從藥害事件的發(fā)生看行政監(jiān)督與技術(shù)監(jiān)督聯(lián)合執(zhí)法的可行性

北京市藥品監(jiān)督管理局平谷分局（101200）郝同戰(zhàn) 范保瑞 崔柳

（接3月下）

藥品安全監(jiān)管各部門既是獨(dú)立的又是密切聯(lián)系的，因此，清晰的職權(quán)界定必須與完善的協(xié)調(diào)機(jī)制并舉。劃分職權(quán)是明確某一環(huán)節(jié)誰(shuí)負(fù)總責(zé)，但總負(fù)責(zé)部門有權(quán)力爭(zhēng)取其他相關(guān)部門的協(xié)助，其他部門也有義務(wù)協(xié)助總負(fù)責(zé)部門做好支持、保障工作，這樣不僅能避免職責(zé)不清、互相推諉，還能提高監(jiān)管的合力，達(dá)到“1+1＞2”的監(jiān)管效果。

7 從北京市平谷區(qū)實(shí)際情況探索行政與技術(shù)相結(jié)合的監(jiān)督新模式

7.1 北京市平谷區(qū)制藥企業(yè)基本情況

7.1.1 藥品生產(chǎn)企業(yè)基本概況 調(diào)研小組通過(guò)發(fā)放問(wèn)卷及實(shí)地調(diào)查北京市平谷區(qū)制藥企業(yè)的基本情況發(fā)現(xiàn)，轄區(qū)共有藥品生產(chǎn)企業(yè)6家，其中4家制劑生產(chǎn)企業(yè)，1家飲片生產(chǎn)企業(yè)，1家新開(kāi)辦化藥生產(chǎn)企業(yè)（已取得藥品生產(chǎn)許可證，未進(jìn)行GMP認(rèn)證），見(jiàn)附表1。

7.1.2 人員構(gòu)成 北京市平谷區(qū)藥品生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量較少，每年產(chǎn)量也較低，此課題由分局安監(jiān)科和藥檢所相關(guān)人員共同完成，通過(guò)談話和調(diào)查問(wèn)卷的方式了解企業(yè)的現(xiàn)狀，重點(diǎn)了解質(zhì)量控制人員占企業(yè)總?cè)藬?shù)的比例、企業(yè)指控方面擬進(jìn)行的資金投入、以及企業(yè)需求等內(nèi)容，見(jiàn)附圖1。

7.1.3 投資擴(kuò)建意向 從附圖1可以看出，北京市平谷區(qū)藥品生產(chǎn)企業(yè)QA、QC人員占職工總?cè)藬?shù)的比例較低，經(jīng)調(diào)查各企業(yè)質(zhì)控人員均以年輕大學(xué)生為主，雖有學(xué)歷但經(jīng)驗(yàn)較少。此外，調(diào)研小組還調(diào)查了各企業(yè)2013年～2014年擬投資擴(kuò)建情況，并將各企業(yè)質(zhì)控方面投資占總投資比例進(jìn)行比較，使其能更直觀的反映各企業(yè)對(duì)于質(zhì)量控制的重視程度，見(jiàn)附圖2、3、4和5。

7.2 提高技術(shù)監(jiān)督力量，使其發(fā)揮更大的作用[1]藥品監(jiān)督有行政監(jiān)督和技術(shù)監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)對(duì)藥品所進(jìn)行的監(jiān)督管理為行政監(jiān)督提供檢驗(yàn)、檢測(cè)、技術(shù)評(píng)審等與藥學(xué)專業(yè)技術(shù)密切相關(guān)的監(jiān)督管理則為技術(shù)監(jiān)督。藥品檢驗(yàn)作為技術(shù)監(jiān)督的一種形式是藥品管理的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作。近幾年,隨著藥品監(jiān)管工作的不斷深入，國(guó)家對(duì)藥品檢驗(yàn)投入不斷加大，儀器設(shè)備的不斷更新，人員素質(zhì)的不斷提高，使得藥品檢驗(yàn)工作也得到飛速發(fā)展，對(duì)藥品監(jiān)管的技術(shù)支持在逐漸走向成熟和完善。但技術(shù)監(jiān)督在基層的監(jiān)督作用尚未得到充分的體現(xiàn)。因此，應(yīng)從硬件、軟件兩方面入手，提高實(shí)驗(yàn)室整體實(shí)力，使技術(shù)監(jiān)督和行政監(jiān)督更加有機(jī)融合，最終使藥品生產(chǎn)質(zhì)量得到有效監(jiān)管[2]。

