我國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革中亟待解決的問(wèn)題

◎劉 毅 郭 策

（劉毅，北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授；郭策，北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院金融專業(yè)碩士研究生/責(zé)編劉玉霞）

農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系是我國(guó)整個(gè)金融體系的重要組成部分。農(nóng)村金融如同 “血液”一般，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮提供必不可少的資金與信用支持。完善的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系是執(zhí)行惠農(nóng)金融政策的終端，是提升農(nóng)村金融服務(wù)的載體，是加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的途徑。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的改革不僅牽涉到甚至決定我國(guó)整個(gè)金融體制的改革效能，也決定著金融體系功能是否健全、金融整體改革的成敗，成為構(gòu)建多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系的核心，同時(shí)對(duì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧具有強(qiáng)大的推動(dòng)力及重要意義。

一、我國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

以更好的服務(wù) “三農(nóng)”為目標(biāo)，我國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了多年改革，分別包括農(nóng)村信用社改革、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行改革與轉(zhuǎn)型、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行建設(shè)、中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行組建、規(guī)范農(nóng)村民間金融、開(kāi)放農(nóng)村金融市場(chǎng)、建設(shè)農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)等，目前已經(jīng)形成一個(gè)較為完整的機(jī)構(gòu)體系 （如圖1）。

金融改革促進(jìn)了農(nóng)村金融的發(fā)展，但農(nóng)村金融仍是我國(guó)金融體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，無(wú)法滿足 “三農(nóng)”對(duì)金融服務(wù)的需求，各類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)仍存在不少問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村金融的關(guān)注增加，但對(duì)農(nóng)村金融供給仍不足。近些年來(lái)，隨著中央在政策上給予農(nóng)村金融的不斷支持以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)金融需求的不斷增長(zhǎng)，農(nóng)村金融市場(chǎng)的機(jī)遇逐步顯現(xiàn)，各大商業(yè)銀行開(kāi)始轉(zhuǎn)向我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)。以中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行為代表，通過(guò)努力擴(kuò)大農(nóng)村基礎(chǔ)金融服務(wù)覆蓋面，填補(bǔ)金融服務(wù)空白，截至2012年末，農(nóng)行共設(shè)立金穗 “惠農(nóng)通”工程服務(wù)點(diǎn)57.9萬(wàn)個(gè)，縣域金融機(jī)構(gòu)數(shù)達(dá)到12669個(gè)，涉農(nóng)貸款余額達(dá)到19144億元 。雖然商業(yè)銀行已經(jīng)開(kāi)始回歸農(nóng)村金融市場(chǎng)，但在商業(yè)化的經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，仍將重點(diǎn)業(yè)務(wù)放在城市地區(qū)，信貸資金主要流向大、中型城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)農(nóng)村地區(qū)供給不足，難以滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)戶的金融需求。

第二，農(nóng)村商業(yè)銀行發(fā)展偏離初始定位。農(nóng)村商業(yè)銀行是由轄內(nèi)農(nóng)民、農(nóng)村工商戶、企業(yè)法人和其他經(jīng)濟(jì)組織共同入股組成的股份制的地方性金融機(jī)構(gòu)，多由農(nóng)村信用合作社改制而來(lái)，是農(nóng)村金融體系改革的產(chǎn)物，在成立之初就秉承了農(nóng)村信用社支農(nóng)、扶農(nóng)的職責(zé)。但從目前的發(fā)展情況來(lái)看，商業(yè)化的改革與服務(wù) “三農(nóng)”目標(biāo)之間存在矛盾，農(nóng)商行在逐步做大做強(qiáng)的過(guò)程中，注意力往往轉(zhuǎn)向利益更高的城市地區(qū)，造成農(nóng)村資金抽離，涉農(nóng)貸款比重不高，從2012年北京農(nóng)商行、重慶農(nóng)村商業(yè)銀行的涉農(nóng)貸款所占全部貸款余額比重來(lái)看，均不到百分之四十，農(nóng)村信貸資源短缺，偏離了 “三農(nóng)”服務(wù)。

