方案與實(shí)踐:清末中央管郵機(jī)構(gòu)的設(shè)立與制度沖突

吳 昱

(暨南大學(xué)社會(huì)科學(xué)部，廣東廣州 510632)

清代郵遞機(jī)構(gòu)本為“官民兩分”的格局，自19世紀(jì)歐美新式郵政制度知識(shí)傳播入華，至60年代中期海關(guān)試辦郵政，再到1896年清廷正式舉辦郵政，其間過程頗經(jīng)周折?！缎脸髼l約》簽訂后，為挽救清王朝的命運(yùn)，清廷推動(dòng)了最后十年以官制改革為重點(diǎn)的新政，建立統(tǒng)一的中央管郵體系是其中的內(nèi)容之一。但此項(xiàng)改革存在兩個(gè)難題:一是現(xiàn)存的外人管郵，外籍海關(guān)稅務(wù)司是否愿意將新式郵政事業(yè)交由清朝自管;二是體制合一，主管傳統(tǒng)郵驛的兵部、民間的信局系統(tǒng)以及外國的客郵系統(tǒng)，如何在制度上合為一體，而歸由新的中央管郵機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理。圍繞這些問題，清末朝野官吏及相關(guān)人士展開了系列的討論及制度的摸索。

清末驛遞體系向新式郵政制度的轉(zhuǎn)型，反映出官制改革引致的部院與督撫之間的權(quán)限分化及影響問題。關(guān)曉紅的研究指出，在清末官制改革的方案中，“由于低估了改革的風(fēng)險(xiǎn)，缺乏掌控全局的能力，清廷最終實(shí)際采取了自上而下、先內(nèi)后外的策略?！边@一做法的最大問題，即是難以妥善解決中央部院與地方督撫的權(quán)限問題。就本文的問題而言，雖然新官制中以郵傳部為管郵專職部門，而驛傳事務(wù)亦劃歸其所管，但由于其與陸軍部在管驛、裁驛職權(quán)上難以歸于統(tǒng)一，是留是裁難以適從，故出現(xiàn)中央管郵部院未定政策、而直省督撫已有改驛裁驛之舉。從這一事件中亦可發(fā)現(xiàn)，清末政情變化劇烈，倉促討論與匆忙實(shí)施的官制改革，顯然難以適應(yīng)救時(shí)、救國、救民的需求，則更毋論在此改革過程中，各方還有利益考量、爭(zhēng)奪和妥協(xié)，則這場(chǎng)改革到底成效幾許，可想而知。

一、《江楚會(huì)奏三折》的郵政制度設(shè)計(jì)及其用意

清代的驛傳體系雖歷有更改，但總不出中央與直省兩管理系統(tǒng)之外。為應(yīng)對(duì)條約體制下代遞信件責(zé)任而出現(xiàn)的海關(guān)郵政，則成為傳統(tǒng)體制之外的新式制度萌芽。1896年大清郵政開辦之外，新式郵政之安全便利與傳統(tǒng)驛遞的遲滯丟失形成鮮明對(duì)比，“官員們都派人來問怎樣把奏折公文等往北京發(fā)送”，而總理衙門甚至說，“該衙門和北京市鐵路礦務(wù)局，將取消舊時(shí)的官驛站的郵遞辦法，一切郵件，都將經(jīng)由我們的郵局傳遞?！惫省安皿A置郵”的構(gòu)思與需要早已出現(xiàn)，惟新式郵政始終由外籍稅務(wù)司所操辦，雖然其亦隸屬清朝職官體系，但其存在之起由卻因中外戰(zhàn)爭(zhēng)所致，無論是從“夷夏之辨”、勝負(fù)優(yōu)劣抑或逐漸萌發(fā)的民族主義，都很難令其被清代官場(chǎng)所認(rèn)同。

