政府信息資源共享與整合

陳 氫， 程 珊

(湖北工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院， 湖北 武漢 430068)

1 相關(guān)觀點(diǎn)

在現(xiàn)代社會(huì)中，信息和通信技術(shù)(ICT)可以改變政府的工作方式和其與公民、企業(yè)及其他利益相關(guān)者的關(guān)系。ICT的一個(gè)重要作用是能在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下促進(jìn)政府的信息共享和集成。整合政府信息會(huì)引起社會(huì)對(duì)公民隱私的關(guān)注度和政府對(duì)公民的監(jiān)督。社會(huì)一直在強(qiáng)調(diào)需要共享的政府信息和不同的信息系統(tǒng)之間的互操作，特別是在發(fā)生恐怖襲擊和自然災(zāi)害等突發(fā)事件之后，共享的政府信息能夠運(yùn)用政策制定和服務(wù)供應(yīng)的分散性，揭示其對(duì)公民和企業(yè)造成的諸多行政負(fù)擔(dān)。跨組織邊界共享信息的能力可以決定其是否能夠高效地為公民服務(wù)和在多個(gè)協(xié)作環(huán)境下提供有效決策。

政府信息資源共享提供了一個(gè)真正的能夠進(jìn)行數(shù)據(jù)庫(kù)共享的機(jī)會(huì)，并能在更完整的信息的基礎(chǔ)上進(jìn)行決策[1]。它具有不可或缺的重要性，如提高生產(chǎn)率，改善決策，降低行政負(fù)擔(dān)(政府某些部門已經(jīng)保存了信息并且使其不可復(fù)制)，提高執(zhí)行力(信息可用性更強(qiáng))，提升信息質(zhì)量(減少錯(cuò)誤)，和提供綜合服務(wù)[2]。然而，組織間的信息共享和集成，是一個(gè)復(fù)雜且困難的工作，它要應(yīng)對(duì)無(wú)數(shù)挑戰(zhàn)，有政策上、組織上、法律上和技術(shù)上的，而且還缺乏政策支持和財(cái)政支持，另外還存在公民隱私的保密及技術(shù)能力較差等問題。當(dāng)然，這種情況有助于促進(jìn)政府信息共享和整合理論與實(shí)踐的結(jié)合[3]。

持有傳統(tǒng)理論的學(xué)者提出，為了實(shí)現(xiàn)信息和通信技術(shù)在政府機(jī)構(gòu)中的最大應(yīng)用，獲得最大利益，各部門應(yīng)該按照組織邊界來(lái)整合他們的信息[4]。信息集成可以被理解為“很多組織實(shí)體為了合并或共享信息而形成的一個(gè)臨時(shí)的或者永久的大單位”。更通俗地講，一個(gè)信息共享的積極性在于建立可互操作的系統(tǒng)、制定正式的標(biāo)準(zhǔn)和不斷變化的業(yè)務(wù)流程，使組織之間能夠共享數(shù)據(jù)和信息[5]。有些政府信息一體化舉措致力于解決這一特定的問題，其他的則致力于建設(shè)長(zhǎng)期的組織活動(dòng)系統(tǒng)。

將政府信息共享和集成概念化是理解這一復(fù)雜的社會(huì)技術(shù)現(xiàn)象的第一步。有些研究認(rèn)為信息共享和集成強(qiáng)調(diào)技術(shù)元素的重要性，例如互操作性、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和具體技術(shù)的應(yīng)用。其他人則強(qiáng)調(diào)組織合作和信息共享的社會(huì)性及組織性。他們注重合作和建立信任、知識(shí)共享或公民的隱私這樣的要素[6]。吉爾加西亞等認(rèn)為，組織之間的信息整合在社會(huì)和技術(shù)兩方面都是一個(gè)復(fù)雜的現(xiàn)象，人們可以通過(guò)理解相關(guān)聯(lián)有差異的政府信息共享和整合的社會(huì)性及技術(shù)性，從而來(lái)領(lǐng)會(huì)這一現(xiàn)象的社會(huì)技術(shù)本質(zhì)----被信任的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、共享信息、綜合數(shù)據(jù)、可互操作的技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施。被信任的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)是指在社會(huì)活動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)中相互了解和相互信任的參與者。信息共享是指通過(guò)正式文件、非正式談話、電子郵件、傳真等方式交換并共享信息。集成的數(shù)據(jù)則指在數(shù)據(jù)元標(biāo)準(zhǔn)和社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)層面上的集成數(shù)據(jù)。最后，可互操作的技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施是由可以在操作系統(tǒng)層面進(jìn)行相互交流的系統(tǒng)來(lái)體現(xiàn)的。因此，為了能夠?qū)φ畔⒐蚕砗图蛇M(jìn)行更全面更深入地理解，需要多個(gè)學(xué)科合作并且同時(shí)分析其社會(huì)性和技術(shù)性。