第三，農(nóng)村信用社改制仍在進(jìn)行，發(fā)展動(dòng)力不足。農(nóng)村信用社作為合作性的金融機(jī)構(gòu)，是我國(guó)農(nóng)村金融的核心力量。2003年，農(nóng)村信用社進(jìn)行了新一輪的體制改革，取得一定的成果，截止2012年末，全國(guó)共有農(nóng)村信用社1927家，農(nóng)村商業(yè)銀行337家，農(nóng)村合作銀行147家。然而改制過(guò)程中仍存在管理制度混亂、產(chǎn)權(quán)不明晰的問(wèn)題，使得信用社的經(jīng)營(yíng)狀況不佳，而且金融產(chǎn)品較單一，無(wú)法滿足農(nóng)村市場(chǎng)的需求，信用社的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力逐漸下降。隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)和電子商業(yè)化的加快，農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)模式和管理模式顯得較為落后、電子化程度偏低，業(yè)務(wù)拓展空間有限，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的支持動(dòng)力不足。

第四，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展不平衡，民間借貸仍廣泛存在。在2006年銀監(jiān)會(huì)新政的影響下，村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、小額貸款公司等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展迅速。中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、交通銀行、民生銀行等各大商業(yè)銀行，甚至是匯豐、花旗等外資銀行都紛紛開(kāi)辦村鎮(zhèn)銀行，截止2012年，我國(guó)共有村鎮(zhèn)銀行機(jī)構(gòu)數(shù)800家，營(yíng)業(yè)性網(wǎng)點(diǎn)1426個(gè) （如表1）。其中，匯豐銀行于2007年成為第一家在中國(guó)內(nèi)地開(kāi)設(shè)村鎮(zhèn)銀行的外資銀行，目前總網(wǎng)點(diǎn)數(shù)已達(dá)到16家。與此同時(shí)，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)表現(xiàn)出區(qū)域發(fā)展不平衡，與當(dāng)初銀監(jiān)會(huì)設(shè)定的 “國(guó)定貧困縣和省定貧困縣及縣以下地區(qū)”布局區(qū)域并不相符，國(guó)家級(jí)貧困縣鮮有分布，以村鎮(zhèn)銀行為例：在2012年國(guó)家級(jí)貧困縣最多的云南 （73個(gè)）、陜西（50個(gè)）和貴州 （50個(gè)），村鎮(zhèn)銀行網(wǎng)點(diǎn)分別為云南25個(gè)、貴州18個(gè)、陜西11個(gè)，仍然沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的服務(wù)農(nóng)村。

表1 2012年新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)情況

在一部分地區(qū)，廣大農(nóng)戶在不能滿足資金需求時(shí)，首選仍然是親戚或高利貸等的民間借貸行為，民間金融也憑借其在交易成本和預(yù)防違約上的優(yōu)勢(shì)，幾乎成為這些地區(qū)主導(dǎo)的信貸方式。在缺乏監(jiān)管與約束的情況下，高利貸形成新的金融風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的隱患。

二、促進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系完善的建議

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)逐步多元化，形成了在政策引導(dǎo)下的商業(yè)性、合作性及新型機(jī)構(gòu)相結(jié)合的多層次體系。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象為分散的、小規(guī)模生產(chǎn)的農(nóng)戶和農(nóng)村的中小企業(yè)，其金融需求具有數(shù)額小、期限短、缺少抵押擔(dān)保等特點(diǎn)，因此，完善農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系，應(yīng)以合作性及村鎮(zhèn)銀行、信貸公司等新型機(jī)構(gòu)為主，商業(yè)性機(jī)構(gòu)為輔，國(guó)家再給予政策支持，形成有效的激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的突破。

（一）深化農(nóng)信社改革、加強(qiáng)政策傾斜，突出主力軍地位

突出農(nóng)信社主力地位，需要繼續(xù)深化改革，根據(jù)經(jīng)營(yíng)效益、經(jīng)營(yíng)環(huán)境和服務(wù)對(duì)象的區(qū)域性差別，因地制宜，選擇適合自身情況的產(chǎn)權(quán)模式、組織形式。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政策的支持力度，著眼于整個(gè)農(nóng)村金融體系的結(jié)構(gòu)健全和功能重組，在農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)過(guò)程中給予稅收、信貸、服務(wù)等方面的政策傾斜，緩解涉農(nóng)貸款成本高、收益低、風(fēng)險(xiǎn)大的狀況，擴(kuò)大農(nóng)信社利潤(rùn)空間，提升農(nóng)信社的積極性、改善經(jīng)營(yíng)狀況。并通過(guò)有效的途徑不斷增加信貸資金來(lái)源，關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)戶在投資、生產(chǎn)、銷售的多個(gè)環(huán)節(jié)，滿足 “三農(nóng)”多元化的金融需求，發(fā)揮為 “三農(nóng)”服務(wù)的主力軍作用。

