1．中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院，北京 100088；2．中央黨校政法部，北京 100091）

參與式行政：一種新型的行政法制模式

劉 莘金成波

（1．中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院，北京 100088；2．中央黨校政法部，北京 100091）

參與式行政，作為一種新型的行政法制模式在宏觀層面推動(dòng)行政法治發(fā)展、實(shí)現(xiàn)多元共治具有重要意義；微觀層面在有效解決爭(zhēng)議、增加行政效率、落實(shí)政府責(zé)任等方面效果顯著。行政中的參與呈“階梯式”分布，為了實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)更高階梯的參與、同一階梯實(shí)現(xiàn)更有效的參與，必須從行政立法、行政執(zhí)法、行政司法等方面對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行完善。

公眾參與；參與式行政；參與層次；制度構(gòu)建；法制模式；多元共治

參與式行政，作為近年來世界范圍內(nèi)發(fā)展起來的一種新型的行政法制模式，體現(xiàn)了實(shí)現(xiàn)公共利益、處理公共事務(wù)過程中政府和公民之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，在公民社會(huì)這個(gè)舞臺(tái)上實(shí)現(xiàn)了社會(huì)的多元共治，是政府未來的治理模式之一。參與式行政法制模式回應(yīng)了傳統(tǒng)行政法模式 “‘合法化能力’的貧困”，使得行政過程得以“自我合法化”。在我國(guó)，改革開放以來，政府從全能型行政模式逐漸過渡到現(xiàn)代行政模式，行政模式的理念由管制讓位于服務(wù)，在服務(wù)型政府建設(shè)過程中，為了增進(jìn)公共利益，使改革成果讓全體國(guó)民共享，參與式行政模式應(yīng)運(yùn)而生。

一、參與式行政的基本意涵

公民參與到行政中來，無論作為一種理念還是制度實(shí)踐都已歷史久遠(yuǎn)，但是，作為一種行政法制模式——參與式行政的確切提出，即便是在世界范圍內(nèi)也是晚近幾十年的事。參與行政基本伴隨著政府再造（新公共管理運(yùn)動(dòng)）浪潮而產(chǎn)生發(fā)展，政府再造要求新政府應(yīng)該是“以實(shí)驗(yàn)以及知識(shí)創(chuàng)造為主，修正規(guī)范和政策標(biāo)準(zhǔn)，保證多樣性以及‘去中心化（decentralization）’，將決策權(quán)留給可能的最低層次。逐漸的，這種在各級(jí)政府對(duì)于合作的行為以及合作方的接受成為共識(shí)，也包括在政策制定過程中因?yàn)楣裆鐣?huì)的因素?cái)U(kuò)大參與以及在利益攸關(guān)者中間加大審議”，可見，對(duì)于新政府的構(gòu)建最核心因素即為參與式行政的引入。而作為參與式行政的最核心因素便是平層結(jié)構(gòu)（heterarchy）代替等級(jí)結(jié)構(gòu)（hierarchy），在多主體之間建立平行的政府管理結(jié)構(gòu)——公共主體以及私主體——包含所有的利益攸關(guān)者（stakeholder）。

雖然與西方國(guó)家具有不同的社會(huì)結(jié)構(gòu)以及經(jīng)歷了迥異的時(shí)代變遷，本世紀(jì)初，我國(guó)的學(xué)術(shù)研究中也明確提出了參與式行政的概念：是指公民在行政過程中所實(shí)施的，旨在影響行政主體形成行政行為的各種活動(dòng)的總稱。然而該種定義顯然過于寬泛，對(duì)于參與式行政的核心要素關(guān)注不足。經(jīng)過近十年的發(fā)展，晚近學(xué)者經(jīng)過總結(jié)概括，認(rèn)為參與式行政，是指行政機(jī)關(guān)在行使國(guó)家權(quán)力，從事國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公公共事務(wù)管理的過程中，廣泛吸收公眾參與行政決策、行政計(jì)劃、行政立法、行政執(zhí)行、行政裁決、行政指導(dǎo)、行政契約、行政服務(wù)、行政給付等行政過程，充分尊重公眾的自主性、自立性和創(chuàng)造性，承認(rèn)公眾在行政管理過程中的主體性，明確公眾參與與行政的權(quán)利和行政機(jī)關(guān)的責(zé)任和義務(wù)，共同創(chuàng)造互動(dòng)、協(xié)調(diào)、協(xié)商、對(duì)話、合作的新型行政法律制度，形成政民合作、政企合作、政社合作的 PPP（Public-Private Partnerships）機(jī)制。其核心就是通過將公眾和各類社會(huì)成員納入行政過程、促進(jìn)行政的民主化、理性化、科學(xué)化和規(guī)范化，提升行政活動(dòng)的公開、公平、公正和效率。總體來講，晚近的研究愈發(fā)精細(xì)，將參與行為固定在行政過程之中，強(qiáng)調(diào)了行政過程中公眾參與的強(qiáng)制性要求，為政府設(shè)定了義務(wù)和責(zé)任。但是一個(gè)明顯的問題，和第一種認(rèn)識(shí)相比，晚近學(xué)者是從行政主體的角度出發(fā)來看待參與式行政，強(qiáng)調(diào)行政主體在行政過程中有引入公眾參與的義務(wù)、不引入公眾參與要承擔(dān)的責(zé)任，卻忽視了公眾本身具有參與行政的主體性，而公眾主體性的缺失很可能是推進(jìn)參與行政根本上的障礙。

