我國(guó)慈善立法現(xiàn)狀及完善措施*

陳筠豐

（紹興文理學(xué)院元培學(xué)院，浙江紹興312000）

一、郭美美事件對(duì)2011年慈善界的影響

2011年6月的“郭美美事件”是人盡皆知的一大社會(huì)事件。事件主角郭美美冒用商紅會(huì)頭銜，利用認(rèn)證微博來(lái)炫耀自己的財(cái)富。她的行為引發(fā)了網(wǎng)絡(luò)輿論的熱潮，絕大部分網(wǎng)民對(duì)紅十字會(huì)乃至大部分慈善組織表達(dá)了懷疑與憂慮。民眾的意見產(chǎn)生的負(fù)面影響集中表現(xiàn)在當(dāng)年各慈善組織受捐贈(zèng)額的數(shù)據(jù)上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年3-5月全國(guó)慈善組織共接收捐款62.6億元，而6-8月相比3-5月大幅下降86%，僅為8.4億元。

針對(duì)近幾年我國(guó)慈善事業(yè)出現(xiàn)的問(wèn)題，特別是此次“郭美美事件”，許多專家學(xué)者提出了改革慈善事業(yè)，加快慈善立法的建議。慈善事業(yè)雖然面對(duì)重重質(zhì)疑，但作為調(diào)節(jié)社會(huì)貧富分化、體現(xiàn)社會(huì)公正、對(duì)人類社會(huì)財(cái)富進(jìn)行第三次分配的載體，它應(yīng)該也必須得到改革和發(fā)展。正如同馬克思主義的觀點(diǎn)認(rèn)為社會(huì)的進(jìn)步往往通過(guò)一些事件來(lái)推動(dòng)一樣，中國(guó)慈善事業(yè)應(yīng)該利用這次危機(jī)，革新體制，完善立法，加強(qiáng)對(duì)各慈善組織的監(jiān)管，使中國(guó)慈善事業(yè)真正走向現(xiàn)代慈善事業(yè)的發(fā)展道路。

二、我國(guó)相關(guān)慈善法律法規(guī)評(píng)析

中華民族歷來(lái)是一個(gè)樂(lè)善好施、扶弱濟(jì)困、具有傳統(tǒng)慈善意識(shí)的民族。上世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著我國(guó)現(xiàn)代慈善事業(yè)的發(fā)展，我國(guó)慈善立法也提上了議事日程。《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《中華人民共和國(guó)收養(yǎng)法》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《救災(zāi)捐贈(zèng)管理暫行辦法》、《扶貧、慈善性捐贈(zèng)物資免征進(jìn)口稅收的暫行辦法》等等一些法律法規(guī)的出臺(tái)，促進(jìn)了我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展。但是，我國(guó)慈善立法終究沒有形成一個(gè)完善的法律體系，也沒有一部統(tǒng)籌慈善事業(yè)的專門法出臺(tái)，一直依靠著與慈善事業(yè)有關(guān)的幾部部門法以及行政法規(guī)、部門規(guī)章在運(yùn)行。這樣一種立法現(xiàn)狀嚴(yán)重制約了我國(guó)慈善行業(yè)的健康發(fā)展。

1.我國(guó)慈善立法處于初級(jí)階段

現(xiàn)代慈善事業(yè)在中國(guó)發(fā)展的歷程十分短暫，我國(guó)人民對(duì)慈善的認(rèn)識(shí)還停留在傳統(tǒng)的觀念上。行善者往往出于感動(dòng)、憐憫等原始慈善意識(shí)而行善，這就造成我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展具有極大的不確定性。

