中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與地方公共服務(wù)提供

宣春艷

一、中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與地方公共服務(wù)提供的現(xiàn)狀分析

（一）中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方公共服務(wù)提供影響的現(xiàn)狀

1.中央轉(zhuǎn)移支付在結(jié)構(gòu)上并不合理，不利于地方公共服務(wù)均等化。這主要體現(xiàn)在專(zhuān)項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付比重要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般性轉(zhuǎn)移支付比重。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，“18年來(lái)，中央財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付已從1994年的136億元增加到2011年的18299.93億元，但盡管如此，一般性轉(zhuǎn)移支付總體規(guī)模和比重仍然偏小，不能從根本上緩解欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是西部貧困地區(qū)地方財(cái)力困難的狀況，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度彌補(bǔ)地區(qū)之間橫向財(cái)政失衡的均等化功能還很薄弱，況且目前的一般轉(zhuǎn)移支付中包含的調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、退耕還林還草及天然林保護(hù)工程轉(zhuǎn)移支付等項(xiàng)目都具有明確的指向，嚴(yán)格說(shuō)應(yīng)歸為專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。如果把這些內(nèi)容排除掉，真正反映均等化功能的轉(zhuǎn)移支付比重更低。例如，2010年中央財(cái)政安排轉(zhuǎn)移支付2.73萬(wàn)億元，其中專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付1.41萬(wàn)億元，再加上一般轉(zhuǎn)移支付中有明確用途的2622.2億元，共計(jì)有61.7%的轉(zhuǎn)移支付有明確用途，比2008年提高了8.3個(gè)百分比。”不難看出，轉(zhuǎn)移支付在結(jié)構(gòu)上的現(xiàn)狀有待優(yōu)化，因?yàn)槠洳⑽雌鸬皆居?jì)劃應(yīng)該起到的作用，體現(xiàn)為在一定程度上尚未縮小不同地區(qū)之間財(cái)政的差距，并使這些地區(qū)的地方政府所提供的公共服務(wù)均等化。

2.中央的財(cái)政支出規(guī)模逐年增大，但對(duì)地方公共服務(wù)提供的貢獻(xiàn)率沒(méi)有相應(yīng)提高。通過(guò)表1可以看出：中央的本級(jí)財(cái)政支出在數(shù)量上逐年增加，結(jié)構(gòu)上所占的比重逐年減少；與此同時(shí)地方的本級(jí)財(cái)政支出不僅在數(shù)量上逐年增加，而且在結(jié)構(gòu)上所占的比重也在逐年增加。地方公共服務(wù)供給的最大提供方依然是地方基層政府，中央的財(cái)政支出對(duì)地方公共服務(wù)提供沒(méi)有取得與其支出規(guī)模相一致的效益，而對(duì)地方財(cái)政支出的需求不論在數(shù)量上，還是結(jié)構(gòu)上，都有越來(lái)越大的需求。

表1 2006-2010年中央和地方財(cái)政支出及比重單位：億元

3.轉(zhuǎn)移支付的分配方式在具體的地方公共服務(wù)提供中沒(méi)有體現(xiàn)出科學(xué)透明的原則。受我國(guó)財(cái)政不透明的影響，中央和各級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付同樣不公開(kāi)，缺乏一套科學(xué)的衡量體系和參照標(biāo)準(zhǔn)。各級(jí)政府之間、不同隸屬單位之間、不同部委之間往往各自擁有一套衡量測(cè)算轉(zhuǎn)移支付的體系，這就造成了管理重疊、出現(xiàn)財(cái)政資金“盲區(qū)”、效率低下、信息不對(duì)稱(chēng)等一系列后果。直接影響到地方公共服務(wù)提供的規(guī)模、質(zhì)量和效益等，并在一定程度上產(chǎn)生與預(yù)期不符的結(jié)果。