因此，研究這一特定問題的目的是為了清楚地表明政府信息共享和整合的社會(huì)及技術(shù)本質(zhì)，為了從社會(huì)科學(xué)和計(jì)算機(jī)科學(xué)的角度出發(fā)，提出創(chuàng)新研究和解決方案。

2 政府信息共享與集成的優(yōu)勢(shì)

不同組織和不同項(xiàng)目從信息整合中實(shí)現(xiàn)的利益可能不一樣。例如，那些已經(jīng)實(shí)施了信息整合解決方案的組織會(huì)得到很顯著的利益，這些利益會(huì)支持信息技術(shù)和信息系統(tǒng)的評(píng)價(jià)過(guò)程。信息共享也減少了公民書面作業(yè)量，簡(jiǎn)化工作流程，豐富政策構(gòu)想，減少實(shí)施和評(píng)價(jià)的負(fù)擔(dān)[7]。Themistocleous和伊朗人對(duì)使用信息共享和集成技術(shù)的好處進(jìn)行了分析與解釋，例如他們將企業(yè)架構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施(EAI)分為5類(表1)。

表1 企業(yè)架構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施(EAI)類型

同樣，S.S. Dawes[8]將這些效益分為三類：技術(shù)、組織和政治。技術(shù)優(yōu)勢(shì)是指對(duì)潛在的積極結(jié)果的處理和對(duì)相關(guān)信息的管理，例如：減少數(shù)據(jù)的重復(fù)采集、處理、存儲(chǔ)管理，以及創(chuàng)建正式的標(biāo)準(zhǔn)或共享的技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施[9]。組織優(yōu)勢(shì)則是指該組織作為一個(gè)整體能得到的積極結(jié)果，例如：增強(qiáng)協(xié)調(diào)性、改進(jìn)決策過(guò)程和降低成本[10]。最后，政治利益指的是能夠影響到政治形象和政策目標(biāo)的組織領(lǐng)導(dǎo)信息共享和集成工作，例如：更全面的公共信息、改進(jìn)服務(wù)交付和增加公共問責(zé)[11]。

3 政府信息共享與整合面對(duì)的挑戰(zhàn)

傳統(tǒng)的政府組織結(jié)構(gòu)對(duì)機(jī)構(gòu)行列沿用了采集、使用和管理信息的方式。克服這些根深蒂固的程序和信息“孤島”是相關(guān)機(jī)構(gòu)面臨的特別挑戰(zhàn)，因?yàn)槠淠繕?biāo)是從信息集成中獲得利益。Anderson和Dawes將信息定義為在政府活動(dòng)中投入的主要產(chǎn)品，將公共部門的基本職責(zé)確定為對(duì)相關(guān)信息的收集、存儲(chǔ)、保護(hù)和使用。信息共享是政府能否跨組織邊界進(jìn)行高效工作的關(guān)鍵。多個(gè)組織和各級(jí)政府的管理者和政策制定者需要共同創(chuàng)造新的能力來(lái)進(jìn)行跨邊界共享信息，從而克服信息集成的障礙

政府信息共享和集成的主要障礙可以分為技術(shù)、組織、政治和法律類。硬件不兼容[12]以及數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)庫(kù)結(jié)構(gòu)問題就是技術(shù)上存在的壁壘[13]。組織上的障礙包括有錯(cuò)位的組織任務(wù)，多樣化的組織文化和組織哲學(xué)，有沖突的組織優(yōu)先級(jí)事項(xiàng)，資金缺乏，有限的實(shí)現(xiàn)模型訪問權(quán)限和過(guò)于激進(jìn)的實(shí)施時(shí)間表[14]。最后，政治和法律上的障礙則指缺乏相關(guān)的行政和立法支持以及嚴(yán)格的法律和法規(guī)(如公務(wù)員法規(guī)),如缺乏要求能夠保證公民的隱私機(jī)密性的法律。