對(duì)于參與式行政，尤為重要的是對(duì)參與本身有準(zhǔn)確的把握。綜合社會(huì)學(xué)及心理學(xué)的一些研究成果，對(duì)于行政機(jī)關(guān)以及參與人，以下一些基本的要求是實(shí)現(xiàn)有效參與的前提。對(duì)于行政機(jī)關(guān)，主要有以下三個(gè)因素：信息共享 （informationsharing），對(duì)于參與信息的共享是最基本的前提，各方信息對(duì)稱才能在同一層次展開對(duì)話，而在行政中，這一點(diǎn)的要求主要是行政機(jī)關(guān)是否以及如何將信息傳遞給參與人；影響（influence），是指行政機(jī)關(guān)做最后決定的時(shí)候，要體現(xiàn)出參與人參與的影響；合作（interaction），是指行政機(jī)關(guān)對(duì)于參與要抱有合作的心態(tài)，而并非只想通過參與人的介入做表面工程，合作的本質(zhì)無論是正式的或非正式的、直接或間接的，各方具有坦誠(chéng)的、謀求問題解決的心態(tài)非常重要。

對(duì)于參與人則要求：精神和情感上的參與（Mental and emotional involvement），這主要是指參與人不是單純的出席參與活動(dòng)，而是要在精神及情感上都有參與的沖動(dòng)，當(dāng)然這是跟切身利益掛鉤的；奉獻(xiàn)的動(dòng)機(jī)（Motivation to contribute），參與不同于表決，表決是已經(jīng)有了議題，參與人表達(dá)同意與否，而參與，需要參與人發(fā)揮能動(dòng)性，需要提出不同的議題，所以參與人要有奉獻(xiàn)的動(dòng)機(jī)；責(zé)任的承擔(dān)（Acceptance of responsibility），對(duì)于參與人通過一定程序之后做出的決定，各方都要接受，尤其是參與人。