為促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展，我國(guó)的慈善法制要以保障誠(chéng)信作為基本的價(jià)值，以喚起越來(lái)越多的人的愛心，慈善事業(yè)才能蓬勃發(fā)展。由于社會(huì)及立法大環(huán)境的限制，我國(guó)慈善立法還處于初級(jí)階段，所制定出的法律規(guī)范往往只能解一時(shí)之需，不能牢牢跟進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展步伐。例如，1998年所頒布的《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，主要針對(duì)公益捐贈(zèng)程序以及捐贈(zèng)方與受捐方相互的法律關(guān)系問(wèn)題展開，一直擔(dān)負(fù)著我國(guó)慈善事業(yè)基礎(chǔ)性法律的重?fù)?dān)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的飛速發(fā)展，我國(guó)的慈善事業(yè)也取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。各種類型的慈善組織也如雨后春筍般增加，社會(huì)公眾對(duì)慈善事業(yè)的認(rèn)識(shí)也產(chǎn)生了很大的變化，但同時(shí)面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)也越來(lái)越多、越來(lái)越復(fù)雜?！豆媸聵I(yè)捐贈(zèng)法》已經(jīng)不能適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)代慈善事業(yè)的發(fā)展。

2.我國(guó)慈善立法與其他法律法規(guī)中存在諸多沖突

我國(guó)慈善立法的初級(jí)階段現(xiàn)狀決定了慈善立法規(guī)范的分散以及它們與其他非慈善法律法規(guī)之間的分歧與沖突，彼此之間很難在位階上進(jìn)行調(diào)和。具體表現(xiàn)在特別法與行政法規(guī)之間、行政法規(guī)與地方政府規(guī)章之間。這些沖突與矛盾嚴(yán)重影響了法律的適用。

比如我國(guó)《教育法》第三條規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分”，據(jù)此，我們可以將民辦教育組織（學(xué)校）視為公益性慈善組織。但為鼓勵(lì)我國(guó)民辦教育事業(yè)發(fā)展而制定的《民辦教育促進(jìn)法》第五十一條中規(guī)定：“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理的回報(bào)”。這條關(guān)于“合理回報(bào)”的規(guī)定與《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的第二十一條中“民辦非企業(yè)單位的資產(chǎn)來(lái)源必須合法，任何單位和個(gè)人不得侵占、私分或挪用民辦非企業(yè)單位的資產(chǎn)。民辦非企業(yè)單位開展章程規(guī)定的活動(dòng)，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定取得的合法收入，必須用于章程規(guī)定的業(yè)務(wù)活動(dòng)”的規(guī)定是存在沖突的。

3.慈善捐贈(zèng)免稅制度有待完善

慈善事業(yè)的發(fā)展依賴“誠(chéng)信”及“激勵(lì)”兩大核心價(jià)值，而慈善捐贈(zèng)免稅制度正是在誠(chéng)信的基礎(chǔ)上鼓勵(lì)更多的企業(yè)與個(gè)人參與慈善事業(yè)。個(gè)人或企業(yè)通過(guò)擁有慈善捐贈(zèng)免稅資格的慈善組織捐贈(zèng)自己的財(cái)產(chǎn)，可以享受個(gè)人所得或企業(yè)所得稅前減免政策。但是擁有免稅資格即公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格的慈善組織只有中國(guó)紅十字總會(huì)、宋慶齡基金會(huì)、中華全國(guó)總工會(huì)等少數(shù)大型公益組織，其他民間小微型公益組織受困于免稅資格申請(qǐng)限制，無(wú)法獲得免稅資格。財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于公益救濟(jì)性捐贈(zèng)稅前扣除政策及相關(guān)管理問(wèn)題的通知》中規(guī)定，只有依照《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》及《基金會(huì)管理?xiàng)l例》組建、經(jīng)民政部門批準(zhǔn)成立、具有公益法人資格的慈善組織并符合“經(jīng)民政部門登記3年以上、資產(chǎn)不低于申請(qǐng)活動(dòng)的資金數(shù)額”等條件的慈善組織才有資格申請(qǐng)慈善捐贈(zèng)免稅資格。這意味著其他眾多的慈善組織無(wú)法享受到該激勵(lì)制度帶來(lái)的優(yōu)越性。