（二）地方公共服務(wù)提供的現(xiàn)狀

1.地方公共服務(wù)均等化進(jìn)程緩慢。目前，我國(guó)地方公共服務(wù)存在的最大問(wèn)題依舊是公共服務(wù)的不均等，造成公共服務(wù)均等化進(jìn)程緩慢的原因主要是各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，財(cái)政能力也就存在差異，致使各個(gè)地方政府提供公共服務(wù)的能力不同。同時(shí)，還有不同地方對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量數(shù)量需要不同、不同地方提供公共服務(wù)的成本大小不同等原因。在諸多因素的綜合作用下，最終導(dǎo)致了地方公共服務(wù)均等化難以實(shí)現(xiàn)。產(chǎn)生這一問(wèn)題的主要原因在于公共服務(wù)相對(duì)落后的地區(qū)財(cái)政能力相應(yīng)地弱小，缺乏足夠的資金提供相應(yīng)的公共服務(wù)。

2.地方公共服務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)逐級(jí)下降。中央與地方財(cái)政收入在分稅制改革之后被明確地劃分開(kāi)來(lái)，但是，這種在分稅制體系下的劃分，僅僅設(shè)計(jì)了中央政府和省級(jí)政府之間的財(cái)政收入劃分，而對(duì)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）以下的各級(jí)政府（地級(jí)市、縣級(jí)市等）間的財(cái)政收入沒(méi)有明確規(guī)定。這就導(dǎo)致各地省級(jí)政府一方面加強(qiáng)本級(jí)政府的財(cái)力，另一方面將事權(quán)逐級(jí)下放，這樣就直接造成越基層的政府財(cái)政收入越少，財(cái)政資金越拮據(jù)，在地方公共服務(wù)的財(cái)政支出上沒(méi)有足夠的資金。使得地方公共服務(wù)在規(guī)模和結(jié)構(gòu)上產(chǎn)生逐級(jí)下降的現(xiàn)象。

（三）中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方公共服務(wù)提供的影響分析

1.地方財(cái)政財(cái)權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一。我國(guó)自1994年實(shí)行分稅制以來(lái)，造成地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，首先是因?yàn)榇蠖鄶?shù)的公共服務(wù)的提供方依舊是地方政府，如醫(yī)療衛(wèi)生、城市交通、地方治安、基礎(chǔ)教育等，盡管中央政府也提供諸如國(guó)防、外交等公共服務(wù)，但是關(guān)系到公眾最基本的生活的公共服務(wù)的提供方仍然并且只能是地方政府。地方政府所提供的公共服務(wù)的目的就是為了服務(wù)所在地的社會(huì)公眾，相對(duì)于中央政府，地方政府能夠更及時(shí)、更有效地了解基層公眾的切實(shí)需求，并能夠形成快速反應(yīng)機(jī)制；也有節(jié)省資金和滿(mǎn)足公眾需求等有利影響。目前存在的最大問(wèn)題就是地方財(cái)政不足，尤其是在地、縣級(jí)市政府中，地方財(cái)政急需劃分適當(dāng)財(cái)權(quán)。

2.地方政府的考核機(jī)制不科學(xué)。我國(guó)現(xiàn)行的地方官員的考核機(jī)制是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要指標(biāo)，GDP的增長(zhǎng)成為地方考核地方官員的首要指標(biāo)，這也是導(dǎo)致地方公共服務(wù)供給不足的重要原因。根據(jù)這種考核機(jī)制作用下，地方政府會(huì)將更多的財(cái)政資金用到見(jiàn)效快的項(xiàng)目上，比如招商引資、城市建設(shè)等，從而吸引更多的資本，使得GDP得以顯著提升。

3.監(jiān)督及管理體系缺位。在我國(guó)現(xiàn)行的政治體制下，除人大外，再?zèng)]有設(shè)立其他任何專(zhuān)門(mén)部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)地方政府提供的公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，而人大在很多情況下也往往處在缺位狀態(tài)。監(jiān)督機(jī)制缺位的同時(shí)，管理機(jī)制不完善，也是造成公共服務(wù)質(zhì)量低的重要原因。社會(huì)公眾沒(méi)有一個(gè)法定的、暢通的渠道向政府去表達(dá)所需要的公共服務(wù)，公眾參與率低。在監(jiān)督機(jī)關(guān)缺位、財(cái)政使用缺乏透明度、公眾無(wú)法有效參與的情況下，一個(gè)地方的公共服務(wù)就直接取決于地方政府甚至個(gè)別官員的想法。

