貴州民間慈善組織發(fā)展障礙探究

劉檑

摘 要：近年來，貴州民間慈善組織處在較為積極活躍的發(fā)展階段，不少組織逐漸進(jìn)入到公眾視野之中，但客觀上許多組織在發(fā)展過程中也面臨諸多問題和障礙，試圖對(duì)它們面臨的問題和障礙進(jìn)行探析，并簡(jiǎn)要梳理當(dāng)?shù)卣谕苿?dòng)民間慈善組織發(fā)展中的作為，并從政府和民間慈善組織自身的角度出發(fā)，針對(duì)貴州民間慈善組織的發(fā)展提出一些對(duì)策性思考。

關(guān)鍵詞：貴州；民間慈善組織；發(fā)展障礙；政府；對(duì)策

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）25-0090-02

民間慈善組織是指通過自愿提供時(shí)間、勞力、物質(zhì)、知識(shí)、技能等幫助他人、服務(wù)社會(huì)或推動(dòng)某種事業(yè)發(fā)展的不以營利為目的的非政府性質(zhì)的組織。近些年來，隨著自然災(zāi)害的頻發(fā)、社會(huì)問題的凸顯以及社會(huì)環(huán)境的日益開放，大批民間慈善組織應(yīng)運(yùn)而生，其生長(zhǎng)速度、發(fā)展規(guī)模、涉及領(lǐng)域及其產(chǎn)生的社會(huì)效應(yīng)備受社會(huì)各界關(guān)注。貴州在民間慈善組織發(fā)展大潮中也沒有缺席。

一、貴州民間慈善組織發(fā)展簡(jiǎn)況

貴州民間慈善組織發(fā)端于2002年春天，最初由一批網(wǎng)友自發(fā)組織起來，為貧困學(xué)生捐資助學(xué)。正式組織在2003年建立，由此揭開了貴州民間慈善組織發(fā)展的序幕。其成長(zhǎng)主要基于兩個(gè)背景：一是客觀多元的社會(huì)需求。由于貴州長(zhǎng)期處于欠發(fā)達(dá)、欠開發(fā)的境況，且特殊的地質(zhì)地貌導(dǎo)致了自然災(zāi)害多發(fā)，但同時(shí)也是生物和文化多樣性的富集地，使“貴州在減貧、生態(tài)、文化，以及兒童、婦女、殘障、疾病等社會(huì)需求方面都很突出”[1]，為民間慈善組織的產(chǎn)生奠定了客觀基礎(chǔ)。二是國際發(fā)展機(jī)構(gòu)的帶動(dòng)影響。由于長(zhǎng)期顯著的貧困，從20世紀(jì)80年代起，世界銀行、滋根、香港社區(qū)伙伴等國際組織陸續(xù)在貴州開展了多領(lǐng)域的項(xiàng)目，從而帶動(dòng)了本土公益人才的培養(yǎng)和慈善組織的發(fā)展。

同其他地方一樣，貴州民間慈善組織的注冊(cè)方式也不盡相同。有的在民政部門注冊(cè)、有的在工商部門注冊(cè)、有的則掛靠在正式單位或注冊(cè)組織之下，也有的并未在任何部門登記注冊(cè)。但，無論這些組織以怎樣的方式存在，總體來講，他們回應(yīng)的社會(huì)問題十分廣泛，在助學(xué)、環(huán)境保護(hù)、文化傳承、弱勢(shì)群體關(guān)愛、災(zāi)害救助、社區(qū)建設(shè)及組織培育等方面多有涉及。這些組織中，大都基于對(duì)本土的社會(huì)問題和需求做出回應(yīng)而組建起來，具有很強(qiáng)的“原生性”。他們主動(dòng)介入到社會(huì)生活中，產(chǎn)生了積極的社會(huì)影響。如：貴州蘋果園兒童助養(yǎng)工作坊憑借自己多年努力獲得了社會(huì)的廣泛認(rèn)可，曾被提名為由貴州省精神文明辦等主辦的“福安杯2010貴州都市年度人物”。目前，他們已助養(yǎng)了1 300多名貧困家庭子女，每月向他們發(fā)放80元的助養(yǎng)金；同時(shí)還持續(xù)為6所農(nóng)民工子弟學(xué)校近2 000名兒童提供免費(fèi)雞蛋，并開展大病兒童援助計(jì)劃。此外，2011年，貴陽公眾環(huán)境教育中心與中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)一起起訴貴陽烏當(dāng)區(qū)定扒造紙廠長(zhǎng)期向南明河偷排工業(yè)廢水造成嚴(yán)重污染一案獲得勝訴，“這是我國第一起進(jìn)入審判程序且環(huán)保組織訴求得到法院支持的環(huán)境民事公益訴訟案件”[2]。當(dāng)然，這些組織在發(fā)展過程中也存在各種問題、面臨各種困境，筆者將對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