現(xiàn)代慈善事業(yè)的發(fā)展是依靠越來(lái)越多的非官方公益組織發(fā)展的。當(dāng)民間組織無(wú)法享受激勵(lì)制度帶來(lái)的優(yōu)惠政策時(shí)往往會(huì)造成“慈善壟斷”的局面。一些大型公益組織各自分割著中國(guó)這塊慈善“巨無(wú)霸”蛋糕，對(duì)民間組織參與慈善事業(yè)形成一種無(wú)形的阻力。免稅政策不能一視同仁，勢(shì)必影響我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展。雖然，放開免稅政策面臨著諸如借公益之名行洗錢、偷稅之實(shí)等問(wèn)題，但是這些都可以通過(guò)建立誠(chéng)信機(jī)制、公益信托等制度加以解決。

4.慈善組織與政府之間的關(guān)系亟待明確

對(duì)于慈善組織與政府之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)存在較大的分歧是一直阻礙著慈善立法前行的一個(gè)重要原因。由于各種原因，公眾對(duì)政府在慈善事業(yè)中究竟應(yīng)該扮演一個(gè)什么角色、慈善事業(yè)的性質(zhì)是什么等問(wèn)題認(rèn)識(shí)不清，往往將政府職能與慈善組織的社會(huì)責(zé)任混同。比如，希望工程建校舍，這應(yīng)該是政府的責(zé)任，不是慈善機(jī)構(gòu)的職責(zé)。要將這種責(zé)任逐漸過(guò)渡到由政府承擔(dān)全部責(zé)任，慈善事業(yè)發(fā)揮作用的空間和領(lǐng)域才能得以擴(kuò)展。在慈善組織法律地位方面，民法雖然賦予了慈善組織獨(dú)立法人地位，但是根據(jù)國(guó)務(wù)院制定的《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，明確慈善機(jī)構(gòu)必須有業(yè)務(wù)主管部門，也就是由主管部門來(lái)管理慈善組織，而不是業(yè)務(wù)指導(dǎo)與協(xié)助。這對(duì)于慈善組織的獨(dú)立法人地位是一種事實(shí)上的限制與損害，造成了慈善組織均被官方所控制的局面。在這種局面下，慈善組織根本無(wú)法自我發(fā)展，無(wú)法遵循慈善事業(yè)的內(nèi)在規(guī)律快速健康地發(fā)展。

5.慈善組織與行善者的法律關(guān)系需要確定

慈善組織與行善者之間的法律關(guān)系體現(xiàn)于慈善組織在接受募捐者所捐贈(zèng)的財(cái)物后，對(duì)于接受的財(cái)物進(jìn)行管理和處分方面的權(quán)利義務(wù)以及捐贈(zèng)者對(duì)慈善組織及其所捐贈(zèng)的財(cái)物監(jiān)督等方面的權(quán)利義務(wù)。目前，我國(guó)的慈善法律法規(guī)對(duì)上述權(quán)利義務(wù)關(guān)系的規(guī)定上存在缺失，亟待完善。

一方面，一些慈善組織利用法律的漏洞，“義演不義”，“義賣不義”，借著慈善的幌子，騙取行善者的財(cái)物進(jìn)行牟利。而行善者往往受制于個(gè)體的力量所限以及缺乏規(guī)制此類行為的法律規(guī)定而無(wú)可奈何，使慈善事業(yè)的公信力遭受極大的損害。另一方面，一些所謂“行善者”，借著慈善的機(jī)會(huì)作秀，產(chǎn)生了“詐捐”、行騙牟利等不義行為。而慈善組織又苦于慈善法律法規(guī)對(duì)于行善者違約行為并無(wú)明確的法律規(guī)制，更無(wú)明確的違約責(zé)任規(guī)定可循，這些對(duì)于慈善組織的健康發(fā)展也是一大挑戰(zhàn)。

三、我國(guó)慈善立法的完善

在近幾年的歷屆全國(guó)人大、政協(xié)會(huì)議上均有代表、委員提出慈善立法提案或建議，加快中國(guó)公益慈善事業(yè)的立法已刻不容緩的觀點(diǎn)已經(jīng)成為專家學(xué)者乃至普通大眾的共識(shí)。雖然慈善立法在2012年已經(jīng)被列入國(guó)家立法計(jì)劃，但是業(yè)界普遍對(duì)綜合性的慈善法的迅速出臺(tái)持悲觀態(tài)度。中國(guó)慈善立法的道路如同中國(guó)慈善業(yè)發(fā)展道路一樣，任重而道遠(yuǎn)。

