問(wèn)責(zé)普惠農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼

史可

2012年，美國(guó)上映了一部名為《餐桌之上》的紀(jì)錄片，通過(guò)講述三個(gè)處在饑餓中的家庭的故事直指美國(guó)失敗的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，這三個(gè)家庭是五千萬(wàn)個(gè)吃不飽的美國(guó)人的一個(gè)縮影。其實(shí)按照西方的自由市場(chǎng)理論，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼并不利于社會(huì)福利的增加，但是在實(shí)踐中，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼卻在很多國(guó)家得到了普遍應(yīng)用。

對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的主要目標(biāo)是糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在我國(guó)已經(jīng)有半個(gè)多世紀(jì)的歷史，最早以國(guó)營(yíng)拖拉機(jī)站的“機(jī)耕定額虧損補(bǔ)貼”的形式出現(xiàn)。現(xiàn)今我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目種類繁多，補(bǔ)貼范圍涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)方面，包括種糧補(bǔ)貼、種子補(bǔ)貼、生產(chǎn)資料補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等。完成了由補(bǔ)貼流通環(huán)節(jié)向補(bǔ)貼生產(chǎn)環(huán)節(jié)、由補(bǔ)貼消費(fèi)者向補(bǔ)貼生產(chǎn)者全面轉(zhuǎn)型，初步形成了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持措施、直接補(bǔ)貼和一般服務(wù)支持等功能互補(bǔ)、綜合補(bǔ)貼和專項(xiàng)補(bǔ)貼相結(jié)合的政策框架體系。

資金流失嚴(yán)重

近年來(lái)，我國(guó)通過(guò)各種渠道，安排大量資金支持解決“三農(nóng)”問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。資料顯示，今年我國(guó)用于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的資金將達(dá)到十年來(lái)的最高值，根據(jù)預(yù)算報(bào)告，今年中央財(cái)政安排對(duì)農(nóng)民的糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼（簡(jiǎn)稱“四補(bǔ)貼”）支出1700.55億元。而這一數(shù)字也意味著目前我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在農(nóng)業(yè)收入的占比已經(jīng)超過(guò)經(jīng)合組織的平均水平。然而如何用好這個(gè)政策，確保沒(méi)有截留、挪用、克扣補(bǔ)貼資金現(xiàn)象的發(fā)生仍不失為一個(gè)難題。

例如，作為獨(dú)家收儲(chǔ)企業(yè)的中儲(chǔ)糧糧食收儲(chǔ)享受?chē)?guó)家為調(diào)劑糧價(jià)和防止“谷賤傷農(nóng)”的政策性補(bǔ)貼。但這一政策補(bǔ)貼在地方具體操作中卻出現(xiàn)了比較大的偏差。2011年赫赫有名的中儲(chǔ)糧河南分公司連環(huán)窩案最終以河南分公司總經(jīng)理李長(zhǎng)軒被中紀(jì)委“雙規(guī)”和9億補(bǔ)貼款去向不明而告終。值得一提的是，此連環(huán)窩案最終得以昭告天下卻是始于中儲(chǔ)糧河南周口直屬庫(kù)主任喬建軍攜千萬(wàn)公款潛逃而引發(fā)了公安機(jī)關(guān)的介入調(diào)查，由此才攪動(dòng)了這一池深水。

長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼研究的中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田對(duì)記者說(shuō)，如果不是一次攜款潛逃，中儲(chǔ)糧的“碩鼠們”還在堂而皇之的套取國(guó)家的補(bǔ)貼。而僅僅曝光的這些已經(jīng)讓人瞠目結(jié)舌，其背后還有多少我們未知的逐利空間？

記者了解到，現(xiàn)在套取農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的方式不勝枚舉，例如非法占地套取國(guó)家糧食補(bǔ)貼、倒賣(mài)農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼指標(biāo)、各級(jí)官員虛報(bào)冒領(lǐng)涉農(nóng)補(bǔ)貼資金、虛報(bào)農(nóng)業(yè)險(xiǎn)承保面積騙取財(cái)政補(bǔ)貼等等多種手段。

鄭風(fēng)田對(duì)記者說(shuō)，他接觸了太多的截取、克扣、挪用農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的案例，可以說(shuō)是上至地方政府下至偏遠(yuǎn)村落。“首先農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分散在各個(gè)部委，之后下發(fā)到地方，最后經(jīng)由地方入縣入鄉(xiāng)入村，這其中就有很大的尋租空間。以貴州省某村的母豬補(bǔ)貼為例，打比方說(shuō)如果給當(dāng)?shù)卮迕竦难a(bǔ)貼是5000塊錢(qián)，農(nóng)民如果要想得到這筆補(bǔ)貼就需要在錢(qián)取出來(lái)之后給當(dāng)?shù)卮甯刹恳欢ǖ幕乜?。?/p>

2011年時(shí)任吉林省省委書(shū)記的李國(guó)祥曾經(jīng)進(jìn)行過(guò)一個(gè)針對(duì)糧食補(bǔ)貼落實(shí)情況的調(diào)查。為了緩解糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府的財(cái)政困難，中央不斷加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政支持，但這并沒(méi)能帶來(lái)多數(shù)糧食主產(chǎn)區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力上差距的明顯縮小。因?yàn)楦鶕?jù)李國(guó)祥的調(diào)查，國(guó)家雖然每年補(bǔ)貼糧食主產(chǎn)縣8000萬(wàn)，但是經(jīng)過(guò)層層盤(pán)剝，最后真正到縣里大約只剩1000萬(wàn)。曾經(jīng)有學(xué)者研究稱，國(guó)家對(duì)于農(nóng)民的補(bǔ)貼真正落實(shí)到農(nóng)民手中的能有20%就不錯(cuò)了。

