農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新問題思考

◎王紅玲

（王紅玲，民革湖北省委會副主委，湖北省農(nóng)業(yè)廳副廳長/責(zé)編 劉玉霞）

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會報告提出，堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。最近一段時期，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新、農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)及其流轉(zhuǎn)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，農(nóng)民合作社和多元化服務(wù)組織成為社會各方面熱議的話題。本文結(jié)合十八大報告精神學(xué)習(xí)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村實際，就堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制談點認(rèn)識。

一、農(nóng)村基本經(jīng)營制度及運(yùn)行現(xiàn)狀

農(nóng)村基本經(jīng)營制度是涉及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有基礎(chǔ)地位和根本方向的制度安排。其核心包括兩個方面：一是農(nóng)村土地經(jīng)營制度，二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和組織方式。我國現(xiàn)階段農(nóng)村基本經(jīng)營制度是：以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。所謂分，即土地集體公有、農(nóng)民分戶私營。所謂統(tǒng)，即農(nóng)民家庭承包地以外的集體資產(chǎn)資源，集體共有共營；對農(nóng)民家庭經(jīng)營，集體在產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后提供統(tǒng)一服務(wù)。

現(xiàn)行的農(nóng)村基本經(jīng)營制度已經(jīng)建立三十多年，一直堅持農(nóng)村土地集體所有，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變，切實保障農(nóng)民土地基本權(quán)益。實踐證明其符合中國人口眾多、地域遼闊、發(fā)展不平衡的國情，是國家政治穩(wěn)定、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。但與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀需求看，仍有許多不適應(yīng)、不完善的方面。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，從分戶經(jīng)營層次 （土地集體所有，分戶經(jīng)營）看：（1）農(nóng)戶家庭經(jīng)營規(guī)模太小，地塊細(xì)碎分散，制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高。一般的家庭，三四口人，五六畝地，七八個地方 （實際多少塊，農(nóng)民自己說不清），不利于機(jī)械化操作，勞動生產(chǎn)力、土地產(chǎn)出率水平低。很多青壯年農(nóng)民因此而選擇進(jìn)城務(wù)工，土地經(jīng)營兼業(yè)化成為普遍現(xiàn)象。 （2）農(nóng)村居民居住分散、生產(chǎn)經(jīng)營分散、產(chǎn)品規(guī)模小、品種多，信息源窄，農(nóng)民的組織化程度低。（3）能參與市場競爭的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體數(shù)量少、結(jié)構(gòu)差、綜合素質(zhì)弱。

其次，從統(tǒng)一經(jīng)營層次 （集體所有，集體經(jīng)營）看，村級集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營層次：（1）村級集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位問題。農(nóng)村村級組織應(yīng)該是“三合一”模式，即村黨支部（基層黨組織）、村民委員會（村民自治組織）、村集體經(jīng)濟(jì)組織 （經(jīng)濟(jì)法人）。目前，村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位不明，導(dǎo)致很多地方的村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)入市場面臨一系列的困難。村委會不能在工商部門進(jìn)行企業(yè)登記注冊。顯而易見，村集體經(jīng)濟(jì)組織在市場經(jīng)濟(jì)競爭中處于劣勢和不利地位。（2）村級集體 “三資”總量少，質(zhì)量差。多數(shù)地方，農(nóng)村集體資產(chǎn)幾乎分光，統(tǒng)一經(jīng)營發(fā)展滯后，“雙層經(jīng)營”的優(yōu)越性難以發(fā)揮。集體經(jīng)濟(jì)組織開展統(tǒng)一經(jīng)營、提供公共服務(wù)的功能大為削弱。（3）農(nóng)村集體“三資”管理營運(yùn)乏力。名義上村集體經(jīng)濟(jì)組織的財產(chǎn)是全體成員共同所有，但 “集體所有”帶有很大的模糊性，實際上造成產(chǎn)權(quán)界定模糊、所有者缺位，使得集體組織成員對集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展漠不關(guān)心。一些地方農(nóng)村集體“三資”的閑置、流失、浪費(fèi)成為普遍現(xiàn)象，不僅直接導(dǎo)致了集體經(jīng)濟(jì)的衰落，也成為引發(fā)基層干群矛盾的主要因素之一。

再次，從社會外部環(huán)境看，以土地為主的生產(chǎn)要素市場沒有建立，農(nóng)業(yè)資源配置仍不通暢。適應(yīng)市場農(nóng)業(yè)需求的新型的多元化的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系還未健全。

總之，當(dāng)前的農(nóng)業(yè)經(jīng)營現(xiàn)狀表明，由農(nóng)村基本經(jīng)營制度演化的現(xiàn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，在某些方面上束縛了生產(chǎn)要素與資源的積極投入和有效使用?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，亟需完善和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制。