二、貴州民間慈善組織發(fā)展障礙分析

（一）法律保障機(jī)制不夠健全

完善的法律保障機(jī)制是民間慈善組織得以健康、持續(xù)、有效發(fā)展的根本前提。但目前我國尚無慈善組織的統(tǒng)一立法，對(duì)民間慈善組織的管理也只有《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等三個(gè)條例規(guī)定。在貴州，直到近年來才出臺(tái)了《貴陽市社會(huì)組織直接登記暫行辦法（試行）》等少數(shù)政策文件。盡管政府近年來加大了對(duì)民間慈善組織的支持力度，但由于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素所限，推動(dòng)力度仍然不夠。雙重管理體制對(duì)貴州民間慈善組織造成的法律困境依然存在。缺乏合法身份極不利于他們與政府合作，并制約其通過電視、報(bào)刊等大眾傳媒進(jìn)行廣泛的社會(huì)倡導(dǎo)和勸募，也不能大規(guī)模號(hào)召社會(huì)公眾參與組織的活動(dòng)，嚴(yán)重阻礙了社會(huì)公益資源的整合。

（二）組織內(nèi)部治理存在缺失

健全的組織架構(gòu)是民間慈善組織順利運(yùn)作的重要保障。目前，貴州不少民間慈善組織都建立了理事會(huì)制度，但從實(shí)際情況來看，理事會(huì)真正的職能并未有效發(fā)揮，大多只是注重理事會(huì)成員的社會(huì)影響力，而忽視了其指導(dǎo)、監(jiān)督等作用。除理事會(huì)外，大多數(shù)組織都設(shè)有相應(yīng)的部門及其規(guī)章制度，但制度不落地、分工不明確的情況仍十分常見。有的組織甚至沒有什么組織架構(gòu)，如貴州蘋果園兒童助養(yǎng)工作坊，只有一名專職人員，組織內(nèi)幾乎沒有任何規(guī)章制度。在志愿者招募、選拔、培訓(xùn)、激勵(lì)等方面，多數(shù)組織都沒有完善的制度可循。這些缺失，導(dǎo)致志愿者的積極性和慈善項(xiàng)目的效果大打折扣。此外，由于缺乏公眾監(jiān)督、舉報(bào)機(jī)制，不少組織的財(cái)務(wù)管理仍處于半透明甚至不透明的狀態(tài)，這嚴(yán)重影響了公眾對(duì)民間慈善組織的信任。

（三）籌資渠道較窄，資金短缺現(xiàn)象普遍

目前，民間慈善組織的籌資渠道十分狹窄，大多依賴于基金會(huì)的項(xiàng)目支持。但基金會(huì)的支持并非總是長(zhǎng)期穩(wěn)定，不少組織常會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目斷檔的情況，這既不利于組織項(xiàng)目的運(yùn)作，也影響組織人員的穩(wěn)定性。如貴州社區(qū)建設(shè)與鄉(xiāng)村治理促進(jìn)會(huì)成立三年來，至今一直在職的只有4人，大多數(shù)人的離開都是由于薪酬問題。而許多未注冊(cè)的組織則由于受身份限制、組織發(fā)展程度不足、社會(huì)公信力不高等各種障礙的影響也長(zhǎng)期面臨資金短缺的困境。

（四）組織間缺乏良性互動(dòng)與深度合作

相互間的交流合作是民間慈善組織彼此借鑒、整合資源和共同提升的有效方式。然而，在貴州，組織間的交流合作十分稀少，僅有少量短暫的淺層交流，缺乏良性互動(dòng)與深度合作。造成這種現(xiàn)象的原因主要有兩方面因素：一是組織內(nèi)部人員主觀上缺乏合作意識(shí)，他們認(rèn)為，大家各自為營，互不相擾，不存在利益沖突，也沒有合作的必要；而缺乏必要的交流平臺(tái)與合作經(jīng)費(fèi)則是導(dǎo)致上述結(jié)果的客觀原因。

（五）本土社會(huì)的參與不足

總體而言，貴州民間慈善組織的社會(huì)參與度偏低。除了上文中提到的一些未注冊(cè)的組織在帶動(dòng)社會(huì)參與過程中所遇到的客觀障礙外，在貴州，注冊(cè)的民間慈善組織數(shù)量也并不多，且多數(shù)尚處于發(fā)展初期，在社會(huì)倡導(dǎo)方面還缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)，并不能廣泛帶動(dòng)社會(huì)公眾的參與。當(dāng)然，除了組織的原因外，社會(huì)參與不足也與地方發(fā)展有一定關(guān)系。貴州作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于各方面發(fā)展相對(duì)滯后，不少公眾對(duì)民間慈善組織的了解十分欠缺，參與自然也較少。社會(huì)公眾參與度也是衡量一個(gè)地方公益文化氛圍的重要指標(biāo)之一，由此可見，貴州民間慈善組織尚處于發(fā)展的“初級(jí)階段”。

