次貸危機(jī)后金融監(jiān)管改革的國際實(shí)踐

楊 霞

(湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院， 湖北 武漢 430068)

經(jīng)過2008年全球金融危機(jī)的洗禮，國際金融監(jiān)管體系的弊病暴露無遺。危機(jī)之后，一些國際組織如20國集團(tuán)、金融穩(wěn)定委員會、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會、歐盟，以及美國、英國等國提出了一系列金融監(jiān)管改革方案。從各金融監(jiān)管改革方案及其實(shí)踐來看，核心思想就是強(qiáng)化宏觀審慎監(jiān)管，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，促進(jìn)金融體系穩(wěn)定。

1 《巴塞爾協(xié)議III的改革理念及其實(shí)施

金融危機(jī)期間，在20國集團(tuán)的建議下，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會采取了一系列金融監(jiān)管改革主張，包括：成立宏觀審慎工作組和反周期資本監(jiān)管工作組；將宏觀審慎監(jiān)管原則寫進(jìn)2009年12月18日發(fā)布的《增強(qiáng)銀行體系穩(wěn)健性》文件；巴塞爾銀行監(jiān)管委員會于2010年12月16日公布了《巴塞爾協(xié)議III的最終版本[1]?？偟膩碚f，《巴塞爾協(xié)議III對銀行業(yè)的監(jiān)管從單純微觀審慎監(jiān)管過渡到宏微觀審慎監(jiān)管并重。在微觀審慎監(jiān)管方面，要求提高資本充足率和流動性比率；宏觀審慎監(jiān)管方面，以防范系統(tǒng)性風(fēng)險為目的，加強(qiáng)了對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的特殊監(jiān)管。這是數(shù)十年來全球銀行業(yè)監(jiān)管方面發(fā)生的最大變化。

1.1 建立資本緩沖機(jī)制

《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》提高了最低資本充足率的標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大了資本扣除項(xiàng)，并建議設(shè)立資本緩沖機(jī)制，以平滑信貸周期和資本周期帶來的經(jīng)濟(jì)波動。資本緩沖分為資本留存緩沖與逆周期資本緩沖(表1)。

表1 《巴塞爾協(xié)議III的資本要求 %

BCBS. Basel Ⅲ: A global regulatiory framework for more resilient banks and banking systems [R]. Bank for International Settlements，2010-12-16

一般情況下，資本留存緩沖(Capital Conservation Buffer)的比例應(yīng)不低于風(fēng)險資產(chǎn)的2.5%，由銀行的普通股權(quán)益構(gòu)成，目的在于確保銀行持有緩沖資金用于經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間“吸收”損失。

為了實(shí)現(xiàn)更廣泛的宏觀審慎監(jiān)管，《巴塞爾協(xié)議III提出0%～2.5%的逆周期資本緩沖(Countercyclical Capital Buffer)，作為備選工具。逆周期資本緩沖的設(shè)立是為了控制信貸的高速擴(kuò)張，它要求銀行在經(jīng)濟(jì)上行期計(jì)提超額資本，一旦信貸過快增長以致系統(tǒng)性風(fēng)險積聚而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下行時，銀行即可將逆周期資本緩沖用于吸收損失，從而可維護(hù)整個經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)的信貸供給穩(wěn)定。

1.2 加強(qiáng)對系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》還明確了“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)”(Systemically Important Financial Institutions，SIFIs)的概念。該概念是指在金融體系中業(yè)務(wù)規(guī)模大、業(yè)務(wù)復(fù)雜程度高并在金融市場中承擔(dān)了關(guān)鍵功能的金融機(jī)構(gòu)一旦發(fā)生了重大風(fēng)險事件或經(jīng)營失敗，極有可能給整個金融體系造成損害并會對實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響。巴塞爾委員會宏觀審慎監(jiān)管工作組(Macro-prudential Group， MPG)建議從銀行規(guī)模(Size)、關(guān)聯(lián)度(Interconnectedness)和可替代性(Substitubility)三個方面來衡量其系統(tǒng)重要性。對于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，《巴塞爾協(xié)議III提出特別資本要求，即1%的附加資本充足率，附加資本可以由非核心的一級資本承擔(dān)。附加資本要求系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)積累更多資本，從而具有更強(qiáng)的虧損吸收能力，從而提高了風(fēng)險抵御能力。減少系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)倒閉的可能性，就降低了金融業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險。

