“健全社會主義協(xié)商民主制度”的意義和主要任務(wù)

◎陳惠豐

（陳惠豐，全國政協(xié)經(jīng)濟委員會辦公室主任。本文原載 《理論研究》2013年第1期/責(zé)編盧淼）

一、“健全社會主義協(xié)商民主制度”的意義

十八大提出 “健全社會主義協(xié)商民主制度”，主要是部署今后一個時期中國共產(chǎn)黨致力推進我國政治體制改革和發(fā)展的一個方面的任務(wù)。但提出這個問題既有實踐意義，也有理論意義。

從理論上看，它明確了協(xié)商民主是在中國革命和建設(shè)過程中產(chǎn)生的，是具有中國特色的民主形式。中國共產(chǎn)黨和中國人民有關(guān)協(xié)商民主的實踐及論述，可以追溯到建國初期人民政協(xié)成立期間甚至還要以前，但明確提出協(xié)商民主的概念是近十來年的事情。最早見諸于文件正式提出我國有選舉和協(xié)商兩種社會主義民主重要形式的，是2006年中共中央頒布的 《關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》。有學(xué)者可能是對這方面的情況不太了解，曾認為提出協(xié)商民主是我們受一些西方學(xué)者為彌補自由競選民主的缺陷，在上個世紀八十年代末也開始提出協(xié)商民主影響的結(jié)果。因而，在我國雖然協(xié)商民主提出后也引起學(xué)術(shù)界不少人關(guān)注，有的學(xué)者并不認可，其實際影響也主要只在政協(xié)、統(tǒng)戰(zhàn)系統(tǒng)及少數(shù)基層地方。這次十八大從堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路出發(fā)提出健全社會主義協(xié)商民主，就澄清了在這個問題上的認識，明確了中國的協(xié)商民主不是舶來品而是我們自己實踐、認識的產(chǎn)物 （當(dāng)然這并不排斥我們吸收借鑒包括西方的人類政治文明一切有益成果）。并且，在十八大通過的報告中提出這個問題還表明，協(xié)商民主發(fā)展到今天已成為全黨的共識、全黨的任務(wù)，這就不再僅是政協(xié)或某些方面的事情了，而是要求全黨都應(yīng)予以理解把握、貫徹落實。

從實踐看，十八大確認協(xié)商民主也既有重要的現(xiàn)實意義，又有深遠的歷史意義。一是就其本身講，協(xié)商民主能夠廣納群言、廣集民智，尊重多數(shù)又照顧少數(shù)，重視結(jié)果又注重過程，可以豐富民主形式，擴大政治參與，適應(yīng)我國經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)變化對政治發(fā)展的要求，拓展我國人民民主的廣度和深度，改善中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)；二是從宏觀看，按照十八大的部署，當(dāng)前及今后一段時間我們的總體戰(zhàn)略任務(wù)，是促進五位一體的科學(xué)發(fā)展，全面建成小康社會，其中當(dāng)然也包括發(fā)展社會主義民主政治，但經(jīng)濟建設(shè)仍然是中心，發(fā)展還是硬道理。在當(dāng)前社會矛盾凸顯的時期，特別需要維護社會的和諧穩(wěn)定。而協(xié)商民主關(guān)注公共利益，貫穿著理性、合作的精神，有利于協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾，調(diào)動、凝聚各方力量，促進當(dāng)前我們非常需要的社會和諧穩(wěn)定與經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展；三是從長遠看，發(fā)展協(xié)商民主，使之與選舉民主相補充、相結(jié)合，也是順應(yīng)時代潮流又扎根中國土壤，創(chuàng)造一種新的民主政治模式的選擇。民主是人類政治文明發(fā)展的必然選擇，選舉是保證實現(xiàn)人民民主的根本途徑。民主從其歷史淵源看，產(chǎn)生于突出個人作用的西方社會，選舉也是一種非此即彼的個人選擇。選舉對于民主是不可缺少的，也有其自身難以克服的缺陷。因此，現(xiàn)在西方一些有識之士為彌補其不足，也提出了協(xié)商民主。但我以為，西方的歷史文化背景，使其較難廣泛深入地開展協(xié)商民主。而中國不僅有社會主義制度的保障，還有著和而不同、兼容并蓄的文化傳統(tǒng)，能夠為發(fā)展協(xié)商民主提供適宜的土壤。所以，中國更有條件和可能發(fā)展出一種選舉與協(xié)商相結(jié)合的，更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。