二、參與式行政的制度產(chǎn)出

參與式行政法制模式的建立，首先也是當(dāng)然具有公眾參與本身各項(xiàng)意義的合理內(nèi)核：政治上，公眾參與是實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的重要途徑，是制約政府權(quán)力的重要力量，有利于個(gè)人價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，有利于達(dá)成一定水平的政治共識(shí)；法律上，公眾參與有利于平衡各方利益、體現(xiàn)法的公正性，有利于實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推進(jìn)行政民主化，有利于透明政府的打造等。然而，這里談及的參與式行政的制度產(chǎn)出更多關(guān)注微觀層面，從更為狹義、更為具體的角度闡釋其價(jià)值。結(jié)合西方學(xué)者的一些研究成果可見，參與式行政法制模式的制度產(chǎn)出主要包括以下幾點(diǎn)：1.增加效率。公眾參與到行政中，因?yàn)槔尕P(guān)，所以公眾往往做出更為理性、更能體現(xiàn)切身利益的決定，所以有助于決策的科學(xué)性，同時(shí)，公眾的認(rèn)可有助于執(zhí)行的開展與改善，進(jìn)一步增加了效率。2.滿足公眾對(duì)參與持續(xù)性的需求。公眾對(duì)于與自己有利害關(guān)系的決策有參與的需求，他們需要決策的程序更加公開透明，而且對(duì)專家建議有些時(shí)候是不信任的，更相信自己的判斷。3.解決爭(zhēng)議。廣義的行政決策（decision making）往往涉及各種利益的權(quán)衡，而引入公眾參與等于引入了一項(xiàng)協(xié)商權(quán)衡的程序，讓各方有機(jī)會(huì)在一起通過理性的商談渠道尋找共識(shí)。同時(shí)參與程序的本身便是優(yōu)先事項(xiàng)設(shè)定之后的產(chǎn)出，這為未來其他爭(zhēng)議的解決也做了好的鋪墊。4.增加了政府責(zé)任。行政決策的議題供與公眾統(tǒng)一討論，本身便是對(duì)政府的一種監(jiān)督，同時(shí)，通過參與做出的決策必須得到有效落實(shí)，否則失信于民乃執(zhí)政大忌。5.增強(qiáng)公眾的知識(shí)以及理解力。參與實(shí)現(xiàn)了包括政府與公眾之間的、參與的公眾之間的信息共享，該過程也是一個(gè)利益攸關(guān)者彼此之間傾聽的機(jī)會(huì)，有助于各方加深對(duì)相關(guān)主題的理解。6.滿足法律和政策的要求。對(duì)于參與有法律和政策上的要求，包括國(guó)際和國(guó)內(nèi)的各項(xiàng)條約、協(xié)議，中央和地方的法律法規(guī)等。此外，參與也是本地居民至少對(duì)地方事務(wù)（local affairs）決策的特殊的權(quán)利。7.建立以及鞏固正當(dāng)性。參與對(duì)于民主是最基本的條件，有助于建立和鞏固正當(dāng)性，參與也反駁了公眾對(duì)于“體制”的不信任。8.分配稀缺資源。公眾參與有助于對(duì)于社會(huì)稀缺資源的合理配置與高效利用。9.創(chuàng)新管理實(shí)踐。行政指導(dǎo)、行政資助、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政給付等融入?yún)⑴c的柔性行政管理方式的提出，深化了服務(wù)行政、參與行政理念，同時(shí)，對(duì)于行政管理實(shí)踐的創(chuàng)新具有重要作用。

三、參與式行政的展開

參與式行政的展開主要是想通過類型化的區(qū)分來廓清參與式行政的各種樣態(tài)，進(jìn)而說明在各種樣態(tài)之下通過怎樣的運(yùn)作才能實(shí)現(xiàn)有效參與——參與有效性是參與行政的核心議題。因?yàn)橛械膮⑴c不但起不到預(yù)期的作用，而成了一種形式，甚至成為決策部門欺騙民眾、強(qiáng)奸民意的手段；而有誠(chéng)意的、深入的、有效的公眾參與是一個(gè)信息充分披露、公眾完全知情、形成交流互動(dòng)、公眾充分享有并不斷擴(kuò)大參與權(quán)利的過程。

（一）必要性參與與選擇性參與

這一分類是以參與主體公眾為參照系的，其重要意義在于保證行政過程中的必要性參與必須有公眾參與進(jìn)來，從而在最低層次上保證參與的有效性。必要性參與是指行政主體行使行政權(quán)對(duì)相對(duì)人的自由、生命和財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)利可能產(chǎn)生危害時(shí)，公民必須積極介入行政行為過程，依法維護(hù)自身的合法權(quán)益。按照法律的基本原理，放棄權(quán)利本身也是行使權(quán)利的一種，但是對(duì)于基本人權(quán)應(yīng)有例外。維護(hù)自己的基本人權(quán)，不僅是一項(xiàng)權(quán)利，也是一項(xiàng)義務(wù)，因?yàn)橐粋€(gè)不珍惜自己的基本人權(quán)、漠視行政權(quán)濫用對(duì)自己基本人權(quán)造成侵害的人，也不會(huì)尊重他人的基本人權(quán)，因此強(qiáng)調(diào)必要性參與不僅有利于個(gè)人的發(fā)展，也有利于社會(huì)的進(jìn)步。我國(guó)《行政處罰法》第42條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證；此外《價(jià)格法》第23條，制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽證會(huì)制度，由政府價(jià)格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性。這些都體現(xiàn)了必要性參與的規(guī)定。