“更極端的情況是有些農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼下放到村里就戛然而止了，農(nóng)民分不到一分一毫的好處。當(dāng)然這和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的不透明有很大的關(guān)系，正是因?yàn)檗r(nóng)民不知道有此項(xiàng)補(bǔ)貼的存在，地方政府才放心的中飽私囊。因此如何避免撒胡椒面，確保這些資金能夠真正到農(nóng)民的手中讓更多的農(nóng)民受益以提高間接補(bǔ)貼政策的瞄準(zhǔn)性是考驗(yàn)當(dāng)前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的一個(gè)大問(wèn)題。畢竟國(guó)家對(duì)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的力度非常大，涉農(nóng)項(xiàng)目多、資金量大?！编嶏L(fēng)田如是說(shuō)。

如何實(shí)現(xiàn)普惠

鄭風(fēng)田認(rèn)為在政策層面解決上述問(wèn)題的有效辦法是多增加對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼的形式，“畢竟直補(bǔ)是能夠?qū)⒄娼鸢足y如數(shù)下發(fā)到農(nóng)民的手中。而現(xiàn)在的問(wèn)題是間接補(bǔ)貼過(guò)多，而直接補(bǔ)貼太少。這樣增加了資金流轉(zhuǎn)渠道的復(fù)雜性，政策效果沒(méi)有顯現(xiàn)出來(lái)，也難以施行有效監(jiān)管?！?/p>

鄭風(fēng)田比較推崇首爾的直接補(bǔ)貼做法。應(yīng)用在我國(guó)的話就是在銀行給農(nóng)民建立專用賬戶，這樣可以將補(bǔ)貼資金從省市、縣鄉(xiāng)的財(cái)政部門(mén)直接支付給農(nóng)民個(gè)人。這樣可以有效提高涉農(nóng)資金的瞄準(zhǔn)性，同時(shí)也避免了各地方行政人員對(duì)涉農(nóng)資金的侵占。

據(jù)了解，目前我國(guó)宏觀政策所確定的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金投向主要是農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、良種培育和推廣、退耕還林等支持性農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，以及保護(hù)農(nóng)民利益的生產(chǎn)資料價(jià)格補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)用具補(bǔ)貼等保護(hù)型農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。資金劃撥和流轉(zhuǎn)的路線是通過(guò)中央、省市、縣鄉(xiāng)財(cái)政部門(mén)進(jìn)行資金的逐級(jí)劃撥和監(jiān)管使用。通常是縣市一級(jí)在農(nóng)發(fā)行設(shè)立專戶，對(duì)資金進(jìn)行專戶專賬管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)在信用社設(shè)立專戶，對(duì)資金實(shí)行專戶專儲(chǔ)、?？顚Ｓ谩Ｔ趯?shí)際下?lián)苤胁捎谩笆》峙涞绞小⒖刂频娇h、核算到鄉(xiāng)、落實(shí)到戶”的辦法。

在監(jiān)管層面，鄭風(fēng)田認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行的這樣行政型的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制尚不健全。這種由財(cái)政部門(mén)下屬的財(cái)政監(jiān)督局實(shí)行財(cái)政部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督；由中央、省、市、縣鄉(xiāng)實(shí)行自上而下的上級(jí)對(duì)下級(jí)監(jiān)督；由同級(jí)審計(jì)部門(mén)對(duì)財(cái)政部門(mén)進(jìn)行外部監(jiān)督的做法從效果來(lái)看并不理想，有關(guān)的監(jiān)管工作受行政干擾較大，隨意性強(qiáng)?！捌渲械闹匾蚴侨狈Κ?dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及相應(yīng)的法律法規(guī)?！编嶏L(fēng)田表示。

他指出引入第三方的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)管是為必要，例如農(nóng)業(yè)部的一個(gè)項(xiàng)目，可以引入審計(jì)部門(mén)的監(jiān)管，審計(jì)部門(mén)委托第三方的審計(jì)對(duì)于這個(gè)項(xiàng)目暗中進(jìn)行抽查。結(jié)果上報(bào)財(cái)政部門(mén)，由財(cái)政部門(mén)來(lái)決定是否繼續(xù)撥款給這個(gè)項(xiàng)目。鄭風(fēng)田說(shuō)：“我們現(xiàn)在的情況是申請(qǐng)一個(gè)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目比較難，需要上報(bào)發(fā)改委層層審批，但是申請(qǐng)下來(lái)之后，執(zhí)行情況卻大打折扣。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目執(zhí)行的好還是不好，不應(yīng)該由項(xiàng)目行政執(zhí)行單位自己上報(bào)考核指標(biāo)，而應(yīng)該是由第三方機(jī)構(gòu)給出客觀、公正的評(píng)估報(bào)告?！?/p>

而學(xué)者郭宏寶認(rèn)為，最根本的實(shí)現(xiàn)普惠農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的做法還是在于要改革現(xiàn)行財(cái)政體制滯后的狀態(tài)。他表示，簡(jiǎn)化分稅制財(cái)政體制級(jí)次，轉(zhuǎn)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等為承擔(dān)部分財(cái)政職能的“農(nóng)協(xié)”，對(duì)建立農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼長(zhǎng)效機(jī)制具有積極意義。從農(nóng)民群體整體而言，這樣的模式有利于財(cái)政分配中農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)的提升；從農(nóng)民內(nèi)部而言，這樣的模式也有利于消除現(xiàn)行村民自治體制下出現(xiàn)的“政治亂象”。