二、“健全社會主義協(xié)商民主制度”的含義

十八大提出的 “健全社會主義協(xié)商民主制度”是一個新提法，弄清其含義需要認清兩個關(guān)系。

首先是 “制度”與 “形式”的關(guān)系。此前我們講協(xié)商民主都說是社會主義民主的重要形式，這次十八大在論述這方面內(nèi)容時，一開始也講了“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”，但標題卻是“健全社會主義協(xié)商民主制度”，這里“制度”與“形式”是什么關(guān)系？我理解，協(xié)商民主是比較選舉民主講的，在協(xié)商民主前加上社會主義，也是講我國協(xié)商民主的性質(zhì)，表明它屬于人民民主。因此，協(xié)商民主就其本身講，應(yīng)是民主的形式而不是內(nèi)容。并且這里說的民主形式，不是具體形式而是基本形式，具體形式協(xié)商民主也有很多。十八大把社會主義協(xié)商民主和制度聯(lián)系起來講，是為了強調(diào)十八大這次提出政治體制改革，注重加強制度建設(shè)，著力推進民主的制度化、規(guī)范化、程序化。同時它也表明，協(xié)商民主在我國不僅廣泛存在，而且有多黨合作和政治協(xié)商制度這樣專門的制度載體，是一種有國家制度保障的、可以在制度層面不斷完善的民主形式。

再是 “社會主義協(xié)商民主制度”與 “中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”的關(guān)系。對協(xié)商民主此前有多種看法，有的認為就是指實行多黨合作和政治協(xié)商制度的民主，也有的更看重在更廣泛社會領(lǐng)域擴大公民有序的政治參與。從這次十八大的論述看，其主要內(nèi)容也是與堅持、完善多黨合作和政治協(xié)商制度相聯(lián)系，突出講了要充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的作用，但又不限于此。報告在這一段開始就講了，要“推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，包括 “通過國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體等渠道”，最后還講了要 “積極開展基層民主協(xié)商”。這就表明，“健全社會主義協(xié)商民主制度”，是比多黨合作和政治協(xié)商制度涵蓋范圍更廣的概念?！敖∪鐣髁x協(xié)商民主制度”里講的 “制度”，是泛指而不是特指。特指的構(gòu)成中國特色社會主義制度的我國政治制度，十八大報告也明確講了主要還是四項，即人民代表大會制度的根本政治制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度等基本政治制度。

由以上關(guān)系分析我以為，十八大提出的 “健全社會主義協(xié)商民主制度”主要有三個范圍：一是實施政黨制度的、統(tǒng)一戰(zhàn)線范圍的協(xié)商民主。我國各政黨之間的關(guān)系不是互相競爭、輪流執(zhí)政，而是協(xié)商合作、共謀發(fā)展。實施這種政黨制度，不僅在中國共產(chǎn)黨與各參政黨之間，在國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織和有關(guān)企事業(yè)單位中都要進行；涉及的主體，也不僅是各參政黨，還包括無黨派人士和工商聯(lián)等人民團體。十八大報告提出要 “加強同民主黨派的政治協(xié)商”，我理解既有要進一步發(fā)揮民主黨派在政協(xié)履行政治協(xié)商職能作用的含義，也有超出政協(xié)的在與中國共產(chǎn)黨之間、在人大、政府等國家政權(quán)機關(guān)和有關(guān)組織中進一步加強與民主黨派的政治協(xié)商的意思。統(tǒng)一戰(zhàn)線還涉及各民族、各宗教、各階層以及海內(nèi)外同胞的關(guān)系。因此，在人民代表大會制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度中，也都有協(xié)商民主。二是實施政治協(xié)商制度的、在政協(xié)系統(tǒng)開展的協(xié)商民主。人民政協(xié)是實行多黨合作和政治協(xié)商制度的重要政治形式和組織形式，十八大報告重點講了要 “充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，圍繞團結(jié)和民主兩大主題，推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)，更好協(xié)調(diào)關(guān)系、匯聚力量、建言獻策、服務(wù)大局”。人民政協(xié)不僅在實現(xiàn)我國各黨派協(xié)商合作中具有不可替代的作用，而且隨著新時期我國社會和人民政協(xié)的發(fā)展，現(xiàn)在政協(xié)組織中既有各黨派團體，還有各族各界代表人士；在各界代表人士中既有民主黨派和無黨派人士，還有許多中共黨員。因此，現(xiàn)在政協(xié)實施的協(xié)商民主，已不限于多黨合作政黨制度和統(tǒng)一戰(zhàn)線范圍了。政協(xié)既可以組織參加政協(xié)的各黨派與中國共產(chǎn)黨進行政治協(xié)商、互相監(jiān)督，也可以組織政協(xié)的各參加單位、政協(xié)委員對政府等國家機關(guān)進行政治協(xié)商和民主監(jiān)督。三是在更廣泛社會領(lǐng)域、特別是基層開展的民主協(xié)商。現(xiàn)在有些基層也有統(tǒng)一戰(zhàn)線成員，因此也有屬于統(tǒng)一戰(zhàn)線范圍的協(xié)商民主。但我以為十八大這里講的，主要還是一種致力于擴大公民有序政治參與，構(gòu)建社會公眾廣泛參與民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，屬于基層地方治理模式的協(xié)商民主，如浙江溫嶺市1999年開始探索創(chuàng)建的民主懇談制度等。