雖然對(duì)新式郵政爭(zhēng)議頗多，但其作用之顯著則漸為朝臣所肯定。故在庚子之后，張之洞、劉坤一于《江楚會(huì)奏三折》中，即提出以“驛政局”取代“郵政局”之名、而行郵政局之實(shí)的做法?！督?huì)奏三折》共有三折一片，其中光緒二十七年六月初五(1901年7月20日)所上第三折《遵旨籌議變法謹(jǐn)擬采用西法十一條折》中，“九曰推行郵政”，以外洋郵政與中國驛政相對(duì)應(yīng)，似有暗指海關(guān)主辦之郵政名目不正之意:“查外洋各國郵政，為籌款一大端，大率歲入皆銀數(shù)千萬兩，而遞信最速。中國驛站為耗財(cái)一大端，歲費(fèi)約三百萬兩，而文報(bào)最遲，盈虧相反，遲速亦相反。”而之所以投入巨費(fèi)而效率低下，主要是“由于有驛州、縣馬必缺額，又復(fù)疲瘦，州、縣以此為津貼，管驛家丁以此為利藪，故文報(bào)必致遲延，官紳書信間有外加馬封附文遞送者，有驛官以其非例準(zhǔn)之條，又系不費(fèi)之惠，故既不駁回，亦不收費(fèi)，浮沉聽之州、縣，不當(dāng)驛路者設(shè)鋪司，武官文報(bào)交塘汛，其延擱更甚于驛站?！斌A傳系統(tǒng)日漸腐敗，而列強(qiáng)又多開設(shè)郵局于中國內(nèi)地，為保利權(quán)起見，“自光緒二十一年奉旨飭催總稅務(wù)司赫德辦理，光緒二十二年沿海沿江漸設(shè)郵局，附于海關(guān)稅務(wù)司兼辦，于是沿江沿海公文私信，迅速勝前而信資極省?！笨梢姀堉磁c劉坤一亦承認(rèn)，新式郵政的建立，對(duì)革除驛站舊弊、在公文傳遞及民間私信的發(fā)展確有明顯的推動(dòng)作用。

不過，兩位封疆大吏亦同時(shí)指出，海關(guān)所辦郵局，“用費(fèi)不敷尚多。此蓋因壟斷而生調(diào)停，因調(diào)停而致賠累?！边@一指責(zé)明顯反映出二人仍以為新式郵政為普通商業(yè)之事，而與朝政民情之運(yùn)轉(zhuǎn)無甚關(guān)系。在他們的觀念中，還把驛政視為政令傳遞之必須渠道，故方在《江楚會(huì)奏三折》中主張，“于各省、州、縣遍設(shè)郵政局”，只是這一“郵政局”“應(yīng)名曰驛政局，以免與稅司之郵政局相混”。其管理方式，“應(yīng)由各省督、撫督飭臬司，責(zé)成州、縣設(shè)局辦理”，“由省城總局妥定章程，刊發(fā)印花領(lǐng)用粘貼，用過照數(shù)報(bào)銷，即以原有驛站、鋪司各經(jīng)費(fèi)撥充局用。內(nèi)河內(nèi)地分別設(shè)立快劃、快馬、健夫馳遞，明定章程，準(zhǔn)帶官民私信。所有京外文武衙門文報(bào)、書信統(tǒng)歸此局遞送，其文報(bào)責(zé)成仍照驛站向章，其信資務(wù)宜從省，以廣招徠?！蓖ㄟ^核算是年印花信資收入，即在次年扣發(fā)相應(yīng)數(shù)量的驛鋪經(jīng)費(fèi)，“行之既久，信資日增，驛費(fèi)日減，十年之后專取信資即敷局費(fèi)，驛鋪各費(fèi)可以全行省出”，“則每年可省用款三百萬矣”。驛政局之局費(fèi)，“統(tǒng)于驛鋪經(jīng)費(fèi)內(nèi)，自行酌劑支用?！逼渚謭?chǎng)地，“即設(shè)衙署內(nèi)，并無另需費(fèi)用，并須于境內(nèi)大鎮(zhèn)酌設(shè)分局。此局不須多人，亦無多事，但派一人駐于客棧即可，或附于店鋪代辦亦可，但經(jīng)管發(fā)印花、收信函、收信資而已，并無多費(fèi)。”寄遞所用之交通工具，“此時(shí)沿江沿海地方，其由輪船者暫歸稅司，內(nèi)河無論輪船、民船及岸上陸行者，統(tǒng)歸州縣。暢行以后，再行體察情形。如能并江海輪船，郵局亦歸之州縣，勿庸稅務(wù)司兼管為善策。”

值得注意的是，在該折設(shè)計(jì)之中，海關(guān)郵局最終亦須歸并于州縣主管的“驛政局”之內(nèi)，在“海關(guān)郵局未歸州縣之前，郵政局與驛政局彼此互相代寄信件，內(nèi)地寄內(nèi)地者只貼驛局印花，內(nèi)地寄通商各口者加貼郵局印花一分，通商各口寄內(nèi)地者加貼驛局印花一分，其驛局與郵局彼此往來交易一切細(xì)章，隨后詳酌?！惫试撜鬯浴巴茝V郵政”的關(guān)鍵，即在于體制上交由州縣兼辦:“此事若歸州縣兼辦，則費(fèi)不另籌，局由州縣酌設(shè)，進(jìn)退裕如。若另行委員設(shè)局，則廷寄奏報(bào)要件設(shè)有遲誤，必多推諉，故惟有責(zé)成州縣之無弊也?！?/p>