附表1 北京市平谷區(qū)藥品生產(chǎn)企業(yè)概況

7.2.1 建立一支德才兼?zhèn)涞娜瞬抨?duì)伍 目前，北京市平谷區(qū)藥品檢驗(yàn)所所內(nèi)人員編制10人，均為藥學(xué)本科學(xué)歷，見(jiàn)附表2。為加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，采取了以下具體措施：①加強(qiáng)技能型隊(duì)伍訓(xùn)練：強(qiáng)化對(duì)實(shí)驗(yàn)技術(shù)人員的培訓(xùn)工作，進(jìn)行各學(xué)科專門技術(shù)、儀器分析應(yīng)用和實(shí)驗(yàn)室操作培訓(xùn)。開(kāi)展技術(shù)比武、驗(yàn)證比對(duì)、報(bào)告書(shū)評(píng)比等活動(dòng)。②加強(qiáng)研究型人才培養(yǎng)：鼓勵(lì)職工參加專項(xiàng)進(jìn)修、研究生學(xué)歷教育、在職繼續(xù)教育和專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，并從資金上給予支持。選派業(yè)務(wù)骨干到中檢所和市所進(jìn)行業(yè)務(wù)進(jìn)修，帶動(dòng)和提高專業(yè)技術(shù)人員的科研和創(chuàng)新能力。③堅(jiān)持黨管人才的原則：著力培養(yǎng)作風(fēng)優(yōu)良，技術(shù)精湛又有一定管理能力的復(fù)合型人才。有計(jì)劃地選拔技術(shù)型干部進(jìn)行行政和業(yè)務(wù)管理方面的培訓(xùn)和深造，努力打造一支政治可靠、業(yè)務(wù)過(guò)硬的行政管理、業(yè)務(wù)管理和黨群管理的復(fù)合型人才隊(duì)伍。④建立健全人才使用機(jī)制，全面推行以聘用制為主要內(nèi)容的用人制度改革：全面實(shí)行全員聘用制。建立以崗位職責(zé)為中心的人員管理方式，堅(jiān)持注重實(shí)績(jī)、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、能上能下的原則，實(shí)現(xiàn)人才資源的優(yōu)勝劣汰。⑤深入推進(jìn)職稱評(píng)聘制度改革：打破學(xué)歷和資歷的界限，以創(chuàng)新能力和工作業(yè)績(jī)?yōu)橹饕饬繕?biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任和聘后管理。鼓勵(lì)高職低聘、低職高聘、緩聘或不聘，切實(shí)廢除專業(yè)技術(shù)職務(wù)終身制。

附圖1 北京市平谷區(qū)藥品生產(chǎn)企業(yè)人員比例

附圖2 企業(yè)擬投資項(xiàng)目比例（單位：萬(wàn)元）

7.2.2 質(zhì)量管理與能力提高 北京市平谷藥檢所按照計(jì)量法要求，在2004年就通過(guò)了計(jì)量認(rèn)證，并通過(guò)每五年一次的復(fù)查。2007年按照《實(shí)驗(yàn)室資質(zhì)認(rèn)定評(píng)審準(zhǔn)則》要求，完成了質(zhì)量體系轉(zhuǎn)版工作，并分別于2009年、2012年通過(guò)了資質(zhì)認(rèn)定復(fù)評(píng)審，尤其是在領(lǐng)導(dǎo)的大力支持下，藥檢所不僅順利通過(guò)了資質(zhì)認(rèn)定復(fù)評(píng)審，還大量擴(kuò)充檢驗(yàn)參數(shù)使檢驗(yàn)項(xiàng)目由原來(lái)的68項(xiàng)提高到了88項(xiàng)，并準(zhǔn)備在第二年6月之前擴(kuò)展到100項(xiàng)左右，使藥檢所的檢驗(yàn)?zāi)芰θ娓采w轄區(qū)藥品生產(chǎn)企業(yè)檢驗(yàn)項(xiàng)目。這樣藥檢所不僅可以對(duì)轄區(qū)企業(yè)生產(chǎn)的藥品及原輔料進(jìn)檢驗(yàn)，還可以幫助企業(yè)解決實(shí)際工作中遇到的技術(shù)難題，使企業(yè)的質(zhì)控工作更加得心應(yīng)手。此外，藥檢所還可以利用自己技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)，對(duì)轄區(qū)企業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