1.3 基于風(fēng)險中立的杠桿比率

2 美國的金融監(jiān)管改革

美國的金融監(jiān)管制度變遷具有典型的“危機(jī)推動型”特征，即每一次重大的金融監(jiān)管改革舉措幾乎都是金融危機(jī)所帶來的直接后果之一。同樣，自2007年次貸危機(jī)爆發(fā)以來，美國推出了一系列金融監(jiān)管改革方案，其中包括美國財(cái)政部2008年3月提出的建立以目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)榛A(chǔ)(Objective-based Model)的金融監(jiān)管體制的《現(xiàn)代金融監(jiān)管體制改革藍(lán)圖》。2009年6月，奧巴馬政府向國會遞交了名為《金融監(jiān)管改革----一個新的基礎(chǔ)：重建金融監(jiān)管》的金融監(jiān)管改革方案，該方案提到的改革措施主要包括5個方面：強(qiáng)調(diào)對金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健性的監(jiān)管；加強(qiáng)對金融市場的綜合性監(jiān)管；加強(qiáng)對消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)；進(jìn)一步增強(qiáng)政府應(yīng)對金融危機(jī)的工具；加強(qiáng)金融監(jiān)管的國際合作等。2010年7月，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》，開啟了美國自“大蕭條”以來力度最大的金融監(jiān)管改革。[2]該方案依然是以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險、維護(hù)金融穩(wěn)定為改革宗旨。

2.1 美國金融監(jiān)管改革的主要措施

2.1.1改革金融監(jiān)管體系的整體框架美國原本實(shí)行的是“雙重多頭”的分業(yè)監(jiān)管體制，在混業(yè)經(jīng)營背景下，監(jiān)管重疊與監(jiān)管缺位問題共存。危機(jī)之后，美國主要從兩個方面改革了金融監(jiān)管的整體框架：一是擴(kuò)大美聯(lián)儲的監(jiān)管權(quán)限，監(jiān)管范圍覆蓋金融機(jī)構(gòu)、金融產(chǎn)品、金融市場交易，鞏固美聯(lián)儲的監(jiān)管核心地位；二是設(shè)立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(Financial stability oversight council，F(xiàn)SOC)，該機(jī)構(gòu)的職責(zé)一方面是協(xié)調(diào)分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，另一方面是識別和防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

2.1.2加強(qiáng)對系統(tǒng)性風(fēng)險的防范一是加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員(FSOC)由10家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成，負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)與處理監(jiān)管爭端，識別和防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，并向其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險警示。二是對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)實(shí)施更加嚴(yán)格的金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以降低金融機(jī)構(gòu)“太大而不能倒”風(fēng)險。[2]

2.1.3強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的全面覆蓋針對金融危機(jī)暴露的監(jiān)管體系漏洞，強(qiáng)調(diào)“無盲區(qū)、無縫隙”的全面監(jiān)管理念，擴(kuò)大監(jiān)管范圍，消除監(jiān)管盲區(qū)，并且更加注重對特定行業(yè)和機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

2.2 對美國金融監(jiān)管體制改革的評價

自奧巴馬政府簽署《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》以來，各項(xiàng)措施已付諸實(shí)施。該法案的實(shí)施對強(qiáng)化金融監(jiān)管、維護(hù)金融穩(wěn)定起到了很重要的作用，但是離“最全面的根本性改革”的既定目標(biāo)還有很大的距離。