張之洞、劉坤一在《江楚會(huì)奏三折》中的對(duì)新式郵政或“驛政局”的設(shè)計(jì)，在具體寄遞方法和業(yè)務(wù)安排上，多有參考海關(guān)郵政。但在其設(shè)計(jì)中，州縣進(jìn)一步擴(kuò)大其管理“驛政”的權(quán)力，尤其在經(jīng)費(fèi)上擁有了更靈活的自主權(quán)，而原具體管理“驛政”的機(jī)構(gòu)與人員，正式成為州縣官署的下屬，與以往州縣官聘請(qǐng)幕府師爺管理驛站的慣例明顯有別，如此一來，管理郵政的人員更趨專業(yè)化。但該方案依然與新式郵政的要求迥異，與舊制相比之進(jìn)步，在于將非正式機(jī)構(gòu)納入衙署結(jié)構(gòu)之中，但卻將州縣官的繁重責(zé)任進(jìn)一步加深，故在其推廣計(jì)劃的構(gòu)思中，似乎仍與過往“按需設(shè)驛”的做法類似，而并非如新式郵政般在人群聚居處即設(shè)立相應(yīng)郵政局點(diǎn)。

整體觀之，該設(shè)計(jì)接受了“郵政收入為國家利源之一”及“開辦郵政為國家應(yīng)有之利權(quán)”的思想，但在具體設(shè)計(jì)上舊制與新法摻混，既想?yún)⒖夹率洁]政傳書遞信、辦理銀匯的相關(guān)辦法，又不愿放棄舊有驛站的政治用意。這種新舊摻雜、表里不一的體制設(shè)計(jì)，正是庚子之后清廷思變、但在財(cái)力拮據(jù)和保守勢(shì)力暗阻之下的妥協(xié)之舉:既保證傳統(tǒng)體制不受太大沖擊，又增加新的職責(zé)以應(yīng)付日益嚴(yán)峻的變局需要。就郵政而言，其更有一關(guān)鍵用意，在于建立一比海關(guān)郵政更為“正統(tǒng)”之新式郵遞機(jī)構(gòu)，而將為外籍稅務(wù)司控制的郵政利權(quán)收歸國人管轄。故由此亦可發(fā)現(xiàn)近代郵權(quán)收回上之一吊詭現(xiàn)象:外籍稅務(wù)司主辦之海關(guān)郵政與清廷疆吏主張之“驛政局”機(jī)構(gòu)，均要求驅(qū)趕客郵而收回利權(quán)，但外籍稅務(wù)司不久即發(fā)現(xiàn)，自己原來也在被逐群體之列。雖然郵政利權(quán)至有清一代結(jié)束依然被實(shí)際操縱于外籍人員手中，但雙方的斗爭(zhēng)在庚子之后則日益激烈和直接，隨著中國民族意識(shí)的日漸喚起與覺醒而更加明顯。

《江楚會(huì)奏三折》中所建言的各項(xiàng)改革措施，在清末新政改革中多有采用，但“推行郵政”一節(jié)主張建立“驛政局”與海關(guān)郵政分庭抗禮的做法，卻沒有得到清廷的認(rèn)同。無法推動(dòng)的緣故，除了該局實(shí)屬多此一舉外，該計(jì)劃不僅要從海關(guān)的管轄內(nèi)將郵政利權(quán)收回，同時(shí)也暗示會(huì)改革現(xiàn)有的管驛體系，而把原屬兵部的管理職能更多地下放到州縣一級(jí)，但如此一來，不僅削弱了兵部原有的職權(quán)、減少其管理的巨數(shù)驛費(fèi)，而郵傳業(yè)務(wù)亦未見得會(huì)有必然的起色。赫德在光緒二十八年正月十三(1902年2月20日)致外務(wù)部的申呈中即分析道，“總稅務(wù)司駐京如此總理郵政事務(wù)，各省之郵政合一，日后必可為國家之一要政，俟其成功，或另設(shè)專署，或另設(shè)大臣均無不可?！币谷绱她嫶髲?fù)雜的系統(tǒng)有效地運(yùn)轉(zhuǎn)和盈利，則必須要有統(tǒng)一和專業(yè)的機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行管理，而《江楚會(huì)奏三折》中提議由州縣官直接經(jīng)營郵遞業(yè)務(wù)，“地方官因知郵政可變?yōu)楣偈?，自思舉行，阻止推廣之路，惟各處官員散辦，不歸一處專辦，恐將來成效難期?！倍摇皵?shù)年以來各國在中國通商口岸各設(shè)信局，現(xiàn)有推至內(nèi)地之舉，此與中國郵政日行之事多所掣肘，并與中國日后應(yīng)自辦理之事關(guān)系亦屬非輕”，如果由州縣官員各自為政，不僅難以達(dá)至將郵政“速行推至內(nèi)地”的效果，同時(shí)還可能讓客郵肆虐的情況進(jìn)一步惡化。所以張之洞、劉坤一的建策，意義不在具體的措施，而是明確了郵政為國家之重要利權(quán)、需要從外籍管郵人員手中收回的觀點(diǎn)，并開啟了之后十年內(nèi)清廷為收回郵政利權(quán)而努力的序幕。