（一）我國(guó)慈善立法的條件

1.理論依據(jù)

西方國(guó)家的慈善立法理論發(fā)展悠久。早在17世紀(jì)初，英國(guó)政府就頒布了世界上第一部有關(guān)公益組織的法規(guī)《慈善用途法》，開啟了現(xiàn)代慈善事業(yè)的進(jìn)程。隨后幾個(gè)世紀(jì)里，英國(guó)先后頒布《慈善信托法》、《慈善組織法》、《慈善法》等法律文件，確立了英國(guó)慈善事業(yè)的基本制度與原則，構(gòu)建成一套完整的慈善法律體系。向慈善立法理論和實(shí)踐比較發(fā)達(dá)的國(guó)家學(xué)習(xí)是我國(guó)現(xiàn)實(shí)的必然選擇，我們可以通過(guò)法律移植等手段將西方國(guó)家先進(jìn)的慈善立法的理論、立法經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到中國(guó)慈善立法之中。當(dāng)然，在立法過(guò)程中要充分考慮我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及慈善事業(yè)的前進(jìn)要求，構(gòu)建一個(gè)中國(guó)特色的慈善法律理論體系。

2.《 憲法》依據(jù)

《憲法》是國(guó)家的根本大法，統(tǒng)領(lǐng)著我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展的方向。盡管我國(guó)《憲法》并沒有直接、明確的有關(guān)慈善事業(yè)的法律規(guī)定，但是《憲法》明確劃分了公民基本權(quán)利義務(wù)和國(guó)家權(quán)力，確定了尊重和保障人權(quán)的憲法精神，為慈善立法提供了一定的基礎(chǔ)。比如《憲法》第2條第2款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)”。這款規(guī)定蘊(yùn)涵了社會(huì)事務(wù)的公民參與，可以作為慈善組織民間化運(yùn)行的支撐?！稇椃ā返?5條規(guī)定“公民有結(jié)社的自由”。而慈善事業(yè)的發(fā)展需要更多民間慈善組織的加入，讓社會(huì)中存在更多的非官方慈善組織。另外，《憲法》第12條規(guī)定：“社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”。慈善機(jī)構(gòu)作為社會(huì)保障事業(yè)的重要補(bǔ)充，其受捐贈(zèng)的財(cái)物當(dāng)然屬于該款所稱社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)，不受侵犯。最后，《憲法》第13條第3款規(guī)定“憲法尊重和保障人權(quán)”。慈善事業(yè)的發(fā)展是為了扶弱幫貧，是為了更加尊重和保障弱勢(shì)群體的人權(quán)。綜上，慈善立法必須遵循《憲法》的基本原則和規(guī)定，并尋求《憲法》的支撐，在《憲法》這一國(guó)家最高法的保駕護(hù)航下行使扶弱幫貧的慈善功能。

3.現(xiàn)實(shí)準(zhǔn)備

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，改革開放至今，已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量龐大，但是持續(xù)拉大的貧富差距也在鞭策著我國(guó)慈善事業(yè)。中科院發(fā)布的《2012中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告》中指出，中國(guó)還有1.28億人口處于國(guó)際貧困線以下。因此作為我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的重要補(bǔ)充的慈善事業(yè)，應(yīng)該得到重視和發(fā)展，讓他們?cè)谙毨У氖聵I(yè)上發(fā)揮應(yīng)有的作用。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)程也在明顯地加快，我國(guó)已經(jīng)基本建成了社會(huì)主義法律體系?！豆媸聵I(yè)捐贈(zèng)法》、《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》等一批法律、法規(guī)的實(shí)施，在慈善立法方面也取得了許多現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)。據(jù)悉，民政部等有關(guān)部門已經(jīng)在多地展開立法調(diào)研，慈善事業(yè)的基本法將很快起草并報(bào)送相關(guān)部門審查，這將對(duì)我國(guó)的慈善立法產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用。