二、農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新的熱點問題

農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的涉及面很寬，關(guān)鍵是農(nóng)村土地經(jīng)營體制。2013年中央一號文件還具體部署了在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上培育新型經(jīng)營主體，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的發(fā)展戰(zhàn)略。

1.關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新。比較集中的觀點是，在鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提下，按照 “效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，實行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”。目標(biāo)是： （1）明晰農(nóng)村土地的集體所有權(quán)。農(nóng)村土地歸集體所有。（2）穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包權(quán)。農(nóng)戶的土地承包權(quán)長久不變。（3）規(guī)范放活土地經(jīng)營權(quán)。主要經(jīng)營方式有：一是土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營。充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，通過土地流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)農(nóng)村土地向新型經(jīng)營主體集中，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。當(dāng)前，土地流轉(zhuǎn)的主要形式：轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、入股、租賃、其它類型等。二是土地合作經(jīng)營。如：組建新型農(nóng)民合作社、土地股份合作社、社區(qū)股份合作社等，開展以土地為核心的多種合作經(jīng)營模式。三是土地資本化經(jīng)營。如：開展土地承包經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保抵押、招標(biāo)拍賣、托管“存貸”經(jīng)營等。（4）保障農(nóng)民土地經(jīng)營收益權(quán)。維護(hù)和保障農(nóng)民的合法權(quán)益，是農(nóng)村經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新的出法點和落足點。

農(nóng)村土地經(jīng)營體制創(chuàng)新的基本原則是非常明確的。一是正確把握穩(wěn)定與創(chuàng)新、完善的辯證關(guān)系。我國農(nóng)地具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會保障雙重功能。一方面，耕地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的生產(chǎn)資料，是十分稀缺和有限的。只有保住耕地面積 “紅線”，才能確保糧食安全。另一方面，在農(nóng)民外出就業(yè)不穩(wěn)定的情況下，土地始終是農(nóng)民最可靠的生活保障。土地經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新與穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度在本質(zhì)上是一致的。

二是必須堅持維護(hù)農(nóng)民土地收益權(quán)。在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)營過程中，確保農(nóng)戶的主體地位。流轉(zhuǎn)權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)的重要組成部分，依法行使流轉(zhuǎn)權(quán)是承包農(nóng)戶享有這一用益物權(quán)的重要體現(xiàn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包農(nóng)戶，土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)、何時流轉(zhuǎn)，以什么方式、什么價格流轉(zhuǎn)，都是承包農(nóng)戶自己的權(quán)利，任何組織和個人無權(quán)干涉和剝奪。當(dāng)前，不少地方出現(xiàn)了農(nóng)村承包地組織化流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，承包土地轉(zhuǎn)出的組織化主體是土地托管機(jī)構(gòu)、土地信用合作社、土地銀行；承包土地受讓的組織化主體是具備一定現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理資質(zhì)的集體經(jīng)濟(jì)組織、龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、種養(yǎng)大戶等等。一般是以連片租賃、入股等形式流轉(zhuǎn)。這種承包土地組織化流轉(zhuǎn)是一種再委托代理關(guān)系，不影響承包農(nóng)戶的主體地位。2013年的中央一號文件中還明確提出全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，其目的就是通過對承包土地確權(quán)頒證，按照不同地的用途和性質(zhì)都落實到農(nóng)戶，讓農(nóng)民弄清楚自己的各類型土地，減少土地糾紛，保障農(nóng)民土地承包權(quán)益，有利于土地流轉(zhuǎn)，促使土地的適度規(guī)模化經(jīng)營。

三是必須堅持服務(wù)于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要環(huán)節(jié)。受市場規(guī)律的影響，流轉(zhuǎn)后的土地一般會轉(zhuǎn)向比較效益高的經(jīng)濟(jì)作物，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)，有的甚至改變農(nóng)業(yè)用途。如果不加以引導(dǎo)，必將會加劇“非糧化”和“非農(nóng)化”。這兩個問題性質(zhì)不一樣：“非糧化”是個利益問題，是個經(jīng)濟(jì)問題，核心是要通過多種途徑，提高種糧效益，靠利益引導(dǎo)；“非農(nóng)化”是個法律問題（“非農(nóng)化”是紅線，是國家利益，是政治。）。因此，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，要采取有效措施遏制“非糧化”，禁止“非農(nóng)化”。對此問題，2013年的中央一號文件中明確允許工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地，但強(qiáng)調(diào) “探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地準(zhǔn)入和監(jiān)管制度”，鼓勵和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村從事適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)。