二、改善中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在地方公共服務(wù)中的弊端的相關(guān)建議

由于地區(qū)間的財(cái)政實(shí)力和公共服務(wù)水平存在差距，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果仍然沒(méi)有有效地服務(wù)于全體或者大多數(shù)社會(huì)公眾，這在經(jīng)濟(jì)層面構(gòu)成制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的因素，并且成為對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安的隱患。

（一）優(yōu)化中央轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

轉(zhuǎn)移支付主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付兩大類(lèi)，以及政策性撥款等小項(xiàng)目。一般性轉(zhuǎn)移支付是指財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移或者財(cái)政平衡制度，其建立的基礎(chǔ)是各級(jí)政府之間財(cái)政能力有所差異，其目的是實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)間公共服務(wù)水平均等化；專(zhuān)項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付是基于中央的特定政策目標(biāo)而制定，中央政府規(guī)定相關(guān)資金使用用途，地方政府根據(jù)要求使用資金的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。鑒于一般性轉(zhuǎn)移支付在長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、平衡各地財(cái)政中所起到的重要作用，理所應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加大其在轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)中所占的比重，減少一些作用重疊的專(zhuān)項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付，減少不必要的財(cái)政支出，保障中央轉(zhuǎn)移支付切實(shí)為公眾提供所需要的公共服務(wù)，同時(shí)還能夠增強(qiáng)地方政府的財(cái)政收支實(shí)力，保障地方政府這一公共服務(wù)的主要提供方擁有足夠的財(cái)力，提高并保障提供有質(zhì)量、有數(shù)量、符合該地區(qū)的公共服務(wù)的能力?？傊⑵鹨砸话阈赞D(zhuǎn)移支付為主、專(zhuān)項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付為輔、政策性撥款為補(bǔ)充的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。

（二）建立科學(xué)透明的轉(zhuǎn)移支付

基于我國(guó)政治體制，財(cái)政政策處于不透明狀態(tài)。同樣地，轉(zhuǎn)移支付不公開(kāi)，透明度低，沒(méi)有一套科學(xué)的衡量體系和參照標(biāo)準(zhǔn)。這樣產(chǎn)生了許許多多不必要的問(wèn)題，造成很多不利的影響。新的轉(zhuǎn)移支付體系就必須建立在一個(gè)相對(duì)公開(kāi)、透明的渠道中，還要有一套標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，將過(guò)去一些模糊的指標(biāo)細(xì)化、量化，使其成為真正可以用一定方法測(cè)算的指標(biāo)。

（三）為地方政府下放一部分財(cái)權(quán)

為地方政府下方財(cái)權(quán)的同時(shí)，必須用法律和行政法規(guī)加以約束。讓地方政府在合法的條件下?lián)碛懈嗟呢?cái)政自主權(quán)，達(dá)到財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一，易于提供符合該地區(qū)社會(huì)公眾需求的公共服務(wù)，具有靈活性、實(shí)際性、可操作性等優(yōu)點(diǎn)。下放財(cái)權(quán)的同時(shí)，務(wù)必加以約束，防止地方政府獲得財(cái)權(quán)卻未做到與該財(cái)政資金相匹配的財(cái)政活動(dòng)。

（四）完善政府績(jī)效考核機(jī)制

在原有政府績(jī)效考核機(jī)制基礎(chǔ)之上，適當(dāng)降低地方經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)在考核體系中的權(quán)重，并將地方教育、醫(yī)療、治安、社會(huì)保障等項(xiàng)目綜合建立起多項(xiàng)指標(biāo)，用以政府績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。以新的績(jī)效考核機(jī)制改變?cè)袡C(jī)制中存在的弊端和漏洞。

[1]楊運(yùn)杰.中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的問(wèn)題與對(duì)策[J]，《審計(jì)月刊》，2005年第10期.

[2]郭慶旺，賈俊雪，高立.中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[J]，《世界經(jīng)濟(jì)》，2009年第12期.