（二）慈善立法建議

我國(guó)慈善事業(yè)迫切需要一部統(tǒng)籌慈善發(fā)展各方面的一部專門法，這也是完善我國(guó)社會(huì)主義法律體系的必然要求。在法律定位上，《慈善事業(yè)法》應(yīng)該是一部由全國(guó)人大常委會(huì)制定的一部高位階的專門法。在內(nèi)容上，應(yīng)注意明確以下要求：

1.應(yīng)構(gòu)建合理的慈善組織準(zhǔn)入機(jī)制

目前國(guó)內(nèi)存在著大量的慈善組織，其中大部分是民間非政府慈善組織。我國(guó)每年募捐額有近六成來(lái)自于非政府慈善組織。這些慈善組織中有相當(dāng)一部分是沒有經(jīng)過(guò)注冊(cè)登記的，也就是說(shuō)它們屬于“非法團(tuán)體”。事實(shí)上，政府對(duì)于此類組織往往采取了“不接觸，不承認(rèn)，不取締”的三不政策。未登記的慈善組織的合法權(quán)益無(wú)法得到保障，將大大打擊民間慈善組織參與公益慈善事業(yè)的信心。

目前，我國(guó)涉及慈善組織登記的法律法規(guī)主要是《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)登記管理?xiàng)l例》等幾個(gè)法律文件。民間慈善組織登記取得合法法人資格存在較高的門檻，需經(jīng)過(guò)行政部門的雙重審查許可，對(duì)慈善組織自身軟硬件要求更有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。而且我國(guó)采取了“單一社團(tuán)制度”即《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第13條第3項(xiàng)所規(guī)定的“在同一行政區(qū)域內(nèi)已經(jīng)有業(yè)務(wù)范圍相同或相似的社會(huì)團(tuán)體，沒有必要成立的，對(duì)于民間組織的成立申請(qǐng)不予批準(zhǔn)”。這一規(guī)定成為登記主管部門拒絕慈善組織登記的“殺手锏”，導(dǎo)致了地區(qū)內(nèi)慈善組織單一，慈善組織缺乏競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，限制了慈善事業(yè)的發(fā)展。針對(duì)這一情況，通過(guò)制定《慈善事業(yè)法》，降低慈善組織門檻，并且設(shè)置一個(gè)符合實(shí)情、有利于慈善組織穩(wěn)步、健康發(fā)展的準(zhǔn)入機(jī)制。

2.明確慈善組織與政府之間的關(guān)系，賦予慈善組織獨(dú)立法人地位

新中國(guó)成立后，我國(guó)長(zhǎng)時(shí)間實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家和集體承擔(dān)了全部社會(huì)保障以及社會(huì)公益職責(zé)，民間慈善組織難有生存的土壤。而改革開放以來(lái)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的打破使得民間慈善組織開始快速的發(fā)展。但深厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印依舊體現(xiàn)在如今慈善事業(yè)的發(fā)展中，從而使得中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展具有“官方主導(dǎo)，官民二重性”。

現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展的要求慈善組織具有獨(dú)立性、自主性，政府過(guò)多的干預(yù)只會(huì)嚴(yán)重制約慈善組織的發(fā)展。政府應(yīng)作為慈善組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)者、監(jiān)督者、服務(wù)者，而不應(yīng)該是替代慈善組織的行善者。政府更應(yīng)該在宏觀上去指導(dǎo)慈善組織的健康發(fā)展，使社會(huì)力量、民間團(tuán)體充當(dāng)慈善事業(yè)發(fā)展的主體。《社團(tuán)登記管理辦法》規(guī)定慈善組織開展業(yè)務(wù)需要由行政主管部門約束，這就意味著慈善組織合法登記取得的獨(dú)立法人地位無(wú)法真正得到體現(xiàn)，也導(dǎo)致了慈善組織過(guò)度依賴政府，無(wú)法自立自強(qiáng)，不能發(fā)揮作為我國(guó)社會(huì)保障體系重要補(bǔ)充的應(yīng)有作用。慈善組織的過(guò)度行政化導(dǎo)致了部分慈善組織在管理形式上僵化、業(yè)務(wù)效率低下、監(jiān)管漏洞頻出?！洞壬剖聵I(yè)法》必須打破這種體制，取消慈善組織需要主管機(jī)關(guān)管理的限制，賦予慈善組織獨(dú)立法人地位，以促進(jìn)慈善事業(yè)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下自立自強(qiáng)，健康發(fā)展。