選擇性的參與正與必要性參與相對(duì)應(yīng)，是指公民對(duì)行政權(quán)的運(yùn)作可能影響到其非基本權(quán)利時(shí)自行決定是否參與以及如何參與行政程序，公民有選擇權(quán)。必要性參與要求對(duì)于一些涉及基本權(quán)利的行為公眾必須參與，而除此之外的、不那么重要的行為，公眾則有選擇參與的自由。需要指出的是，在這樣的情況下，我們?nèi)员仨毐蟹?wù)行政的理念，為相對(duì)人留出可供選擇的自由空間。我國(guó)《行政許可法》第47條便規(guī)定，行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利；申請(qǐng)人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)組織聽證。那么相反的，如果申請(qǐng)人、利害關(guān)系人在法定期間內(nèi)具有不申請(qǐng)的權(quán)力，當(dāng)然這也是放棄參與的權(quán)利。

（二）參與階梯理論

1969年，學(xué)者Sherry R.Arnstein在美國(guó)規(guī)劃師協(xié)會(huì)雜志上發(fā)表了后來聞名于世的《市民參與的階梯 （A Ladder of Citizen Participation）》一文，開創(chuàng)了參與階梯理論研究的先河，隨后的學(xué)者 Richard Kingston、Desmond D.Connor、Choguill M.B.Guaraldo等提出了各種改進(jìn)版本。參與階梯理論主要用以說明公眾參與可以有哪些形式，各種形式有效性的差別，以及在某一種形式中如何實(shí)現(xiàn)其更大效用。這里選取學(xué)者Bryan Bruns提出的廣被接受的“拓展性（Extended）”階梯來說明行政過程中的參與。該階梯理論融入了現(xiàn)代科技背景下參與便捷性、網(wǎng)絡(luò)化的考慮，而且該理論認(rèn)識(shí)到各種不同形式乃至不同階梯上的參與具有不同的作用，并非所有的參與都以階梯最上端的政府放權(quán)（Enable）為最終追求，而這一點(diǎn)一直存在誤解，直到近年才成為共識(shí)。

這個(gè)階梯中，作者提出了九個(gè)梯度，九個(gè)梯度非常準(zhǔn)確地描述了公民在參與過程中發(fā)揮的不同作用，階梯對(duì)于有效參與起到了很大的指導(dǎo)作用。各個(gè)階梯的意涵如下：

1.通知，指單方面的對(duì)于信息的播報(bào)、對(duì)與各種選擇和決定的分析等，例如布告、講座、散發(fā)宣傳冊(cè)等；

2.咨詢，是指雙邊的交流，接收信息，聆聽以及交換觀點(diǎn)、聽證、寫評(píng)論、采訪、問卷調(diào)查等；

3.影響，相互討論、對(duì)話，對(duì)于既存的內(nèi)部決策程序做支持，包括工作小組（workshops）、城鎮(zhèn)會(huì)議（town hall meeting）等；

4.合作，盡管最終做決策的只是一方，但是利益攸關(guān)者的代表都在場(chǎng)并且闡述及提出建議；

5.伙伴關(guān)系，共同的決議作出一決定，是一種雙方都有否決權(quán)的合作，例如政府內(nèi)部組織的決議、公私合作關(guān)系、行政契約等；

6.授權(quán)，決定是由有特殊授權(quán)的組織或團(tuán)體來做出的，例如法律強(qiáng)制命令下的授權(quán)代理（devolution）、管理特許、法院授權(quán)的爭(zhēng)議解決等；

7.建立自治，在特定的法律和規(guī)章的要求下，社區(qū)、組織和個(gè)人做出自治決定，例如，許可或執(zhí)照的發(fā)行和更新的規(guī)章審查、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行等；

8.政府建議，對(duì)于決策的做出，政府提供信息、知道以及其他的技術(shù)支持，例如對(duì)自愿活動(dòng)的拓展、統(tǒng)計(jì)信息以及科研上的支持；

9.政府放權(quán)，政府框架性地提供標(biāo)準(zhǔn)，以及對(duì)于組織和個(gè)人責(zé)任的追索權(quán)，責(zé)任建基于組織的綱領(lǐng)、審計(jì)報(bào)告、財(cái)產(chǎn)狀況、有責(zé)性等。