二、直省官員的郵遞制度改革

《江楚會(huì)奏三折》雖然提出將新式郵政收歸自辦的看法，但僅在具體的設(shè)局寄遞方法上有所建議，卻沒有提及在中央層面設(shè)立管郵專部。這看似矛盾的安排，或許正好提示了是時(shí)直省官員對(duì)官制新政的思路和看法。不過，自此之后，多有直省官員呼吁設(shè)立郵政專管部門，以便收回郵政自辦及安排裁驛置郵事宜。光緒三十一年后，清廷逐步推動(dòng)各項(xiàng)新政的舉辦，開始有官員建議在官制上加以改革，設(shè)立專部管理郵政:“聞日前有某大臣呈遞封奏，略謂現(xiàn)值朝廷振興庶務(wù)之際，所有商務(wù)事宜已經(jīng)設(shè)立專部、議設(shè)官職。而農(nóng)務(wù)郵電事宜亦為國家要政，宜增設(shè)專部以資整頓而一事權(quán)?！辈贿^，設(shè)官立制，牽一發(fā)而動(dòng)全身，雖有該議，卻未必立時(shí)付諸實(shí)踐。倒是光緒三十一年八月初三(1905年9月1日)端方的《設(shè)法收回關(guān)稅郵政折》，道出了其中奧秘。他首先指出，由洋人操控關(guān)稅與郵政之事，乃因?yàn)槭菚r(shí)新制初立，“情形未諳，一切鉤稽之役，自不得不委任西人?！彪S著口岸增多，“赫德之勢(shì)力范圍遂日益加廣，而各關(guān)稅務(wù)司遂為西人獨(dú)擅之技，中國更無能預(yù)其任者。”雖然“郵政亦內(nèi)政之一”，亦是“原為交通利便而設(shè)”，本是皆歸國家自辦。但如今由外人主辦，“設(shè)有軍國重要機(jī)關(guān)警密消息，一切不行，是則臨時(shí)之洩漏阻礙，流弊何窮?！备匾?，是郵政為國家“歲入一大宗”，所以中國“既假人以權(quán)，且需津貼其費(fèi)，所失過多，殊覺非計(jì)。”隨著“近年學(xué)堂另立，民智漸開，郵稅所入可望日漸增多，似不可舍此利權(quán)，聽其外溢?！痹凇皺?quán)”與“利”兩方面來說，均不能再將郵政任其操于外人之手。故端方建議，一是由外務(wù)部飭令赫德交出郵政事宜，由清廷官員接管;一是暫時(shí)留任洋員，而同時(shí)“專派學(xué)生前往日本學(xué)習(xí)郵務(wù)”，“固不虞接辦之無人，要政之中輟也?！逼湓谖哪└赋隽耸栈剜]政自辦的意義，“歷觀古今中外歷史，未有稅務(wù)郵政兩事授柄外人而能立國者。”而在新的知識(shí)體系熏陶之下，更應(yīng)意識(shí)到“挽回利權(quán)一分，即保持主權(quán)一分。外人漸知中國于自治之權(quán)力能振作，庶幾侵占主權(quán)之詭謀自然消泯，洵抵制之一端，而圖強(qiáng)之一策也。”