3.明確提高慈善捐贈(zèng)免稅額度，簡(jiǎn)化免稅程序

稅收是調(diào)節(jié)國(guó)計(jì)民生的重要機(jī)制，對(duì)于慈善事業(yè)的發(fā)展具有重要的積極推動(dòng)作用。我國(guó)在《企業(yè)所得稅法》、《個(gè)人所得稅法》等法律文件中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定個(gè)人或企業(yè)進(jìn)行公益慈善捐贈(zèng)時(shí)，可對(duì)其在一定限額內(nèi)進(jìn)行所得稅稅前扣除。這些規(guī)定一定程度上推動(dòng)了社會(huì)企業(yè)以及個(gè)人的公益熱情，但是限于慈善捐贈(zèng)免稅額度較低、程序復(fù)雜等原因，其并沒有起到預(yù)期的作用。

在慈善捐贈(zèng)稅收立法較為成熟的國(guó)家，稅收優(yōu)惠激勵(lì)了企業(yè)和高收入人群慈善捐贈(zèng)的熱情，他們?cè)O(shè)置的贈(zèng)與稅和遺產(chǎn)稅也從反方向起到助推作用，對(duì)慈善捐贈(zèng)事業(yè)發(fā)展收到顯著效果?！洞壬剖聵I(yè)法》應(yīng)該借鑒西方國(guó)家慈善稅收立法的經(jīng)驗(yàn)，提高免稅額度，簡(jiǎn)化免稅程序。例如對(duì)向社會(huì)捐出善款數(shù)額超過(guò)應(yīng)繳稅額10%的企業(yè)，給予減免10%的稅款；不足10%的，可在應(yīng)繳稅額里扣除已捐善款。

4.明確規(guī)定慈善事業(yè)監(jiān)督體系與程序

慈善事業(yè)的發(fā)展離不開對(duì)慈善事業(yè)的內(nèi)外監(jiān)督，慈善組織運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題通過(guò)監(jiān)督得到及時(shí)的解決，能夠有效維護(hù)慈善組織的形象和人民大眾對(duì)慈善組織的信心。我國(guó)現(xiàn)行的慈善組織監(jiān)督機(jī)制大致由內(nèi)部監(jiān)督、公眾監(jiān)督與政府監(jiān)督構(gòu)成。在公眾監(jiān)督方面，由于慈善組織的信息公開制度存在著不完善、信息不真實(shí)等因素，導(dǎo)致了公眾無(wú)法監(jiān)督，監(jiān)督較難行使。在內(nèi)部監(jiān)督方面，內(nèi)部監(jiān)督由組織內(nèi)部人員進(jìn)行監(jiān)督，慈善組織行政化過(guò)于嚴(yán)重，內(nèi)部監(jiān)督與政府監(jiān)督存在重合。內(nèi)部、公眾、政府三方相互配合協(xié)同監(jiān)督的能力有限，現(xiàn)行的三維監(jiān)督體系存在嚴(yán)重不足。