具體到一項(xiàng)行政活動(dòng)，尤其是公共性比較強(qiáng)的行政活動(dòng)，到底應(yīng)該進(jìn)行何種“階梯”上的參與，要受到諸如該項(xiàng)活動(dòng)重要與否、公眾是否具有相關(guān)領(lǐng)域知識(shí)等各種具體因素的限制，參與的階梯理論并不是要求每一項(xiàng)公共活動(dòng)都能夠達(dá)到政府放權(quán)、公眾“操縱”這一層次，也沒有這種可能，它給我們提供了一個(gè)全新的認(rèn)識(shí)公眾參與的視角，從而讓我們更加了解如何進(jìn)行有效的參與、如何對(duì)參與的成效進(jìn)行評(píng)判。

四、我國(guó)參與式行政在制度上的構(gòu)建

在我國(guó)，參與式行政法制模式更多的是在進(jìn)行理論探討，要想真正的予以應(yīng)用還有待于實(shí)踐中進(jìn)一步的構(gòu)建：

（一）行政立法方面的公眾參與

一般來講，行政立法是指行政主體根據(jù)法定權(quán)限并按照法定程序制定和發(fā)布行政法規(guī)和規(guī)章的活動(dòng)，包括國(guó)務(wù)院，國(guó)務(wù)院各部委，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)市人民政府，以及法律和行政法規(guī)授權(quán)的國(guó)務(wù)院某些直屬機(jī)構(gòu)制定和發(fā)布行政法規(guī)、規(guī)章的活動(dòng)。對(duì)于行政立法領(lǐng)域的公眾參與，在我國(guó)具有憲法基礎(chǔ)，我國(guó)《憲法》第2條明確規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！薄读⒎ǚā分袑?duì)于行政立法程序進(jìn)行了規(guī)范，同時(shí)，為有效應(yīng)對(duì)WTO非歧視原則、公開與透明度原則，國(guó)務(wù)院頒布的《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》兩部行政法規(guī)都在程序上對(duì)公眾參與作出了進(jìn)一步規(guī)范，同時(shí)我國(guó)的各地方政府也都有相應(yīng)的制度規(guī)范出臺(tái)。

然而雖然有上述諸多法律規(guī)范，但是我國(guó)行政立法公眾參與的實(shí)踐仍然存在諸多問題：首先，我國(guó)的行政立法中應(yīng)用較多的征求意見、座談制度具有很大局限性。征求意見是我國(guó)近些年來立法過程中應(yīng)用較多的參與方式，起到了一定作用，是具有中國(guó)特色的公眾參與立法的制度，但是這種方式缺乏程序性保障，在征求對(duì)法律草案的意見時(shí)，究竟選擇什么調(diào)查對(duì)象，聽取誰的意見，往往是由有關(guān)法案起草、提案或?qū)徸h機(jī)關(guān)根據(jù)需要，邀請(qǐng)相關(guān)部門、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和專家，對(duì)法案的內(nèi)容進(jìn)行座談?dòng)懻?、發(fā)表意見，具有隨意性。另外座談中的征求意見不對(duì)外公開，缺乏透明性。其次，立法專家論證會(huì)的增多忽視了民眾的參與。我國(guó)現(xiàn)在許多行政立法活動(dòng)經(jīng)常召開立法專家論證會(huì)，讓專家參加立法的起草、咨詢、論證、批評(píng)和修改，就法案中專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的問題發(fā)表意見和建議。這對(duì)反映民意、提高立法科學(xué)性都大有裨益，但是這種方式某種程度上過多地將專家參與等同于公眾參與。專家參與當(dāng)然比“關(guān)門立法”更有益于吸收民意，但是還是不能完全代替公眾參與。專家因?yàn)閷I(yè)知識(shí)本身具有局限性不說，民眾自己的欲求只有民眾自己最清楚，另外法律無論如何是要民眾來遵守的，而不是專家來遵守，所以從法的可接受性角度來講，專家立法也很難代替公眾參與立法。第三，立法聽證規(guī)則不夠完善。立法聽證制度是立法中最能夠體現(xiàn)公眾參與的制度之一，我國(guó)《立法法》正式將立法聽證制度引入到立法中來，該法第58條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。”但是實(shí)踐中我國(guó)立法聽證實(shí)施狀況很糟糕，原因之一是聽證規(guī)則過于粗糙，法律規(guī)定過于原則，不夠周全，操作性不夠。許多地方的立法聽證會(huì)流于形式，疑似走過場(chǎng)，聽證得來的意見沒有得到應(yīng)有的重視。

