國外公共旅游資源管理經(jīng)驗(yàn)對我國風(fēng)景名勝區(qū)的啟示——以美國國家公園為例

王 麗

（無錫商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 旅游管理學(xué)院，江蘇 無錫 214153）

一、引言

公共旅游資源在各國旅游業(yè)發(fā)展中的地位和作用極為重要。在國外，很多國家對公共旅游資源管理采用一種資源開發(fā)與保護(hù)、民眾旅游與接受教育及科學(xué)研究相結(jié)合的國家公園模式。按照國際經(jīng)驗(yàn)，國家公園能把生物多樣性、自然生態(tài)環(huán)境脆弱性、文化生態(tài)的原始性和民眾旅游、社區(qū)參與旅游開發(fā)等問題有機(jī)地結(jié)合起來，對保護(hù)民族傳統(tǒng)文化、幫助當(dāng)?shù)厝嗣衩撠氈赂惶峁┮粋€人居環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的示范區(qū)。在我國，國家公園還是一個新生事物。2006 年8 月1 日，我國大陸第一個按國家公園理念建設(shè)的香格里拉普達(dá)措國家公園正式掛牌成立并投入運(yùn)營；2008 年9 月，國家環(huán)境保護(hù)部和國家旅游局批準(zhǔn)建設(shè)了我國第一個國家公園試點(diǎn)單位——黑龍江湯旺河國家公園。國家公園的試點(diǎn)工作在我國開始出現(xiàn)。

然而，在理論界，國內(nèi)關(guān)于公共資源研究主要圍繞旅游景區(qū)企業(yè)化經(jīng)營、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離、旅游開發(fā)等問題，局部的、零散的特征明顯，一些成果或觀念明顯帶有部門背景和體制色彩。鑒于公共資源類旅游景區(qū)，特別是風(fēng)景名勝區(qū)，是國家旅游業(yè)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，學(xué)習(xí)和借鑒國際上風(fēng)景區(qū)經(jīng)營、管理和開發(fā)的好的經(jīng)驗(yàn)和做法，對加快我國旅游業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，盡快實(shí)現(xiàn)與國際接軌，增強(qiáng)我國旅游業(yè)的國際競爭力，確保旅游資源可持續(xù)利用，具有重要意義。

二、國家公園：國外公共旅游資源經(jīng)營的主要模式

國家公園（National Park）是一種平衡開發(fā)與保護(hù)的成功模式。按照世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN，1994）的定義，國家公園是指在保護(hù)區(qū)域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)完整的前提下，經(jīng)過適度開發(fā)，為民眾提供精神的、科學(xué)的、教育的、娛樂的和游覽的場所。主要功能包括：（1）為游客提供保護(hù)性自然資源。（2）保護(hù)生物多樣性。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、動植物種類快速消亡的時代，它能起到保護(hù)大自然物種基因庫的功能，并為世世代代對物種的利用提供可能性。（3）提供國民游憩、旅游參觀，繁榮地方經(jīng)濟(jì)。以主題為綠色旅游和生態(tài)旅游的實(shí)踐，已成為許多地方的主要經(jīng)濟(jì)來源。（4）為科學(xué)研究、國民環(huán)境教育和愛國主義教育提供課堂，已成為最重要的自然資源保護(hù)類型（見表1）。

三、美國國家公園發(fā)展歷程及經(jīng)營特點(diǎn)

（一）國家公園的誕生及形成

“國家公園”概念最早由美國藝術(shù)家喬治·卡特林（Geoge Catlin）提出[1]。1872 年，美國國會批準(zhǔn)建立了世界上第一個國家公園——黃石國家公園。此后，美國國家公園不斷增加，逐步形成較為完善的體系。國家公園體系是指由美國內(nèi)政部國家公園管理局管理的陸地和水域，包括國家公園、紀(jì)念地、歷史地段等。目前，美國國家公園體系可分為三大類：第一大類以保護(hù)自然環(huán)境和生態(tài)環(huán)境為主；第二大類主要以生態(tài)旅游資源為保護(hù)對象；第三大類為文化歷史遺址保護(hù)區(qū)，大致形成六個階段（見表2）。

表1 國家公園與其它保護(hù)地面積及主要內(nèi)容對比

表2 美國國家公園的發(fā)展歷程

到目前為止，美國國家公園體系包括20 個分類，369 個單位，總面積達(dá)33.7 萬km2，占美國國土面積約3.64%，形成了管理較為完善、成熟且完備的實(shí)踐模式。

（二）美國國家公園管理特色

1.實(shí)行逐級分配和垂直管理制度。美國國家公園系統(tǒng)由聯(lián)邦政府內(nèi)政部下屬的國家公園管理局直接管理，管理局代表國家直接管理全國的國家公園，實(shí)行“三分式管理方式”，即把公園分為自然、歷史和游憩三個系統(tǒng)進(jìn)行分類管理。

2.實(shí)行“一園一法”制度。幾乎每一個國家公園都有獨(dú)立立法，實(shí)行“一州一法”或“一園一法”制度，保證了美國國家公園作為國家遺產(chǎn)在聯(lián)邦公共支出中的財(cái)政地位，明確了國家公園的責(zé)任和義務(wù)。