《慈善事業(yè)法》應(yīng)該明確建立一套監(jiān)督機(jī)制。主要包括慈善機(jī)構(gòu)的信息披露機(jī)制、慈善事業(yè)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督、第三方監(jiān)督等機(jī)制。慈善事業(yè)監(jiān)督的基礎(chǔ)是慈善機(jī)構(gòu)信息披露?！洞壬剖聵I(yè)法》應(yīng)規(guī)定慈善機(jī)構(gòu)應(yīng)就社會(huì)募捐情況、捐贈(zèng)物資接收、管理、發(fā)放情況、財(cái)物報(bào)表等需要向捐贈(zèng)人反饋的信息通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、報(bào)刊等途徑以年報(bào)、公告等方式發(fā)布。另外，《慈善事業(yè)法》還應(yīng)規(guī)定慈善事業(yè)監(jiān)督委員會(huì)為監(jiān)督全國(guó)慈善機(jī)構(gòu)的組織，比照銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等行業(yè)管理協(xié)會(huì)設(shè)置，由慈善事業(yè)內(nèi)部、政府及公眾三方代表組成。另外，為了防止內(nèi)部監(jiān)督與政府監(jiān)督的混同，還應(yīng)該設(shè)立獨(dú)立于政府、慈善組織的第三方監(jiān)督機(jī)制，以保證監(jiān)督的獨(dú)立性及有效性。

5.明確在募捐中慈善組織與捐贈(zèng)人相互間權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任

募捐是最普遍的一種慈善方式，也是慈善機(jī)構(gòu)經(jīng)常舉行的公益活動(dòng)形式。募捐活動(dòng)對(duì)于特大災(zāi)害的應(yīng)急集資起到了重要的作用，也對(duì)諸如助學(xué)、治病救人等一般公益行動(dòng)起到了資金支持。我國(guó)針對(duì)募捐行為的立法歷時(shí)多年，體現(xiàn)于《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》。但是此法主要明確規(guī)定了對(duì)捐贈(zèng)財(cái)物的使用和管理，對(duì)于慈善組織與捐贈(zèng)人之間的法律關(guān)系以及違約責(zé)任沒有明確的規(guī)定。

近年來(lái)由于我國(guó)慈善募捐中頻發(fā)捐贈(zèng)人詐捐、募捐人侵吞捐贈(zèng)物資等丑聞，《慈善事業(yè)法》必須明確募捐人的獨(dú)立法人地位，明確慈善組織有管理和定向處分捐贈(zèng)物的權(quán)利和義務(wù)，募捐人有向捐贈(zèng)人告知捐贈(zèng)物管理處分情況的義務(wù)。在賦予捐贈(zèng)人對(duì)捐贈(zèng)物知情權(quán)的情況下，也應(yīng)對(duì)捐贈(zèng)行為加以必要限制。對(duì)于惡意捐贈(zèng)行為除了不退還捐贈(zèng)物、承擔(dān)賠償責(zé)任外，情節(jié)嚴(yán)重的還應(yīng)該引入刑法的規(guī)制。當(dāng)然，《慈善事業(yè)法》還應(yīng)賦予捐贈(zèng)人經(jīng)舉證證明募捐人濫用捐贈(zèng)物資時(shí)的捐贈(zèng)撤銷權(quán)以及個(gè)人生活困難時(shí)的捐贈(zèng)取回權(quán)。《慈善事業(yè)法》只有明確慈善組織與捐贈(zèng)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和違約責(zé)任，才能更好地促進(jìn)慈善事業(yè)的法制化發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

發(fā)展慈善事業(yè)是改善民生的重要手段和途徑。黨的十八大報(bào)告明確強(qiáng)調(diào)要“完善社會(huì)救助體系，支持發(fā)展慈善事業(yè)”。通過(guò)制定《慈善事業(yè)法》，為慈善事業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航，才能有效避免重蹈類似“郭美美事件”的覆轍。同時(shí)，《慈善事業(yè)法》所構(gòu)建起的慈善監(jiān)督體系能夠有效推動(dòng)慈善事業(yè)信息公開，公民對(duì)慈善組織的信任度將大大提升，參與的熱情也將進(jìn)一步提升。最后，《慈善事業(yè)法》將政府與慈善組織界限明確劃清，賦予慈善組織獨(dú)立法人地位，減少對(duì)慈善事業(yè)發(fā)展的制度限制，能夠極大地增強(qiáng)慈善組織的生存能力。我們期待著《慈善事業(yè)法》盡早出臺(tái)！

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[2]宋偉，孫明姝.慈善立法如何走出“停滯”困局——訪全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)委員鄭功成[J].學(xué)會(huì)，2011，（11）：27-29.

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