7.2.3 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 本著“資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、實(shí)現(xiàn)雙贏”目的，北京市平谷藥檢所與北京普析通用儀器有限責(zé)任公司簽訂戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，北京普析通用儀器有限責(zé)任公司投入400余萬(wàn)元，對(duì)藥檢所進(jìn)行全面裝修并配備檢驗(yàn)儀器，重點(diǎn)對(duì)微生物室進(jìn)行改造，使藥品檢驗(yàn)環(huán)境和設(shè)施條件更加滿足藥品檢驗(yàn)要求。目前，北京市平谷區(qū)藥檢所已擁有高效液相色譜儀、氣相色譜儀、氣相-質(zhì)譜連用儀、紫外可見(jiàn)分光光度計(jì)、原子吸收分光光度計(jì)、傅里葉紅外光譜儀、原子熒光分析儀等現(xiàn)代化檢驗(yàn)設(shè)備。

7.3 北京市平谷分局的全新嘗試 在藥品生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)檢查中，將行政監(jiān)督與技術(shù)監(jiān)督相結(jié)合則能實(shí)現(xiàn)監(jiān)檢結(jié)合，大大提高藥品生產(chǎn)質(zhì)量監(jiān)管工作效率，進(jìn)一步消除藥品生產(chǎn)源頭的安全隱患。

7.3.1 由分局安監(jiān)科和藥檢所技術(shù)人員人員組成現(xiàn)場(chǎng)檢查小組，現(xiàn)場(chǎng)考核檢驗(yàn)人員實(shí)際檢驗(yàn)操作，全面客觀地了解企業(yè)的真實(shí)情況，包括生產(chǎn)所需全部檢驗(yàn)項(xiàng)目、企業(yè)委托檢驗(yàn)情況、檢驗(yàn)設(shè)備儀器配備情況、質(zhì)量檢驗(yàn)人員學(xué)歷背景及檢驗(yàn)?zāi)芰?、技術(shù)人員所占比例、檢驗(yàn)設(shè)備使用情況及檢驗(yàn)報(bào)告原始數(shù)據(jù)等，從而結(jié)合企業(yè)的生產(chǎn)能力和銷售情況，分析企業(yè)現(xiàn)有檢驗(yàn)設(shè)備是否與生產(chǎn)能力相匹配，實(shí)際檢驗(yàn)情況是否與銷售情況一致，檢驗(yàn)人員是否具有與之相適應(yīng)的檢驗(yàn)?zāi)芰Γ袛鄼z驗(yàn)結(jié)果的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。

7.3.2 分局監(jiān)管人員在監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)方面有優(yōu)勢(shì)，對(duì)轄區(qū)企業(yè)比較了解，可針對(duì)企業(yè)不足與需求，與藥檢所專業(yè)技術(shù)人員共同協(xié)商，對(duì)企業(yè)發(fā)展提出合理化建議，服務(wù)企業(yè)，幫助企業(yè)解決技術(shù)難題，以保障人民用藥質(zhì)量安全。

7.3.3 北京市的藥品生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模和能力上參差不齊，生產(chǎn)范圍和工藝技術(shù)也各不相同，同時(shí)分局監(jiān)管人員對(duì)藥品檢驗(yàn)知識(shí)的掌握程度也不同，針對(duì)分局監(jiān)管工作需要，可充分發(fā)揮藥檢所的技術(shù)支撐價(jià)值，開(kāi)展有針對(duì)性的藥品檢驗(yàn)理論知識(shí)培訓(xùn)和實(shí)際操作訓(xùn)練，必要時(shí)可進(jìn)行考核，以提高監(jiān)管效能，提高藥品GMP認(rèn)證檢查員認(rèn)證水平，不斷適應(yīng)首都藥品監(jiān)管的實(shí)際。

8 措施與建議[3]

8.1 加強(qiáng)藥品生產(chǎn)質(zhì)量監(jiān)管的措施

8.1.1 行政力量與技術(shù)力量結(jié)合，對(duì)企業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)管 GMP明確規(guī)定，藥品生產(chǎn)企業(yè)必須對(duì)每一批原料藥以及出廠成品進(jìn)行檢驗(yàn)。但外部技術(shù)監(jiān)督有可能無(wú)法反映真實(shí)情況，因此要杜絕此類情況的發(fā)生，必須加強(qiáng)對(duì)藥品生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)檢部的日常技術(shù)監(jiān)督，要求生產(chǎn)企業(yè)每月將每一批原料藥及出廠藥品的質(zhì)檢情況報(bào)當(dāng)?shù)厮幤窓z驗(yàn)所，由藥品檢驗(yàn)所為藥品生產(chǎn)企業(yè)建立質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督信譽(yù)檔案，并不定時(shí)抽檢樣品，與廠家提供的檢驗(yàn)報(bào)告進(jìn)行比對(duì)并將比對(duì)結(jié)果記錄在案，以便為藥品行政監(jiān)督?jīng)Q策提供依據(jù)。