3.資源保護(hù)與游憩并重。美國國家公園系統(tǒng)資源及其價值的保護(hù)和盡可能地為民眾提供游憩愉悅機(jī)會，當(dāng)出現(xiàn)保護(hù)與資源利用發(fā)生沖突時，以保護(hù)優(yōu)先的原則處理，嚴(yán)禁搞開發(fā)性項(xiàng)目，只允許建造少量的、小型的、分散的旅游基本生活服務(wù)設(shè)施。

4.經(jīng)營與管理角色分離。管理人員都由總局直接任命、統(tǒng)一調(diào)配，實(shí)行嚴(yán)格意義上的“特許經(jīng)營制度”和“國家統(tǒng)一管理”的模式。管理機(jī)構(gòu)專注于自然文化遺產(chǎn)的保護(hù)與管理，日常開支由聯(lián)邦政府撥款解決，景區(qū)門票收入全額上繳聯(lián)邦財(cái)政，國會返還門票全部用于景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)。

5.實(shí)施土地分區(qū)管理。公園劃分為生態(tài)保護(hù)區(qū)、特殊景觀區(qū)、歷史文化區(qū)、游憩區(qū)和一般控制區(qū)等進(jìn)行管理；管理局對園外的土地一是通過“部分購買法”，獲得管理權(quán)；二是在界外建立新公園——“綠線公園”，通過區(qū)域規(guī)劃來協(xié)調(diào)保護(hù)國家公園。

6.資金來源有保障。經(jīng)費(fèi)來源于國家撥款，絕對不允許國家公園管理局下達(dá)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收指標(biāo)，在資金管理機(jī)制上保證了美國國家公園體系作為國家遺產(chǎn)資源在聯(lián)邦經(jīng)常性財(cái)政支出中的地位。社會捐贈資金大大減輕了聯(lián)邦政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

四、美國國家公園與我國風(fēng)景名勝區(qū)管理比較

（一）我國風(fēng)景名勝區(qū)管理發(fā)展演變及存在的問題

1.發(fā)展演變。1982 年，國務(wù)院審定公布了第一批國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，標(biāo)志著我國風(fēng)景名勝區(qū)制度的建立；1985 年，國務(wù)院頒發(fā)了《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行規(guī)定》；1987 年，建設(shè)部發(fā)布了《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行規(guī)定條例實(shí)施辦法》；2006 年，新《風(fēng)景名勝區(qū)條例》通過。

2.存在問題。一是多頭管理，多重目標(biāo)。缺乏自上而下直屬的、系統(tǒng)的上級權(quán)威管理機(jī)構(gòu)和基層務(wù)實(shí)的管理機(jī)構(gòu)，多重管理導(dǎo)致了多重目標(biāo)與企業(yè)經(jīng)營之間的矛盾。二是規(guī)劃不足，缺乏規(guī)范。規(guī)劃設(shè)計(jì)單位有各級城市規(guī)劃院、園林規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)院、大專院校的有關(guān)院系設(shè)計(jì)單位等。這些規(guī)劃設(shè)計(jì)單位規(guī)劃設(shè)計(jì)的質(zhì)量參差不齊，存在的問題較多。三是機(jī)制落后，觀念保守。從性質(zhì)來看，有些風(fēng)景名勝區(qū)是社會公益事業(yè)，如按照企業(yè)化運(yùn)作方式來經(jīng)營，將會導(dǎo)致管理機(jī)制落后。四是財(cái)政困難，舉步艱難。資源保護(hù)財(cái)政投入有限，自籌自支情況比較普遍。五是資源破壞，環(huán)境污染。由于經(jīng)費(fèi)投入的不保障，導(dǎo)致過度旅游開發(fā)，景區(qū)建設(shè)庸俗化，對旅游資源破壞很大。

(二)美國國家公園與我國風(fēng)景名勝區(qū)比較基礎(chǔ)

1.管理客體相同。我國的風(fēng)景名勝區(qū)從性質(zhì)和功能上類似于美國的國家公園，所研究和保護(hù)利用的客體對象從本質(zhì)上來說具有相似性；且按照IUCN（1994）劃分體系，國家公園與我國的第二類保護(hù)地類型（風(fēng)景名勝區(qū)屬于其中一類）最為接近。

2.管理方式接近。美國建立了國家公園體系來管理國家自然風(fēng)景資源和人文景觀資源；我國至今已建立了國家風(fēng)景名勝區(qū)系統(tǒng)來管理國家風(fēng)景名勝資源。

3.管理體系相似。美國建立了“國家——州或地方政府——私立國家公園”管理法則和管理體制；我國則建立了“國家——省——市（縣）”風(fēng)景名勝區(qū)管理等級體系。

（三）美國國家公園與我國風(fēng)景名勝區(qū)比較

美國國家公園的成功不僅在于它建立了國家公園體系，還在于它建立了一套完善的國家公園管理制度。在我國，由于政治體制、社會環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，導(dǎo)致中美兩種保護(hù)地類型存在管理目標(biāo)、組織管理、規(guī)劃設(shè)計(jì)、經(jīng)營管理及管理效果等方面的不同（見表3）。