從端方此折可見，是時(shí)官員對(duì)收回郵政之認(rèn)識(shí)，主要是從收回被赫德掌控的海關(guān)利權(quán)的角度出發(fā)，亦意識(shí)到郵政為國家本有之利權(quán)，不可輕易交由外人主管。但至于收回郵政后的機(jī)構(gòu)設(shè)置和日常管理等問題，也未有具體的籌畫。而端方的奏折上達(dá)天聽后，亦僅是“下部知之”的結(jié)果 。至于海關(guān)管理郵政的工作，并未因清廷官員的奏劾并未停止。除繼續(xù)在各地開設(shè)分局外，還與英、法、德、日等國簽訂郵政章程，而郵政章程的主旨有二:“一系各該國境內(nèi)，現(xiàn)允認(rèn)中國郵票一律通行;一系在中國境內(nèi)通商口岸外之各腹地，若英法另設(shè)局所辦理郵務(wù)，中國可不承認(rèn)?！睂?duì)于德國在山東商埠開設(shè)郵局，亦商定妥協(xié)辦法，以保證客郵局所不至于擴(kuò)散至其他地區(qū)，損害利權(quán)。故雖然收回郵政自辦的時(shí)論甚盛，清廷卻罕有實(shí)際舉動(dòng)，而推動(dòng)新式郵政建設(shè)的工作，基本還是備受批評(píng)的外籍海關(guān)稅務(wù)司在實(shí)際操作。

隨著官制改革呼聲漸高，尤其是1905年9月學(xué)部的成立，“成為清末中央行政體制變革突破瓶頸的標(biāo)志”，“重新劃分舊制部院職能的問題提上日程，長期延續(xù)的六部架構(gòu)勢(shì)必改變，解決新舊體制交替，重新組合新行政體系的需求日益迫切?！钡粢O(shè)立專部管理郵政，則須妥善處理舊制之中兵部對(duì)驛站的管理權(quán)限，而后者關(guān)涉利益厚重，并非輕言裁撤即可成事。以驛站經(jīng)費(fèi)為例，兵部即稱“臣部辦公經(jīng)費(fèi)，向僅恃驛站奏銷、朋馬兵馬奏銷飯銀、札付飯銀數(shù)項(xiàng)。各省皆多蒂欠，辦公已屬不敷，而紙張筆墨等件，庚子后久未承領(lǐng)，既須自行備辦，合署飯食僅戶幫千余金，尚不逮十分之一?！倍词谷缃褡嗾?qǐng)朝廷酌籌辦公經(jīng)費(fèi)，其相關(guān)費(fèi)用亦無法全額收齊。由此可見，兵部經(jīng)費(fèi)不足，以致陷入運(yùn)轉(zhuǎn)的困境。而兵部又不像外務(wù)部、商部等“另有津貼”，歷年事務(wù)積壓太多，不僅清理不易，而且形成一個(gè)不停往內(nèi)耗錢的黑洞，一旦停止又無良法改革，則必定引發(fā)部務(wù)的動(dòng)蕩。有鑒于此，兵部更不愿輕易將驛站的職能輕易交出，對(duì)裁驛之事或移交職能，基本堅(jiān)持反對(duì)的態(tài)度。

光緒三十二年，海關(guān)管理體制發(fā)生變化。清廷為逐步收回海關(guān)利權(quán)而設(shè)立稅務(wù)處，將原屬總理衙門(后改外務(wù)部)管轄的海關(guān)改歸新設(shè)立的稅務(wù)處管理。稅務(wù)處設(shè)“督辦大臣一員，會(huì)辦大臣一員，提調(diào)一員。分設(shè)四股，每股總辦各一員，幫辦各五員”，而由“第四股管理郵政事務(wù)”。是年六月廿六(1906 年 8 月15日)“政府王大臣會(huì)議，邇來中國郵政日見推廣，惟無統(tǒng)轄之所，殊難以一事權(quán)。應(yīng)即商之總稅務(wù)司，將各省郵政歸于稅務(wù)處管理，以便查核而挽利權(quán)。惟稅務(wù)大臣鐵大司農(nóng)，以甫經(jīng)接辦稅務(wù)，頭緒紛繁，一時(shí)不能兼管郵政，大不以此舉為然?！贝藭r(shí)郵務(wù)的確未交由稅務(wù)處接管，兩周后刑部制定郵律并奉旨允準(zhǔn)后，仍是“由外部照會(huì)赫總稅司飭郵政總局及各省分局遵辦?！倍鴥晌恍氯蔚亩悇?wù)大臣鐵良、唐紹儀，亦“因稅務(wù)頭緒紛繁，故擬另添郵政大臣，以專職任而重郵政云。”