附圖3 國(guó)醫(yī)堂擬投資項(xiàng)目比例

附圖4 岐黃藥業(yè)擬投資項(xiàng)目比例

附圖5 徽芝堂擬投資項(xiàng)目比例

附表2 北京市平谷區(qū)藥檢所人員構(gòu)成

藥品檢驗(yàn)所作為技術(shù)監(jiān)督部門以其強(qiáng)大的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，在對(duì)藥品生產(chǎn)企業(yè)QA管理方面進(jìn)行檢查、對(duì)生產(chǎn)過(guò)程中技術(shù)方面進(jìn)行把關(guān)、為藥品生產(chǎn)企業(yè)解決技術(shù)難題、對(duì)藥害事件進(jìn)行技術(shù)分析提出合理解決及預(yù)防措施等方面可以發(fā)揮極大作用。由于藥品生產(chǎn)監(jiān)管人員大部分為行政監(jiān)督人員，能夠完成對(duì)藥品生產(chǎn)GMP過(guò)程控制的檢查及資料審核，但對(duì)質(zhì)量檢驗(yàn)方面由于缺乏專業(yè)的知識(shí)背景及檢驗(yàn)工作經(jīng)驗(yàn)則顯得力不從心，對(duì)藥品生產(chǎn)企業(yè)的檢驗(yàn)?zāi)芰Α⑷藛T素質(zhì)、儀器使用等情況無(wú)法有全面了解，難以做出客觀判斷，長(zhǎng)此以往就容易形成風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。因此，需要引入專業(yè)的技術(shù)支撐，現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，配合行政監(jiān)督共同完成現(xiàn)場(chǎng)檢查。同時(shí)，監(jiān)管人員也必須通過(guò)抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提高監(jiān)管效能，才能更好地完成藥品安全監(jiān)管工作。

8.1.2 行政力量與技術(shù)力量結(jié)合，幫助企業(yè)培養(yǎng)一支過(guò)硬的監(jiān)督隊(duì)伍 藥品生產(chǎn)企業(yè)能否把好藥品質(zhì)量關(guān)，很大程度上取決于企業(yè)是否有一支人員相對(duì)穩(wěn)定、技術(shù)過(guò)硬的檢驗(yàn)隊(duì)伍。但質(zhì)量檢驗(yàn)人員能按常規(guī)完成檢驗(yàn)并不能代表其稱職，關(guān)鍵還要看其對(duì)檢驗(yàn)結(jié)果能否做出正確的判斷。因此，藥品監(jiān)管部門在對(duì)企業(yè)藥品檢驗(yàn)人員進(jìn)行藥學(xué)知識(shí)繼續(xù)教育的同時(shí)，要充分發(fā)揮當(dāng)?shù)厮幤窓z驗(yàn)所的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，建立和完善技術(shù)監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建技術(shù)平臺(tái)，形成資源共享，定期組織對(duì)藥品生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量檢驗(yàn)人員實(shí)際操作能力的培訓(xùn)，規(guī)范操作過(guò)程，不斷提高他們的業(yè)務(wù)水平，培養(yǎng)其獨(dú)立分析問(wèn)題、解決問(wèn)題的能力，在藥品生產(chǎn)過(guò)程中嚴(yán)把三道關(guān)：不合格原料不投產(chǎn)，不合格中間體不流入下一道工序，不合格成品不出廠。

8.1.3 行政力量與技術(shù)力量結(jié)合，對(duì)企業(yè)生產(chǎn)工藝的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督 為了通過(guò)GMP認(rèn)證，大部分藥品生產(chǎn)企業(yè)都配備了紅外分光光度計(jì)、紫外分光光度計(jì)、高效液相色譜儀等大型儀器，但在GMP檢查中發(fā)現(xiàn)，有的企業(yè)儀器使用記錄不全甚至造假。此外，這些儀器雖然都經(jīng)過(guò)了質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的認(rèn)證，但由于操作人員操作不當(dāng)，儀器維護(hù)不到位，難免在日常檢驗(yàn)過(guò)程中出現(xiàn)偏差。因此，有必要由藥品檢驗(yàn)部門在儀器檢定周期內(nèi)有計(jì)劃、有針對(duì)性地組織檢驗(yàn)儀器比對(duì)驗(yàn)證；對(duì)結(jié)果不被認(rèn)可的實(shí)驗(yàn)室責(zé)成分析原因，并重新評(píng)估開(kāi)展該項(xiàng)檢驗(yàn)的能力。