五、借鑒與啟示

(一)改革管理體制，理順我國風(fēng)景名勝區(qū)的管理定位

美國國家公園由中央直接管理，而我國風(fēng)景名勝區(qū)的管理體制缺乏自上而下的直屬的、系統(tǒng)的、實(shí)質(zhì)性的上級權(quán)威管理機(jī)構(gòu)和基層務(wù)實(shí)的管理機(jī)構(gòu)[4]；加之地方行政部門的參與，使管理雜亂而繁忙，甚至有的地方把旅游業(yè)視之為主要經(jīng)濟(jì)發(fā)展點(diǎn)，造成許多景點(diǎn)管理水平和景點(diǎn)價值嚴(yán)重不符。有必要通過形成系統(tǒng)而嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)遴選真正有代表性的公共旅游資源并采取有效的方式進(jìn)行開發(fā)保護(hù)，重塑其管理定位。

表3 美國國家公園與我國風(fēng)景名勝區(qū)管理比較

（二）完善風(fēng)景名勝區(qū)的立法和法規(guī)政策指令體系

我國1985 年頒布了《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》，20 多年來《風(fēng)景名勝區(qū)法》至今沒有納入到國家立法程序。立法滯后表現(xiàn)最嚴(yán)重的問題就是規(guī)劃管理不利，造成亂搭亂建現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，立法可以按照“憲法——法律——行政法規(guī)——部門規(guī)章、地方性法規(guī)等——規(guī)范性文件”構(gòu)建，重點(diǎn)解決風(fēng)景名勝區(qū)土地確權(quán)、管理權(quán)屬和執(zhí)法主體、經(jīng)費(fèi)來源及與社區(qū)關(guān)系問題。

（三）做好風(fēng)景名勝區(qū)的科學(xué)規(guī)劃工作

規(guī)劃是搞好風(fēng)景名勝保護(hù)管理的依據(jù)和手段，是一切開發(fā)利用建設(shè)的前提。要有科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，就要嚴(yán)格依法進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。美國國家公園管理局對國家公園的規(guī)劃是嚴(yán)格按照國家通過的法案進(jìn)行的。我國國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃中有些內(nèi)容和條款的可操作性、適用性都比較弱[5]。風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的嚴(yán)肅性體現(xiàn)了國家依法管理風(fēng)景名勝區(qū)的水平，也體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的認(rèn)識水平。

（四）正確處理風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)與旅游開發(fā)的關(guān)系

我國風(fēng)景名勝區(qū)建立的理念一直強(qiáng)調(diào)保護(hù)功能。按照人與生物圈自然保護(hù)區(qū)的功能劃分，風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)核心區(qū)嚴(yán)禁旅游開發(fā)，緩沖區(qū)限制開發(fā)，只有試驗(yàn)區(qū)才能進(jìn)行保護(hù)性開發(fā)。但是，在我國為了解決旅游開發(fā)與保護(hù)的矛盾，各地各顯神通，有的調(diào)整功能分區(qū)，甚至以“消防通道”的名義實(shí)施開發(fā)。這一點(diǎn)上，美國國家公園“保護(hù)的目的就是為了合理利用”和“游客走進(jìn)去的保護(hù)”理念值得我們借鑒。

（五）妥善解決社區(qū)問題并強(qiáng)化社區(qū)有效參與

美國是先有國家公園，后有旅游社區(qū)或基本沒有社區(qū)居民居住，國家公園建立和發(fā)展最重要的意義體現(xiàn)在對周邊社區(qū)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)上；而在我國很多地區(qū)是先有社區(qū)，后有風(fēng)景名勝區(qū)，社區(qū)問題比較突出。美國社區(qū)居民生活在國家公園地區(qū)內(nèi)部或者邊緣地帶，從國家公園地區(qū)獲取生活和生產(chǎn)資料或者精神寄托和宗教信仰，與國家公園形成了緊密依賴的關(guān)系，同時當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)也是國家公園重要組成部分之一，是文化資源的重要載體。我國在處理旅游開發(fā)時，可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，充分尊重社區(qū)居民對自己的利益、環(huán)境和文化的關(guān)注，提高當(dāng)?shù)鼐用裆鐓^(qū)參與權(quán)利和能力。

六、結(jié)語

如何處理好旅游資源開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系一直是我國在發(fā)展旅游過程中不斷探索的問題。美國國家公園的建立用一種比較好的方式正確處理了資源保護(hù)與開發(fā)矛盾、保護(hù)物種多樣性和自然景觀多樣性，也成為促進(jìn)旅游發(fā)展的最有效途徑之一。多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明：良好管理體系的建立、法律政策的完善、公眾的積極參與、科研和資金的有效投入是資源景區(qū)成功與否的關(guān)鍵因素。在我國，雖然國情與國外不同，基本政治經(jīng)濟(jì)制度以及價值觀、文化觀、歷史觀也存在差異，但是美國在管理機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品開發(fā)、科學(xué)研究及監(jiān)測工作等方面的成功實(shí)踐，為我國開展公共旅游資源保護(hù)與開發(fā)提供了重要啟示。

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