光緒三十二年七月初六(1906年8月25日)，戴鴻慈等呈遞《奏請(qǐng)改定全國官制以為立憲預(yù)備折》，在第四條“中央各官宜酌量增置、裁撤、歸并”中，建議“因交通之利大開，析鐵路、輪船、郵政、電報(bào)諸行政而為郵部者?！庇捎凇爸袊f有六部，惟戶、刑、兵三部最為切要”，而“軍(兵)部掌軍事行政，為舊制所固有，現(xiàn)在綠營半皆裁撤，各省訓(xùn)練新軍，非復(fù)部臣所能積核，然既無知兵之實(shí)，徒擁掌兵之名，名實(shí)不符，殆同閑冗，臣等以為宜仍舊制，以練兵處并入，改其名曰軍部，而將各國通行之軍事行政職權(quán)，應(yīng)歸兵部大臣統(tǒng)轄者，皆責(zé)成焉?！痹谶@種設(shè)計(jì)下，不僅于該部中分立陸軍、海軍兩局，還要仿西制建立參謀本部及推廣軍事教育，但原屬兵部管轄的驛傳體系則未見提及，故此職能應(yīng)屬“裁并”之列。為此戴鴻慈等建議設(shè)立“交通部”，管轄交通行政:“自輪船、鐵路、電報(bào)盛行，而交通行政浸已繁多，各國殆無不特設(shè)專部以領(lǐng)之者。中國鐵路，各國久為垂涎，急起經(jīng)營，正恐惟日不足，郵政本為交通樞紐，今尚委諸稅司之手，辦理亦未得宜。其他輪船、電線創(chuàng)辦已久，而進(jìn)步甚遲，欲求整頓擴(kuò)張，正賴事權(quán)統(tǒng)一。臣等謂宜合此數(shù)項(xiàng)，仿日本遞信省例，特設(shè)一交通部?！背醒霗C(jī)構(gòu)設(shè)郵部專管外，戴鴻慈等又建議“變通地方行政制度”，每省設(shè)民政司、執(zhí)法司、財(cái)務(wù)司、提學(xué)司、巡警司、軍政司、外交司和郵遞司，除執(zhí)法司和軍政司外，“其余六司皆為督撫之最高輔佐官?！?/p>

七月十三(9月1日)，清廷頒定“仿行立憲”上諭，認(rèn)為“現(xiàn)在各國交通，政治法度皆有彼此相因之勢(shì)。而我國政令積久相仍，日處阽危，憂患迫切。非廣求智識(shí)，更訂法制，上無以承祖宗締造之心，下無以慰臣庶治平之望。”因此“時(shí)處今日，惟有及時(shí)詳晰甄核，仿行憲政。大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論，以立國家萬年有道之基。但目前規(guī)制未備，民智未開，若操切從事，涂飾空文，何以對(duì)國民而昭大信。故廓清積弊，明定責(zé)成，必從官制入手。亟應(yīng)先將官制分別議定，次第更張，并將各項(xiàng)法律。詳慎厘定?！钡诠僦聘母锏挠懻撝?，主要集中在建立新的行政體系，尤其是理順“道咸以降，督撫權(quán)力擴(kuò)張，出現(xiàn)權(quán)力下移的趨勢(shì)”而產(chǎn)生的中央與直省的緊張關(guān)系，而對(duì)于裁驛置郵的討論并不太多。是年八月十六(10月3日)曾有報(bào)道言，朝廷新定地方官制中，設(shè)有郵政司部門:“凡一省之航鐵道、電信，均其職掌，而本省驛遞亦裁撤并入。”不過，清廷最后的政制設(shè)計(jì)，采用了“自上而下、先內(nèi)而外”的辦法，直省的改革暫且擱置，而首要對(duì)中央各部的職能進(jìn)行重整和設(shè)計(jì)，因此如何重組兵部的管理職能、是否設(shè)立專部管理郵政及如何處理驛站問題，成為媒體關(guān)注的重點(diǎn)之一。

《盛京時(shí)報(bào)》在九月十五(11月1日)刊登了《定各堂部司各官額缺職掌述匯》的京師要聞，其中透露朝廷將設(shè)立交通部，專管交通事務(wù):“……第九交通部。管理全國交通工事(以工部改設(shè)，兼有商部、外務(wù)部、兵部之職掌)設(shè)四司，一曰路政司，二曰郵電司，三曰航業(yè)司，四曰都水稽察各省交通司、河道及鐵路局、電報(bào)局。”從此報(bào)道不難看出，清廷初時(shí)討論的方案還相當(dāng)粗略，其改設(shè)思路，基本從原有六部入手，將相近的職能進(jìn)行重組和整合。所謂兼有“商部、外務(wù)部、兵部”的職掌，大概即指郵政與驛遞而言，因?yàn)槎呗毮芘c交通事務(wù)重合者即為上述二事。對(duì)交通部的職能構(gòu)思，基本涵蓋了后來郵傳部“路電郵航”四項(xiàng)職責(zé)。而九月十六(11月2日)奕劻等進(jìn)呈《厘定中央各衙門官制繕單》，在《附閣部院官制節(jié)略清單》中，其設(shè)計(jì)方案與《盛京時(shí)報(bào)》的消息多有相符，其中“兵部掌綠營兵籍，徒擁虛名，近日時(shí)局非有陸、海兩軍不能立國，而馬政應(yīng)隸陸軍，故分兵部為陸軍部，以太仆寺并入，而海軍暫隸之，以次于學(xué)部?！倍鴮?duì)于郵傳事務(wù)，“輪電、交通、郵遞絡(luò)繹，非設(shè)專部則運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，故變工部為郵傳部，以次于農(nóng)工商部?！笨梢姟妒⒕r(shí)報(bào)》的消息相當(dāng)靈通，其報(bào)道基本涵蓋了奕劻該折的全部信息。