三、政府在推動(dòng)民間慈善組織發(fā)展中的作為

基于社會(huì)管理創(chuàng)新的時(shí)代需求和民間慈善組織長(zhǎng)期面臨的客觀障礙，近年來，政府對(duì)民間慈善組織的態(tài)度較過去發(fā)生了較大變化，主要從以下幾方面進(jìn)行了試點(diǎn)改革：

一是降低民間慈善組織登記門檻，孵化培育民間慈善組織。貴陽市作為全國社會(huì)管理創(chuàng)新試點(diǎn)城市之一，2011年11月出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)組織登記和管理工作的意見》和《貴陽市社會(huì)組織直接登記暫行辦法（試行）》，嘗試“降低民間組織登記門檻，探索試行成立社會(huì)組織到民政部門直接登記的管理模式”[3]。筆者從貴陽市民政局獲悉，目前正在培育的組織有16家，另有4家經(jīng)培育后已正式登記。

二是建立政府購買民間慈善組織服務(wù)的機(jī)制。目前政府已開始嘗試購買民間慈善組織的服務(wù)項(xiàng)目，以此來開拓政府與民間慈善組織的雙贏局面。貴州社區(qū)建設(shè)與鄉(xiāng)村治理促進(jìn)會(huì)便承接了貴陽市烏當(dāng)區(qū)社會(huì)管理的創(chuàng)新項(xiàng)目，負(fù)責(zé)制定烏當(dāng)區(qū)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)民間慈善組織孵化平臺(tái)以及為外來組織提供社區(qū)服務(wù)試點(diǎn)建設(shè)等工作。

三是對(duì)民間慈善組織實(shí)行免稅資格認(rèn)定的政策優(yōu)惠。隨著《財(cái)政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于非營利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》、《貴州省關(guān)于非營利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》等相關(guān)政策通知的下達(dá)，符合條件的組織得以享受到相應(yīng)的優(yōu)惠。筆者從貴州省民間組織管理局獲悉，貴州省血友病關(guān)愛協(xié)會(huì)便是其中的受益組織之一。這些政策措施的實(shí)行，極大地拓寬了民間慈善組織的發(fā)展環(huán)境。

四、促進(jìn)貴州民間慈善組織發(fā)展的對(duì)策思考

除國家從立法層面支持民間慈善組織的發(fā)展外，對(duì)于促進(jìn)貴州民間慈善組織的發(fā)展，筆者嘗試從以下兩方面做一些對(duì)策思考：

從政府角度講，在資金支持方面，應(yīng)在購買服務(wù)、項(xiàng)目扶持等方面加大對(duì)貴州這樣的欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共財(cái)政資源的投入力度，同時(shí)適度擴(kuò)大政府購買服務(wù)的范圍和層次，為民間慈善組織提供更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，以此推動(dòng)其長(zhǎng)足發(fā)展和建立其與政府間的良性互動(dòng)關(guān)系。在組織培育方面，可根據(jù)貴州實(shí)際狀況，有針對(duì)性地支持和培育更多的民間慈善組織，從而優(yōu)化地區(qū)慈善組織的結(jié)構(gòu)和布局，使之為地區(qū)社會(huì)提供更有效的社會(huì)服務(wù)。此外，政府還應(yīng)加大對(duì)民間慈善組織的宣傳力度，為其提供良好的外部發(fā)展環(huán)境。

從民間慈善組織自身角度講，第一，應(yīng)抓住政策扶持的機(jī)遇，積極與政府建立良性互動(dòng)與合作關(guān)系，有效整合政策資源。第二，應(yīng)不斷拓寬籌資渠道，除向基金會(huì)申請(qǐng)資金外，還應(yīng)積極爭(zhēng)取企業(yè)和社會(huì)人士的支持，從而建立廣泛的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。第三，應(yīng)建立完備的志愿者招募、選拔、培訓(xùn)和激勵(lì)等機(jī)制，同時(shí)，須嚴(yán)格按照相關(guān)政策法規(guī)要求制定財(cái)務(wù)管理制度，并落到實(shí)處，自覺接受社會(huì)監(jiān)督，從而建立有效的社會(huì)公信力。第四，應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)宣傳、媒體推介、提供實(shí)際服務(wù)等多種途徑向社會(huì)呈現(xiàn)組織自身的發(fā)展情況，讓更多人了解組織的工作，正面回應(yīng)公眾的質(zhì)疑，建立與公眾有效的溝通與信任關(guān)系，進(jìn)而帶動(dòng)廣泛的社會(huì)參與。第五，組織之間應(yīng)積極開展交流合作，建立廣泛的慈善行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)，應(yīng)向發(fā)達(dá)地區(qū)借鑒經(jīng)驗(yàn)，還可同社會(huì)工作專業(yè)領(lǐng)域的人才隊(duì)伍合作，促進(jìn)貴州民間慈善組織更加持續(xù)、健康和有效的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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