根據(jù)對(duì)美國(guó)國(guó)家和地方政府的案例研究，Gil-Garcia[15]等人確定了5個(gè)關(guān)鍵的障礙，提出了8種策略來(lái)應(yīng)對(duì)政府信息共享與整合的障礙。表2顯示了一些信息共享和集成的障礙以及應(yīng)對(duì)策略。很明顯，許多技術(shù)、組織和政策層面的障礙需要被聯(lián)系起來(lái)，被看成一個(gè)綜合體。

表2 集成障礙與可實(shí)施的策略

另一方面，研究者為克服信息共享與集成的相關(guān)障礙，已經(jīng)提出并在實(shí)施各種技術(shù)解決方案，它們包括：基于標(biāo)準(zhǔn)的元數(shù)據(jù)模型、基于XML的數(shù)據(jù)交換模型、實(shí)體、企業(yè)架構(gòu)、可互操作的基礎(chǔ)設(shè)施、企業(yè)應(yīng)用集成(EAI)、工作流管理系統(tǒng)(WFM)、面向服務(wù)的架構(gòu)(SOA)和Web服務(wù)等。例如，美國(guó)聯(lián)邦地理數(shù)據(jù)委員會(huì)(FGDC)開發(fā)的地理空間信息元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，能夠促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展、使用、共享和傳播地理空間數(shù)據(jù)。美國(guó)國(guó)家信息交換模型(NIEM)是一種基于XML的信息交換框架，包含不同層次的政府和私人合作伙伴，它被設(shè)計(jì)用來(lái)開發(fā)、宣傳和支持企業(yè)范圍內(nèi)的信息交換標(biāo)準(zhǔn)和流程，并且可以使司法管轄區(qū)在公正、緊急的情況下進(jìn)行有效的信息共享，來(lái)滿足國(guó)土安全需求以及支持整個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)作。為了促進(jìn)流程整合，如OASIS SOA參考架構(gòu)類的實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)可用于支持跨組織流程和服務(wù)的建模以及在大規(guī)模分布式環(huán)境下多種硬件和軟件的互操作性。另外，統(tǒng)一的事故指揮和決策支持系統(tǒng)同樣也是一種中間基礎(chǔ)架構(gòu)的解決方案，它可以運(yùn)用商業(yè)和政府的事件管理技術(shù)為國(guó)家響應(yīng)框架和國(guó)家事故管理分享信息和支持決策，并對(duì)其進(jìn)行預(yù)防和保護(hù)。

4 Web 2.0環(huán)境下的政府信息共享及展望

在Web 2.0環(huán)境下，網(wǎng)站用戶不僅可以通過(guò)維基、博客與論壇等方式聯(lián)合創(chuàng)造內(nèi)容，而且可以從不同的信息源和網(wǎng)絡(luò)訂閱源處以“混搭”的方式產(chǎn)生和組合(如非常簡(jiǎn)單的整合/豐富站點(diǎn)摘要(RSS)供稿)內(nèi)容[16]。此外，協(xié)作工具(如網(wǎng)絡(luò)會(huì)議、聊天室和一對(duì)一的聊天)也可以促進(jìn)虛擬會(huì)議和虛擬組的產(chǎn)生[17]。社交網(wǎng)絡(luò)工具和注釋工具也是Web 2.0工具的一部分。此外，同一利益集團(tuán)內(nèi)部不僅可以分享傳統(tǒng)的文件，還可以分享個(gè)人和社會(huì)信息以及他們的利益和意見。

在Web 2.0時(shí)代，越來(lái)越多的政府信息收集和共享可以通過(guò)公民和企業(yè)的積極參與來(lái)實(shí)現(xiàn)。大量的信息是公開的，利益相關(guān)的公共和私人能夠使用并充實(shí)這些信息。公眾和企業(yè)參與了新的信息共享，有助于新政府信息系統(tǒng)的設(shè)計(jì)以及合作政策的設(shè)計(jì)。例如，維基工具可以被開發(fā)者和用戶用來(lái)創(chuàng)建用戶文檔，同時(shí)也被用于作為一個(gè)決策平臺(tái)，它有助于決策內(nèi)容的發(fā)展，另外還能表達(dá)對(duì)參與者之間進(jìn)行開放對(duì)話后的理解。聊天工具用來(lái)促進(jìn)和監(jiān)督政府的行動(dòng)。因此，這些Web2.0的協(xié)作工具可以提高決策的透明度，并且可以促使政府做出更快更明智的決策，讓市民和政府社區(qū)能夠分享觀點(diǎn)并進(jìn)行相互間的開放對(duì)話，幫助政府收集有關(guān)新觀念和新合作項(xiàng)目的即時(shí)反饋。