2.2.1美國金融監(jiān)管體制未實(shí)施根本性變革美國的金融監(jiān)管體制依然是以分業(yè)監(jiān)管為基礎(chǔ)的“雙線多頭”模式，與混業(yè)經(jīng)營之間的矛盾未發(fā)生根本性改變，監(jiān)管漏洞與監(jiān)管重疊問題也未得到根本性解決，不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)依然是重大問題。

2.2.2監(jiān)管問責(zé)成為改革的空白點(diǎn)該法案對監(jiān)管部門執(zhí)行力不足、監(jiān)管失敗的責(zé)任追究幾乎沒有涉及。例如，美聯(lián)儲作為美國金融監(jiān)管體制的核心，其監(jiān)管權(quán)限進(jìn)一步擴(kuò)大，成為全能型的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但如何制約美聯(lián)儲，避免其決策失誤所可能帶來的經(jīng)濟(jì)災(zāi)難，又成為了新的問題。

通過參加職業(yè)技能大賽及與企業(yè)合作，學(xué)校充分認(rèn)識到以前通信專業(yè)實(shí)訓(xùn)建設(shè)中的不足。例如，試驗(yàn)設(shè)備難以滿足用人單位對通信行業(yè)最新技術(shù)的要求、實(shí)訓(xùn)設(shè)備的采購沒有針對性等。國家移動通信職業(yè)技能大賽每年都會指定行業(yè)內(nèi)最新、最好的設(shè)備，這就給參賽的職業(yè)院校帶來一種指導(dǎo)效應(yīng)。貴州電子信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院通信專業(yè)在2016年依據(jù)大賽要求新建了兩個實(shí)訓(xùn)室，分別為通信工程實(shí)驗(yàn)室、三網(wǎng)融合實(shí)驗(yàn)室。依據(jù)職業(yè)技能大賽的要求采購實(shí)訓(xùn)設(shè)備可使實(shí)驗(yàn)室設(shè)備真正用到課堂上，從而獲得較好的教學(xué)效果。

2.2.3改革方案的具體落實(shí)尚需時日改革涉及的內(nèi)容非常廣泛，改革方案的明細(xì)條款尚缺乏具體可操作性，所以還需長達(dá)數(shù)年的時間來細(xì)化和落實(shí)改革的具體措施，及檢測改革方案的合理性，改革者初衷的實(shí)現(xiàn)尚需時日。

3 歐盟的金融監(jiān)管體制改革

2010年9月歐洲議會最終審查并通過了構(gòu)建歐盟金融機(jī)構(gòu)新框架的《歐盟金融監(jiān)管改革方案》。作為歐盟金融監(jiān)管史上迄今為止最集中的一次改革行為，該方案將宏觀審慎監(jiān)管提升到與微觀審慎監(jiān)管同等重要的地位，并強(qiáng)調(diào)建立微觀審慎監(jiān)管與宏觀監(jiān)管并重的統(tǒng)一監(jiān)管體系。

3.1 歐盟金融監(jiān)管體制改革的主要措施

3.1.1加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管，控制系統(tǒng)性風(fēng)險歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險理事會(European Systemic risk Board，ESRB)的設(shè)立是歐盟金融監(jiān)管體制改革的核心措施之一，該機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是加強(qiáng)歐盟的宏觀審慎監(jiān)管，負(fù)責(zé)識別、監(jiān)測、評估系統(tǒng)性風(fēng)險，為金融機(jī)構(gòu)適時發(fā)出預(yù)警，必要時還可提供防范和化解風(fēng)險的具體措施。

3.1.2建立超國家的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)歐盟金融監(jiān)管體制改革的另一重大突破就是建立歐洲金融監(jiān)管系統(tǒng) (European System of Financial Supervisors，ESFS)，以加強(qiáng)金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)與合作。該體系由各國監(jiān)管當(dāng)局以及三個超國家的金融行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成，即歐洲銀行管理局(European Banking Authority，EBA)、歐洲證券市場管理局(European Securities and Markets Authority，ESMA)和歐洲保險和職業(yè)養(yǎng)老金管理局(European Insurance and Occupational Pensions Authority，EIOPA)，并由歐盟系統(tǒng)性風(fēng)險委員會的指導(dǎo)委員會(Steering Committee)負(fù)責(zé)建立與以上三個新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息交流與監(jiān)管合作機(jī)制。