而九月廿五(11月11日)的《盛京時(shí)報(bào)》在改革官制上諭發(fā)布后，進(jìn)一步解釋了當(dāng)初為何以工部改交通部的想法:“交通為增進(jìn)國勢(shì)之要政，東西各國咸重之。中國現(xiàn)于電政、路政、郵政、航業(yè)亦次第推行，不設(shè)專官，曷由進(jìn)步。今擬以工部改設(shè)交通部，即以該部所掌之河工海塘各事宜附入，并以商部通藝司所掌之鐵路、設(shè)電、行輪，外務(wù)部榷算所掌之郵政?！倍渚唧w職能，則是“交通部管理全國鐵路、電報(bào)、電話、郵政、驛傳、航路、標(biāo)織、商輪、民船、水路運(yùn)輸、疏濬河道、河湖海隄工各事宜，并稽查各省交通司河道及鐵路局、電報(bào)局、郵政局?！庇纱丝梢?，在交通部的設(shè)計(jì)內(nèi)，管理事宜相當(dāng)龐雜，并不僅僅關(guān)注于交通事務(wù)。而其所設(shè)郵電司，則職掌“一審定電報(bào)電話規(guī)則、局所章程及修理添設(shè)事項(xiàng);二考驗(yàn)電報(bào)電話用品及關(guān)于電學(xué)之工業(yè)管理、電學(xué)工程之學(xué)堂(擬以工部奏設(shè)之藝學(xué)館并入)事項(xiàng);三考察電報(bào)各局委員學(xué)生之成績(jī)及稽核出入款項(xiàng)事宜;四稽核全國郵政及研究一切郵政事項(xiàng);五籌辦未立郵局地方之驛傳，更定章程，整飭驛務(wù)事項(xiàng)?！卑雌渌悸罚坪踉谛虏砍闪⒅髸翰惶幚聿皿A置郵的事宜，而是保持郵政與驛傳的網(wǎng)絡(luò)，在部分地區(qū)依舊采用驛傳的方式處理郵遞問題。雖然設(shè)立交通部的方案最終沒有獲準(zhǔn)，但對(duì)于該部職能的構(gòu)思卻未必事出無因，繼續(xù)保存驛傳，很有可能是一種妥協(xié)方案，暫不觸動(dòng)實(shí)質(zhì)的利權(quán)問題，而首先建立起一套“仿行憲政”的官制體系。

光緒三十二年九月二十(1906年11月6日)，清廷發(fā)布厘定官制上諭，其中管驛的兵部“著改為陸軍部，以練兵處、太仆寺并入。應(yīng)行設(shè)立之海軍部及軍咨府，未設(shè)以前，均暫歸陸軍部辦理?！倍皞髀劯臑榻煌ú康墓げ浚瑒t“著并入商部，改為農(nóng)工商部。”而“輪船、鐵路、電線、郵政，應(yīng)設(shè)專司，著名為郵傳部。”從此定制可以發(fā)現(xiàn)，原先討論以工部改交通部的方案基本放棄，而易“交通部”為“郵傳部”，則出自總司核定官制方案的奕劻、孫家鼐和瞿鴻禨的決定。但是厘定官制中，對(duì)管驛權(quán)利依然歸屬陸軍部，亦不慮及裁驛置郵之問題。在頒布上諭后陸軍部所定《陸軍部各廳司處應(yīng)辦事宜》可以看出，該部仍如原兵部，設(shè)置捷報(bào)處與馬館管理驛站、驛馬問題。陸軍部軍咨處的第四司(此司緩設(shè)，歸第二司兼辦)的應(yīng)辦事宜，即包括與推廣郵政相關(guān)的各個(gè)主要方面:“一考查全國郵政現(xiàn)在情形事宜;一收集全國郵政各項(xiàng)章程規(guī)則圖表事宜;一核議全國郵政推廣辦法事宜;一規(guī)定軍用郵政章程事宜;一規(guī)定平戰(zhàn)兩時(shí)郵政與軍隊(duì)聯(lián)系章程事宜;一籌擬添設(shè)郵局以利軍事計(jì)畫事宜;一研究現(xiàn)在全國驛遞臺(tái)站利弊籌擬改良事宜?！庇纱瞬浑y看出，陸軍部并未將驛遞的相關(guān)職責(zé)歸并到郵傳部中，反在其職責(zé)內(nèi)還涉及全國郵政的相關(guān)事宜。