要真正的使得我國(guó)行政立法領(lǐng)域的公眾參與落到實(shí)處，避免現(xiàn)實(shí)操作中存在的諸多弊端，基礎(chǔ)性制度和操作性制度兩個(gè)方面的建立與健全具有重要意義。基礎(chǔ)性制度無疑是行政公開的落實(shí)和利益組織化的倡導(dǎo)，沒有全面的信息公開，民眾和政府信息不對(duì)稱，是不可能真正參與的；沒有利益組織化，沒有利益集團(tuán)的結(jié)成，公眾個(gè)人的單打獨(dú)斗是很難有多少人如鞏獻(xiàn)田那般“幸運(yùn)”的，很難對(duì)立法這樣的浩大社會(huì)工程產(chǎn)生影響。操作性制度無疑應(yīng)該從立法動(dòng)議、立法聽證、立法通告評(píng)議等制度入手，在具體制度設(shè)計(jì)上真正的落實(shí)公眾參與。

（二）行政執(zhí)法方面的公眾參與

行政執(zhí)法包括行政決策、行政規(guī)劃、行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等一系列具體的行政行為，探討參與式行政，在這些具體的執(zhí)法環(huán)節(jié)體現(xiàn)的最多?？傮w來講，這些具體行為參與行政執(zhí)法表現(xiàn)為行政執(zhí)法依據(jù)、條件、程序必須向公眾公開，為相對(duì)人參與執(zhí)法提供必要信息；執(zhí)法行為作出前，應(yīng)告知相對(duì)人作出執(zhí)法行為的實(shí)施、理由和依據(jù)，即依法享有的權(quán)利；相對(duì)人有權(quán)對(duì)此進(jìn)行陳述、申辯，行政機(jī)關(guān)應(yīng)聽取意見。在我國(guó)行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的公眾參與問題尤為突出，包括拆遷問題、城市規(guī)劃問題、城管執(zhí)法問題等都亟須進(jìn)行更多參與上的改革。而這些改革，可能更多地體現(xiàn)在我國(guó)行政程序法法典化的進(jìn)程中，在未來的法典中，至少應(yīng)該存在以下內(nèi)容：

其一，確立行政中要進(jìn)行公眾參與的基本原則。對(duì)于行政中的公眾參與必須予以足夠的重視，將之上升為行政程序法中的基本原則不無必要。法律原則是一部法律的靈魂和主線，所有的具體制度都要圍繞基本原則展開。確立了行政程序中公眾參與的基本原則，也就在最高的意義上肯定了公眾參與的價(jià)值。

其二，明確公眾參與行政的方式和程序。現(xiàn)行的單行法中，對(duì)于公眾參與行政的途徑的規(guī)定非常有限，明確規(guī)定的只有聽證，而且聽證的具體方式還很籠統(tǒng)。應(yīng)該做的是豐富公眾參與行政的方式，引入類似于歐美國(guó)家的市民評(píng)審團(tuán)、市民意見征詢組、焦點(diǎn)小組、街區(qū)議事會(huì)、公共調(diào)查、公共辯論、政府展示會(huì)、城鎮(zhèn)電子會(huì)議等多樣化的參與途徑。另外，還應(yīng)在現(xiàn)有單行法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上，將公眾參與形式進(jìn)行分析、歸類、整合，盡可能全面地使各組織或個(gè)人明確自己的參與地位及具體形式，并在此指導(dǎo)下，積極行使自己的法定權(quán)利，為政府管理獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，并對(duì)違法行政行為實(shí)施有效監(jiān)督。除此之外對(duì)于公眾參與行政的程序步驟也應(yīng)該不斷完善。2008年通過的《湖南省行政程序規(guī)定》整個(gè)第六章就是對(duì)聽證程序做的極為詳盡的規(guī)定，2011年通過的 《山東省行政程序規(guī)定》第五章也有專節(jié)對(duì)聽證程序予以規(guī)定，這些地方上的規(guī)定都作了很好的嘗試?？傮w而言，在公眾參與的程序上，要詳細(xì)對(duì)每一種參與形式的適用條件、步驟、效力、責(zé)任等予以明確規(guī)定，程序越詳細(xì)才越具有操作性，公眾參與也才越容易貫徹實(shí)施。