3.1.3提高金融監(jiān)管的要求，加強(qiáng)微觀審慎監(jiān)管一是提高對金融機(jī)構(gòu)的資本約束，要求設(shè)立逆周期的資本緩沖，引入前瞻性的會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展壞賬準(zhǔn)備動態(tài)模型以改善金融機(jī)構(gòu)的順周期性；二是加強(qiáng)流動性監(jiān)管，對“太大而不能倒”銀行在資本流動性方面實(shí)行附加監(jiān)管要求，強(qiáng)化對此類機(jī)構(gòu)的監(jiān)管及危機(jī)處置原則。

3.2 對歐盟金融監(jiān)管體制的評價

歐盟的金融監(jiān)管體制改革是最為徹底的，改革精神符合歐盟一直倡導(dǎo)的強(qiáng)化監(jiān)管，穩(wěn)定金融的理念?！稓W盟金融監(jiān)管體系改革》初步幫助建立了歐盟體系內(nèi)的統(tǒng)一金融監(jiān)管格局，對于防范系統(tǒng)性風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)宏微觀之間，成員國之間信息共享和監(jiān)管合作具有十分重要的意義。但是，如何在新的金融監(jiān)管體系中加強(qiáng)合作還需拭目以待。

4 英國的金融監(jiān)管體制改革

20世紀(jì)90年代英國建立了統(tǒng)一監(jiān)管模式，即在《金融市場與服務(wù)法案》的基礎(chǔ)上，構(gòu)建由英格蘭銀行、金融服務(wù)管理局(FSA)、財(cái)政部共同負(fù)責(zé)的“三駕馬車”式金融監(jiān)管制度。這種三方監(jiān)管體制下，監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管權(quán)限、監(jiān)管工具未能合理配置，導(dǎo)致多方監(jiān)管漏洞。并且，沒有機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)測與防范系統(tǒng)性風(fēng)險，導(dǎo)致在受到美國金融危機(jī)的沖擊時，英國既沒有對風(fēng)險進(jìn)行識別、預(yù)警和防范，更沒有采取有效的危機(jī)應(yīng)對措施。

4.1 英國金融監(jiān)管體制改革

危機(jī)之后，英國政府深刻反省，針對監(jiān)管體系存在的漏洞，陸續(xù)推出了一系列改革法案：2009年2月，英國議會通過了旨在加強(qiáng)銀行業(yè)監(jiān)管，維護(hù)銀行業(yè)穩(wěn)定的《2009銀行法案》；2009年7月，英國財(cái)政大臣公布了《改革金融市場(2009)》白皮書；2010年7月《金融監(jiān)管改革新方案：構(gòu)建更強(qiáng)的監(jiān)管體系》被英國財(cái)政部正式公布。

1)將宏觀審慎管理與微觀審慎管理職責(zé)集于英格蘭銀行一身

在英格蘭銀行董事會設(shè)立金融政策委員會(Financial Policy Committee，F(xiàn)PC)，指導(dǎo)宏觀審慎管理，專門負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定。金融政策委員會向英格蘭銀行理事會、財(cái)政部以及英國議會負(fù)責(zé)，主要職責(zé)包括三個方面：一是監(jiān)測、識別影響經(jīng)濟(jì)及金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風(fēng)險，并采取應(yīng)對措施；二是監(jiān)督并評估市場上各監(jiān)管工具的使用情況，并提供分析報(bào)告和行動建議；三是每半年出版一次《金融穩(wěn)定報(bào)告》，通報(bào)監(jiān)測到的風(fēng)險、采取的應(yīng)對措施及其實(shí)施情況。