（二）明確發(fā)展目標(biāo)，強(qiáng)化農(nóng)商行市場(chǎng)定位

與農(nóng)村信用社一樣，農(nóng)商行也以支農(nóng)為宗旨，但農(nóng)商行卻不能享受一些給予農(nóng)信社的優(yōu)惠政策，在商業(yè)化、市場(chǎng)化的目標(biāo)面前，農(nóng)商行必然轉(zhuǎn)向利潤(rùn)更高的市場(chǎng)。因此，在農(nóng)商行的經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，可以給予過(guò)渡，延續(xù)一段時(shí)間的政策支持，幫助并引導(dǎo)農(nóng)商行盡快抓準(zhǔn)市場(chǎng)定位，加強(qiáng)自身運(yùn)作中的風(fēng)險(xiǎn)防范，形成具有自身特色的品牌，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提升 “三農(nóng)”服務(wù)水平。

（三）適度拓寬準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)建設(shè)

新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)具有規(guī)模小、運(yùn)營(yíng)靈活、決策效率高、資金調(diào)度靈活及生存適應(yīng)能力較強(qiáng)的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)，能夠扎根農(nóng)村，在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面專業(yè)性更強(qiáng)。目前，應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范與充分保護(hù)存款人利益的前提下，適度放寬“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)作為村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起人”的審慎條件，考慮自然人和組合集團(tuán)作為發(fā)起人的可能性，吸引民間資金進(jìn)入，促進(jìn)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)區(qū)域平衡發(fā)展。此外，監(jiān)管部門和地方政府要發(fā)揮國(guó)家政策的激勵(lì)和引導(dǎo)作用，綜合運(yùn)用財(cái)稅杠桿和貨幣政策工具，發(fā)揮存款準(zhǔn)備金、支農(nóng)再貸款、利率等貨幣政策在鼓勵(lì)農(nóng)村金融發(fā)展中的作用。同時(shí)，因地制宜，定向?qū)嵭卸愂諟p免和費(fèi)用補(bǔ)貼，促進(jìn)新型機(jī)構(gòu)在不同區(qū)域的平衡發(fā)展，填補(bǔ)部分區(qū)域的金融空白。

（四）鼓勵(lì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)探索農(nóng)村金融服務(wù)的新模式

大型商業(yè)銀行自身實(shí)力強(qiáng)大，市場(chǎng)信譽(yù)良好，經(jīng)營(yíng)管理規(guī)范，風(fēng)險(xiǎn)管理和防范水平較高，并且具有良好的金融服務(wù)技術(shù)支持。但是，在支農(nóng)過(guò)程中，大型商業(yè)銀行的分支機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)的滲透率和覆蓋面不廣，并且與農(nóng)村金融市場(chǎng)需求主體存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問(wèn)題，在引發(fā)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。因此，可以通過(guò)政策有效引導(dǎo)、鼓勵(lì)兩者的優(yōu)勢(shì)鏈接與融合，并以大型機(jī)構(gòu)自身的發(fā)展戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，將自身的資金優(yōu)勢(shì)和新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的信息優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)，探索符合農(nóng)村地域金融需求特點(diǎn)的新模式，實(shí)現(xiàn)大型機(jī)構(gòu)多元化經(jīng)營(yíng)，擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)的信貸供給。

（五）全面加強(qiáng)農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)

要發(fā)展健康全面多層次的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系，改善現(xiàn)有農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境是關(guān)鍵，這是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮 “三農(nóng)”金融支持的前提和保障，特別是農(nóng)村金融服務(wù)落后地區(qū)。一方面是硬件環(huán)境，由政府主導(dǎo)，宏觀統(tǒng)籌，引導(dǎo)社會(huì)資金流向農(nóng)村地區(qū)，優(yōu)化當(dāng)?shù)赝顿Y建設(shè)環(huán)境，保障網(wǎng)絡(luò)、通訊等技術(shù)支持的配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，形成良好的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的外部環(huán)境。另一方面是軟件環(huán)境，包括完善各種制度、法規(guī)。大力宣傳農(nóng)村金融服務(wù)政策、產(chǎn)品，同時(shí)加強(qiáng)征信系統(tǒng)建設(shè)，為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)提供詳細(xì)的農(nóng)戶信息，逐步提高農(nóng)民的誠(chéng)信意識(shí)；不斷完善農(nóng)貸抵押擔(dān)保機(jī)制以及相關(guān)法律法規(guī)加強(qiáng)農(nóng)貸抵押擔(dān)保機(jī)構(gòu)的建設(shè)，并為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、林權(quán)以及宅基地抵押等提供便利條件，提升農(nóng)貸效率；重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，降低農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。