其三，要為違反法定程序的行為設(shè)定相應(yīng)的、全面的責(zé)任。美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)允許“利害關(guān)系人”在“只要不擾亂公共秩序”的情況下即可參與行政程序，同時(shí)法院為了鼓勵(lì)利益代表更廣泛地參與行政程序，通常會(huì)撤銷那些限制參與的行政決定，這些給我們很多啟示。此外，設(shè)定了公眾參與行政的方式和程序，如果沒有嚴(yán)格的責(zé)任追究來保證，也很難落到實(shí)處。

（三）行政司法方面的公眾參與

行政司法行為是一種特殊的具體行政行為，它是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)，按照準(zhǔn)司法程序?qū)徖砗筒锰幱嘘P(guān)爭(zhēng)議或糾紛，以影響當(dāng)事人之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，從而具有相應(yīng)法律效力的行為。在我國(guó)行政司法行為主要是指行政復(fù)議行為、行政裁決行為、行政調(diào)解行為，更廣義來講，行政訴訟也應(yīng)納入其中。行政司法的核心特征在于解決爭(zhēng)議，所以為了保障公正，必須增加抗辯性，增加爭(zhēng)議雙方（也包括第三人）的參與，所以這種參與不是普遍意義上的公眾參與。

行政司法中的公眾參與較為簡(jiǎn)單，主要有兩種形式：第一種是公眾提出調(diào)解、裁決、復(fù)議以及訴訟的請(qǐng)求，啟動(dòng)相關(guān)程序；第二種是在裁決過程中公眾提出有利于自己的主張和為自己辯護(hù)，并反駁不利于自己的主張，爭(zhēng)取有利于己方的司法決定。行政司法雖然也是關(guān)乎公共利益的行政機(jī)關(guān)的一種行為，但是具有特殊性，因?yàn)橐话阒皇墙鉀Q特定主體之間的糾紛和矛盾，只是間接的具有公共性。因?yàn)樗媸马?xiàng)只關(guān)乎特定主體的利益，所以這其中富有意義的參與可能是當(dāng)事人自己的有效參與，表現(xiàn)為一種內(nèi)部性的參與。行政司法中的外部性參與近年來也有一定體現(xiàn)，行政訴訟中的公眾參與更多的表現(xiàn)為司法中的公眾參與此處不必多言，行政復(fù)議中興起的行政復(fù)議委員會(huì)引入專家裁決便有公眾參與的影子。但是在行政司法中，探討有意義的公眾參與無疑是重視過程中當(dāng)事人的意見，讓當(dāng)事人充分表達(dá)自己的觀點(diǎn)，力求最后作出一個(gè)讓雙方都滿意的裁斷結(jié)果。“公民訴權(quán)的賦予和行政訴訟程序的建構(gòu)，提供了一個(gè)權(quán)力與權(quán)利再次對(duì)話的空間，在這個(gè)框架體系中雙方于對(duì)峙中實(shí)現(xiàn)了溝通，在抗辯中成就了理解，充分顯示了其參與性和民主性。 ”

結(jié)語

深層次上來講，參與式行政法制模式的提出是與參與民主理論的提出緊密相連的，這一新式民主理論的勃興促使政府行政過程中作出跟進(jìn)式的改革，而這一趨勢(shì)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)蔚為大觀。但是必須清楚的一點(diǎn)是權(quán)力的膨脹特性與參與“分權(quán)”的主張具有天然的緊張關(guān)系，這將使得參與式行政的推行不可能是一帆風(fēng)順的，而這一點(diǎn)由于我國(guó)畸大行政權(quán)的存在表現(xiàn)尤為明顯?？尚械穆窂绞菑幕鶎幼銎?，從行政立法、行政司法、行政執(zhí)法等各個(gè)方面通過漸進(jìn)式的改革逐步推進(jìn)，最終讓參與式行政成為行政的主導(dǎo)模式。

注釋：

（1）比如《北京市人民政府規(guī)章制定辦法》、《無錫市人民政府規(guī)章制定辦法》、《沈陽市人民政府規(guī)章制定辦法》等都有關(guān)于公眾參與的相關(guān)規(guī)定，另外2006年廣州市政府專門出臺(tái)了《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》來規(guī)范規(guī)章制定中的公眾參與問題。

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（責(zé)任編輯 吳興國(guó)）

DF3

：A

：1001－862X（2013）06－0105－006

劉莘（1956—），女，山東乳山人，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，主要研究方向：行政法與行政訴訟法；金成波（1985—），吉林長(zhǎng)春人，中央黨校政法部講師，博士，主要研究方向：行政法與行政訴訟法。