撤銷金融服務(wù)局，由英格蘭銀行下屬的審慎管理局(Prudential Regulatory Authority，PRA)接管其監(jiān)管職能。審慎管理局(PRA)負(fù)責(zé)監(jiān)管包括投資銀行、商業(yè)銀行、建筑業(yè)協(xié)會、保險公司等在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健運(yùn)營情況。

2)加強(qiáng)對金融消費(fèi)者的保護(hù)

設(shè)立消費(fèi)者保護(hù)及市場局(Custom Protection and Market Authority，CPMA)，負(fù)責(zé)對金融消費(fèi)者的保護(hù)和對金融機(jī)構(gòu)商業(yè)行為的監(jiān)管，以提升消費(fèi)者對金融市場和服務(wù)的信心。監(jiān)管對象包括所有從事零售和批發(fā)業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，以及交易所等金融市場設(shè)施。消費(fèi)者保護(hù)及市場局(CPMA)負(fù)責(zé)處罰銀行的違規(guī)行為，監(jiān)管證券交易，監(jiān)督金融產(chǎn)品的銷售，制定金融企業(yè)商業(yè)行為準(zhǔn)則。

3)定期公布金融穩(wěn)定進(jìn)展情況

英格蘭銀行行長每次公布《金融穩(wěn)定報(bào)告》后，還向財(cái)政部報(bào)告宏觀審慎監(jiān)管和維護(hù)金融穩(wěn)定的最新進(jìn)展，內(nèi)容包括審慎管理局(PRA)采取的重大監(jiān)管行動、金融政策委員會(FPC)采取的任何行動、以及消費(fèi)者保護(hù)及市場局(CPMA)采取的維護(hù)金融穩(wěn)定的相關(guān)行動。

4.2 對英國金融監(jiān)管體制改革的評價

本次改革中，英國政府立足于加強(qiáng)金融體系的穩(wěn)定性，對金融監(jiān)管體系中的原有漏洞進(jìn)行了很大幅度的彌補(bǔ)。整個金融監(jiān)管改革方案都注重對系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)測、防范與救治，加強(qiáng)了宏觀審慎監(jiān)管。為了維護(hù)金融穩(wěn)定，還突出了英格蘭銀行在金融監(jiān)管中的核心地位，加強(qiáng)了對金融消費(fèi)者的保護(hù)，從長遠(yuǎn)看有利于英國金融體系的穩(wěn)健發(fā)展。但過于嚴(yán)格的改革在短期內(nèi)會導(dǎo)致金融業(yè)務(wù)的萎縮、金融人才的流失，以及監(jiān)管成本的加大，所以改革計(jì)劃能否順利付諸實(shí)施尚是未知數(shù)。

5 結(jié)束語

從以上國際金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、各金融發(fā)達(dá)國家的金融監(jiān)管改革方案來看，盡管基于各國的經(jīng)濟(jì)、金融背景，各方案的改革內(nèi)容、推進(jìn)力度有很大的差別，但改革方案的側(cè)重點(diǎn)則體現(xiàn)了更多的一致性，這些共同點(diǎn)反映出國際金融監(jiān)管改革的發(fā)展趨勢：加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管，防范系統(tǒng)性風(fēng)險；提高監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大監(jiān)管范圍；強(qiáng)調(diào)全面監(jiān)管的理念；突出中央銀行在金融監(jiān)管中的核心作用；加強(qiáng)對金融消費(fèi)者的保護(hù)；重視國際監(jiān)管合作等等。

此次金融危機(jī)中，我國金融體系所受的影響與沖擊較小，但這并不說明我國的金融體系更為穩(wěn)健、抗風(fēng)險能力更強(qiáng)。我國也應(yīng)該深入分析自身金融體系中的風(fēng)險性因素，順應(yīng)國際金融監(jiān)管體系改革的趨勢，借鑒發(fā)達(dá)國家成功的改革經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善金融監(jiān)管機(jī)制，使金融體制更好地為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)，推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。

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