上述情況表明，由于官制初定，各部相關(guān)交叉職能尚未能明確劃分。在稍后陸軍部所上《核議陸軍部官制并酌擬辦法折》中，附有《擬定陸軍部章制敬繕清單》，其中軍乘司“掌軍臺(tái)、驛站、牌票、貢馬、軍馬各項(xiàng)事宜。凡舊隸兵部車駕司所掌，除各牧場(chǎng)事宜劃歸軍牧司外，其余各項(xiàng)及由武庫司內(nèi)畫出遣配等事件皆屬焉。區(qū)為驛傳、銷算、配戌三科分理司務(wù)。其捷報(bào)處、馬館仍舊設(shè)立，一切事宜隸屬該司。”而該司“設(shè)司長一員，承發(fā)官一員，驛傳、銷算、配戌三科各設(shè)科長一員，共設(shè)一二三等科員十八員，錄事十二員。另設(shè)捷報(bào)處總辦一員，辦事官六員，錄事二員。又馬館監(jiān)督一員，錄事二員?！笨梢娦鹿僦频睦宥ǎ⑽慈缰暗姆桨赣懻摪銓⒙毮苷{(diào)整重組，以驛傳事務(wù)而言，其主管部門并無改變，依然交由兵部改制而來的陸軍部管理。形成對(duì)比的是，光緒三十三年六月頒布的郵傳部新官制，原設(shè)計(jì)的郵電司被分為電政司與郵政司，郵政司“司掌全國郵政，凡郵政應(yīng)行考核調(diào)查及籌劃擴(kuò)充，并審議郵律各項(xiàng)事件?！逼渲幸酂o涉及驛務(wù)，陸軍部對(duì)此項(xiàng)職權(quán)依然牢牢控制，不愿放手。

郵傳部的成立，在名義上新式郵政有了中央一級(jí)的主管部門，而首任郵傳部尚書張百熙亦針對(duì)地方管郵體系及郵權(quán)問題提出幾項(xiàng)計(jì)劃:“郵傳部設(shè)立布置停妥后，即擬將郵政收回自辦;郵傳部擬奏于各行省，設(shè)郵傳使，所需經(jīng)費(fèi)，即以各省向有驛站支項(xiàng)撥充;聞張尚書議擬將來派員入萬國郵政公會(huì)、及萬國路政公會(huì)，以資講求，而期聯(lián)絡(luò)。”可見是時(shí)郵部主官即已將郵政及驛站事務(wù)歸入其部職責(zé)之中，不過二者之間仍有分別，在其看來，似乎收回郵政自辦更為重要，宜先舉行。只是張百熙僅任職五月即離世，而郵傳部在收回郵政自辦及裁驛置郵等事務(wù)上，尚因人事與利益之轇轕，糾纏直至清亡。

三、總 結(jié)

清末郵傳部設(shè)立后，所進(jìn)行的收歸郵政自辦及裁驛置郵等重大事件，本系相互影響、相互呼應(yīng)，然其二者在聯(lián)系之中又現(xiàn)各自獨(dú)立的進(jìn)程，充分體現(xiàn)了清末制度轉(zhuǎn)型過程中的利益人事糾葛。收歸郵政自辦，主要針對(duì)外籍稅務(wù)司主管下的新式郵政;而“裁驛置郵”，則是解決郵傳、陸軍兩部在管郵管驛權(quán)限上的分歧。無論是收歸郵政自辦還是裁驛置郵，都與清末朝廷的官制改革所引發(fā)的政情變化、以及各部人事變動(dòng)與利益歸屬密切相關(guān)，故其線索繁多，原因復(fù)雜，通過厘清這一史實(shí)，則可對(duì)傳統(tǒng)驛遞體系向新式郵政制度的轉(zhuǎn)型過程，有更清晰和深刻的認(rèn)識(shí)。

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