8.1.4 行政力量與技術(shù)力量結(jié)合，對(duì)企業(yè)的質(zhì)檢實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行考核 《實(shí)驗(yàn)室資質(zhì)認(rèn)定評(píng)審準(zhǔn)則》是適用于所有實(shí)驗(yàn)室的通用要求，它包含了對(duì)檢測(cè)和校準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)室按照管理體系運(yùn)行、具有技術(shù)能力并能提供正確的技術(shù)結(jié)果所必須滿足的所有要求。目前，我國(guó)很多行業(yè)，特別是一些知名的大型企業(yè)都自覺(jué)依據(jù)17025準(zhǔn)則建立了相應(yīng)的質(zhì)量管理體系，并主動(dòng)要求國(guó)家實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可委員會(huì)對(duì)其實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行認(rèn)可。藥品監(jiān)管部門可參照《實(shí)驗(yàn)室資質(zhì)認(rèn)定評(píng)審準(zhǔn)則》適時(shí)組織對(duì)企業(yè)質(zhì)檢實(shí)驗(yàn)室的考核認(rèn)可，促使企業(yè)質(zhì)檢實(shí)驗(yàn)室的管理能力和技術(shù)能力進(jìn)一步提高，同時(shí)充分提高資源配置效率。

8.2 建議

8.2.1 把技術(shù)監(jiān)督納入食品藥品監(jiān)督管理局的編制 組成高效執(zhí)法集合體。如美國(guó)FDA現(xiàn)有9100多名雇員，設(shè)立了9個(gè)辦公室、6個(gè)中心。在這些機(jī)構(gòu)中執(zhí)法官員也都是相應(yīng)領(lǐng)域的專家，如生物專家、化學(xué)專家、醫(yī)學(xué)專家、微生物專家、藥理學(xué)專家、工程師等，也都完成大量復(fù)雜的技術(shù)監(jiān)督與決策。專業(yè)性的技術(shù)中心和整個(gè)行政機(jī)構(gòu)結(jié)成一體，統(tǒng)一指揮調(diào)度，形成了技術(shù)監(jiān)督與行政監(jiān)督緊密結(jié)合的機(jī)構(gòu)體系。從基層藥品監(jiān)督的實(shí)踐證明，行政監(jiān)督與技術(shù)監(jiān)督分離的體制不利于管理效率的提高，不利于國(guó)家資源的充分利用。

8.2.2 強(qiáng)化明確法律地位，授權(quán)技術(shù)執(zhí)法由食品藥品監(jiān)督管理局根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定程序授權(quán)藥品技術(shù)執(zhí)法，在原來(lái)藥品檢驗(yàn)所的基礎(chǔ)之上改名為藥品技術(shù)監(jiān)督檢驗(yàn)所，組織人員參加藥品管理法規(guī)的考試，取得相關(guān)證件后授權(quán)執(zhí)法。劃分和區(qū)別行政執(zhí)法和技術(shù)執(zhí)法之間的界限。

8.2.3 增加藥品監(jiān)督員或者藥品檢查員目前，可以考慮增加藥品監(jiān)督員或者藥品檢查員。給予藥品檢驗(yàn)所一定的名額，增加技術(shù)監(jiān)督的參與性，劃定技術(shù)監(jiān)督的范圍，以順利行使技術(shù)監(jiān)督。明確技術(shù)監(jiān)督人員必須是具有一定藥學(xué)專業(yè)實(shí)際工作年限且擁有主管藥師以上或者執(zhí)業(yè)藥師醫(yī)學(xué)中級(jí)以上，同時(shí)還有一定協(xié)調(diào)能力和決策能力的藥學(xué)專業(yè)技術(shù)人員組成。提高技術(shù)監(jiān)督的水平，為行政監(jiān)督提供科學(xué)的依據(jù)。在藥品監(jiān)督管理局的統(tǒng)一組織下，藥監(jiān)、藥檢和監(jiān)督員各行其職。

藥品監(jiān)管是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，藥品技術(shù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)是國(guó)家藥品監(jiān)督保證體系的重要組成部分，是藥品監(jiān)管的技術(shù)依托，是打擊制售假冒偽劣藥品行為、保證人民身體健康不可缺少的力量。隨著社會(huì)的發(fā)展也要與時(shí)俱進(jìn)、不斷的改革以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。因此，只有充分發(fā)揮技術(shù)監(jiān)督部門的技術(shù)優(yōu)勢(shì)、人才資源和儀器設(shè)備的優(yōu)勢(shì)，才能真正建立GMP長(zhǎng)效管理機(jī)制，促進(jìn)藥品生產(chǎn)企業(yè)健康發(fā)展。