然而，政府使用新的Web2.0工具上，采取了類似于傳統(tǒng)的信息共享的措施，導(dǎo)致許多障礙的存在。首先，政府工作人員需要進(jìn)行文化改革，否則，這些協(xié)作工具的開放性會(huì)導(dǎo)致他們難以適應(yīng)。而這樣的文化改革則應(yīng)清楚地展示出相關(guān)的論證，即這些工具能夠解決現(xiàn)有的問題。第二，在Web 2.0工具提供的開放和非正式的環(huán)境下，敏感和機(jī)密的信息可以有意或無(wú)意地被分享。因此必須對(duì)安全和隱私問題進(jìn)行分析并提供相應(yīng)的解決方案。在開放的環(huán)境中，信息共享面對(duì)的挑戰(zhàn)比在傳統(tǒng)環(huán)境中所要應(yīng)對(duì)的更大，傳統(tǒng)環(huán)境中大多數(shù)的資源所有者可以實(shí)現(xiàn)個(gè)人訪問控制的訪問機(jī)制。在Web 2.0中，各種各樣的虛擬組織會(huì)將個(gè)人用戶鏈接起來(lái)，并且能在給定的合作中顯示全組(觀眾)的地址。因此，敏感信息的泄露情況相比于普通網(wǎng)站的會(huì)更嚴(yán)重。此外，借助Web 2.0工具如mashup，存儲(chǔ)在政府網(wǎng)站上的數(shù)據(jù)可以通過(guò)Web應(yīng)用程序軟件載入一個(gè)Web應(yīng)用，從而會(huì)導(dǎo)致個(gè)人隱私的泄漏。此外，這樣的運(yùn)用可以使得信息過(guò)載，它可以被用來(lái)當(dāng)做某些利益集團(tuán)的游說(shuō)工具并降低了其他群體及社會(huì)對(duì)政府的信任度。此外，它還涉及到有關(guān)社會(huì)、技術(shù)等方面的問題。

[參考文獻(xiàn)]

[1] Ambite J L, Arens Y, Bourne W, et al. Data integration and access[M]. Advances in Digital Government. Springer US, 2002: 85-106.

[2] Andersen D F, Dawes S S. Government information management: A primer and casebook[M]. Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice Hall, 1991.

[3] Barrett K, Greene R. Powering up: Public Managers Take Control of Information[M]. CQ Press, 2000.

[4] Benjamin R I. Information technology: a strategic opportunity[J]. 1983.

[5] Best J D. The digital organization: AlliedSignal′s success with business technology[M]. John Wiley & Sons, Inc., 1997.

[6] Caffrey L. Information Sharing between and within Governments[M]. Commonwealth Secretariat, 2000.

[7] Carter L, Bélanger F. The utilization of e‐government services: citizen trust, innovation and acceptance factors [J]. Information Systems Journal, 2005, 15(01): 5-25.

[8] Chang S I, Gable G, Smythe E, et al. A Delphi examination of public sector ERP implementation issues[C]. Proceedings of the twenty first international conference on Information systems. Association for Information Systems, 2000: 494-500.

[9] Chengalur-Smith I S, Duchessi P. The initiation and adoption of client-server technology in organizations[J]. Information & Management, 1999, 35(02): 77-88.

[10] Cresswell A M, Canestraro D S, Gil-García J R, et al. Interorganizational information integration: Lessons from the field[C]. 65th ASPA National Conference, Portland, OR. 2004：196.

[11] Davenport T H, Prusak L. Information ecology: Mastering the information and knowledge environment[M]. Oxford University Press, 1997.

[12] Dawes S S. Interagency information sharing: Expected benefits, manageable risks[J]. Journal of Policy Analysis and Management, 1996, 15(03): 377-394.

[13] Dawes S S, Pardo T A. Building collaborative digital government systems[M]. Advances in Digital Government. Springer US, 2002: 259-273.

[14] Dawes S S, Préfontaine L. Delivering government services[J]. Communications of the ACM, 2003, 46(01): 41.

[15] Dirks K T, Ferrin D L. The role of trust in organizational settings[J]. Organization science, 2001, 12(04): 450-467.

[16] 李衛(wèi)東. 政府信息資源共享的原理和方法[J]. 中國(guó)行政管理, 2008(01): 65-67.

[17] 郭 琪. 政府信息資源共享的障礙因素分析與對(duì)策研究[J]. 特區(qū)經(jīng)濟(jì), 2008(03): 229-230.