三、“健全社會主義協(xié)商民主制度”的主要任務(wù)

十八大報告明確提出了政治體制改革 “要把制度建設(shè)擺在突出位置”，推進協(xié)商民主的首要任務(wù)也是要加強制度建設(shè)，“完善協(xié)商民主制度和工作機制”，“把政治協(xié)商納入決策程序，堅持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強民主協(xié)商實效性”。

完善協(xié)商民主制度不是一件簡單容易的事情，我以為有兩點需要特別注意。一點是對各種協(xié)商民主形式要有一個科學(xué)準確的分析，不同的協(xié)商形式應(yīng)有不同的制度要求，不能一概而論。比如，人民政協(xié)的政治協(xié)商就既有像全委會、常委會這樣定期開展的，有較多內(nèi)容、較多人參加的會議協(xié)商形式，也有如這次十八大報告提到的，可以在閉會期間不定期進行的專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商等多種形式。我以為，進一步明確政治協(xié)商的主體和對象、內(nèi)容和程序，主要是針對涉及重大決策、重大問題的政治協(xié)商講的，其他如涉及協(xié)調(diào)關(guān)系的協(xié)商，在政協(xié)全委會、常委會、主席會議期間開展的協(xié)商等，并不一定都要有同樣的制度、程序規(guī)定。還有一點就是協(xié)商民主廣泛存在于眾多領(lǐng)域，有多種渠道和形式，參與實施協(xié)商民主的也不僅有政協(xié)、黨派和有關(guān)團體，還有黨委、政府等諸多方面。因此，協(xié)商民主的制度建設(shè)也不能是單方面的，而必須具有系統(tǒng)性，是一個完整的制度體系。經(jīng)過多年探索許多地方已制定實施了政治協(xié)商規(guī)程，現(xiàn)在需要對協(xié)商民主制度建設(shè)有一個全面、周密的考慮，不僅要繼續(xù)進一步研究明確各種具體的協(xié)商民主制度和程序，而且可以開始在總結(jié)各地實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌研究各種協(xié)商民主的制度和程序，研究各種協(xié)商民主制度之間以及協(xié)商民主與其他相關(guān)制度之間的相互貫通和銜接。

當(dāng)前發(fā)展協(xié)商民主的主要任務(wù)是加強制度建設(shè)，同時也要繼續(xù)拓寬協(xié)商民主渠道、創(chuàng)新協(xié)商民主形式。十八大提出了要 “深入進行專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商”，這四種協(xié)商就是近些年人民政協(xié)在這方面探索創(chuàng)新的成果。其中，有的已開展得比較規(guī)范，積累了較多的經(jīng)驗，如十屆、十一屆全國政協(xié)開始探索發(fā)展起來的專題協(xié)商；也有的則還在探索中，如界別協(xié)商。十八大能夠把界別協(xié)商這樣仍在探索中的協(xié)商形式也寫進報告中，表明了中共中央對人民政協(xié)在推進我國政治體制改革和發(fā)展中充分發(fā)揮作用，不斷拓寬協(xié)商民主渠道、探索協(xié)商民主形式所持的一種積極支持鼓勵的態(tài)度。