2.關(guān)于專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的背景下，只有進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營機(jī)制的改革創(chuàng)新，在家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展種糧大戶、養(yǎng)殖大戶、專業(yè)合作社、農(nóng)村社會化服務(wù)體系，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，才能滿足我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中，“家庭農(nóng)場”是首次在中央一號文件中出現(xiàn)。它 “是指以家庭成員為主要勞動力，從事農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、商品化生產(chǎn)經(jīng)營，并以農(nóng)業(yè)收入為家庭主要收入來源的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”。中國家庭農(nóng)場概念認(rèn)同及培育發(fā)展還有一個循序漸進(jìn)的過程，現(xiàn)在全國各地積極培育了各種家庭農(nóng)場典型。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)業(yè)部確定的33個農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)試點地區(qū)，已有家庭農(nóng)場6670多個，在促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。

家庭農(nóng)場經(jīng)營在西方是個普遍現(xiàn)象，當(dāng)然西方家庭農(nóng)場經(jīng)營的特征是土地產(chǎn)權(quán)私有制度明晰、土地經(jīng)營規(guī)?；⒔M織方式多樣和生產(chǎn)經(jīng)營的專業(yè)化。我國現(xiàn)階段家庭農(nóng)場的發(fā)展也有其特點：家庭農(nóng)場經(jīng)營的土地 （包括自己承包及流轉(zhuǎn)的土地）性質(zhì)上屬于集體所有；經(jīng)營模式呈多樣化發(fā)展；在發(fā)展初期我國家庭農(nóng)場生產(chǎn)經(jīng)營管理受國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策及宏觀調(diào)控手段的影響較大，國家將制定專門的財政、稅收、用地、金融、保險等方面的政策支持發(fā)展。

由于剛剛起步，家庭農(nóng)場的培育發(fā)展還有一個推進(jìn)的過程。有關(guān)方面將按照中央要求，著手研究培育發(fā)展家庭農(nóng)場的基本原則和實現(xiàn)途徑，開展家庭農(nóng)場統(tǒng)計工作，指導(dǎo)地方穩(wěn)步培育家庭農(nóng)場。

農(nóng)民合作社也是新詞、新概念。不同于以往的農(nóng)民專業(yè)合作社。農(nóng)民合作社至少涵蓋三種合作社。一是社區(qū)的合作社，如集體經(jīng)濟(jì)組織的合作社，二是農(nóng)民專業(yè)合作社，三是聯(lián)合的合作社，是一種股份合作社。所以，中央一號文件提出來，要發(fā)展專業(yè)合作和股份合作，培育多種形式、多元化的農(nóng)民合作社。并且認(rèn)為農(nóng)民合作社是帶動農(nóng)戶進(jìn)入市場的基本主體，是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的新型實體，是創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的有效載體。

多年來農(nóng)民合作社的發(fā)展始終存在三個問題，一是多數(shù)合作社規(guī)模較小。農(nóng)民合作社總體發(fā)展水平不高，多數(shù)農(nóng)民合作社經(jīng)濟(jì)實力不強(qiáng)，注冊資本金較少，可抵 （質(zhì)）押財產(chǎn)不多。二是運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范。管理機(jī)構(gòu)不健全，制度不完善的問題普遍存在。三是合作社人才匱乏。目前，合作社發(fā)展中懂技術(shù)、善經(jīng)營、會管理、愛奉獻(xiàn)的優(yōu)秀帶頭人很少。人才匱乏已成為制約農(nóng)民合作社當(dāng)前和長遠(yuǎn)發(fā)展的根本因素。

中央一號文件要求 “按照積極發(fā)展、逐步規(guī)范、強(qiáng)化扶持、提升素質(zhì)的要求，加大力度、加快步伐發(fā)展農(nóng)民合作社，切實提高引領(lǐng)帶動能力和市場競爭能力”。可以預(yù)計，國家將出臺更多優(yōu)惠政策向農(nóng)民合作社傾斜。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面，中央將 “繼續(xù)增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金規(guī)模，新增補(bǔ)貼向主產(chǎn)區(qū)和優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中，向農(nóng)民合作社等新型生產(chǎn)經(jīng)營主體傾斜”。稅收方面，將把合作社納入國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計并作為單獨納稅主體列入稅務(wù)登記，完善合作社稅收優(yōu)惠政策。

更重要的是，中央一號文件鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)。從國內(nèi)外土地流轉(zhuǎn)的成功經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的主要力量是農(nóng)民，要通過扶持農(nóng)民自身形成的組織，走內(nèi)生型的合作道路，使農(nóng)村集體組織內(nèi)部成員分享土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工、流通、儲藏、銷售等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的增值利益，以充分發(fā)揮農(nóng)民及其組織的積極性，自動性和創(chuàng)造性，實現(xiàn)農(nóng)民收入持續(xù)、穩(wěn)定增長。