試論新農(nóng)保實施過程中的逆向選擇和道德風(fēng)險及解決對策

劉二鵬

（河南師范大學(xué) 勞動與社會保障系，河南 新鄉(xiāng) 453007）

2009年9月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，決定從2009年12月1日起在全國10%左右的縣、市、區(qū)開展試點工作，并于2012年在全國范圍內(nèi)推開試點，2020年實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)適齡人群的全部覆蓋?！靶罗r(nóng)?！钡耐茝V對應(yīng)對農(nóng)村老齡化、促進農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展、打破城鄉(xiāng)二元體系有巨大作用?！靶罗r(nóng)?！闭叱雠_后立即引起了廣大專家與學(xué)者的關(guān)注。許多學(xué)者圍繞“新農(nóng)?！闭呦罗r(nóng)民養(yǎng)老觀初探（劉玉梅，2012）、“新農(nóng)?！弊畹屠U費檔次“受寵”原因（魯歡，2012）、中年農(nóng)民參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險意愿（張晨寒、高迪，2011）、我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險籌資機制研究（韓林，2010）等方面進行研究，但從逆向選擇和道德風(fēng)險對新農(nóng)保的研究還很少。有鑒于此，本文做一嘗試，以期從新的視角對“新農(nóng)?！碧岢鲂碌陌l(fā)展途徑。

一、“新農(nóng)保”實施過程中的逆向選擇和道德風(fēng)險的分析

（一）“新農(nóng)?！睂嵤┻^程中的逆向選擇分析

對逆向選擇（Adverse Selection）概念的分析源于1970年喬治·阿克勞夫（George Akelof）發(fā)表了名為《檸檬市場：質(zhì)量不確定性和市場機制》的論文，得出了“檸檬”原理，并且開創(chuàng)了逆向選擇理論，后來逐漸形成信息經(jīng)濟學(xué)的分析基礎(chǔ)。經(jīng)濟學(xué)中通常所講的逆向選擇是指建立在信息不對稱基礎(chǔ)上的保險雙方，在達成契約之前，擁有信息量多的一方總是盡力使契約合同朝有利于自己的方面，而對方卻不能或者不完全能夠察覺、阻止的情況。在“新農(nóng)?！钡膶嵤┻^程中，由于是非完全強制式的實施，并且現(xiàn)階段屬于試點推行，無論是參保農(nóng)民還是推行主體（政府、經(jīng)辦機構(gòu)與農(nóng)村集體）都存在著逆向選擇行為［2］。

1.對“新農(nóng)?！睂嵤┻^程中投保人的逆向選擇行為分析

第一，參保主體子女?dāng)?shù)越少，參保的可能性越大［3］23－25。由于在農(nóng)村養(yǎng)兒防老的傳統(tǒng)觀念還比較盛行，加之農(nóng)村社會化養(yǎng)老的局面尚未形成，農(nóng)民依舊把較多的養(yǎng)老任務(wù)寄托于子女。由此可知，在其他情況相同的情況下，家庭中子女?dāng)?shù)目多，子女贍養(yǎng)任務(wù)就越輕松，贍養(yǎng)老人的任務(wù)就越容易完成；反之，子女?dāng)?shù)目少的家庭，贍養(yǎng)任務(wù)就重，老人就希望通過其他途徑來分擔(dān)子女的贍養(yǎng)重任。

第二，參保主體年齡越大，參保率越高。新農(nóng)保規(guī)定：連續(xù)繳費滿15年后，由國家發(fā)給養(yǎng)老金－個人賬戶養(yǎng)老金和基礎(chǔ)養(yǎng)老金。而繳滿15年是領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的前提條件，并且其在養(yǎng)老金中占有較大比例，因此，為了能在60歲以后拿到較多養(yǎng)老金，40歲以上參保主體的參保率“陡然上升”。

第三，參保主體選擇較低繳費檔次的多，選擇較高繳費檔次的少［4］20－27。根據(jù)新農(nóng)保繳費檔次和年收益表可知（見表1），較低的繳費檔次的年收益率高于較高繳費檔次的年收益率（將利率與通脹率抵消后）。因此，作為“理性的”參保農(nóng)民，希望通過較少的成本付出換取較多的養(yǎng)老金回報。

第四，健康程度較低的農(nóng)民群體的參保率高于健康程度較高的農(nóng)民群體。由于健康狀況較差，看病的花銷會占到家庭總收入的一部分，該部分群體對養(yǎng)老金的需求更大，除了“新農(nóng)合”外，該部分群體對對“新農(nóng)?！钡男枨髸螅驗槟贻p時看病花銷導(dǎo)致年老時的財務(wù)積累較少。

2.“新農(nóng)?！睂嵤┻^程中推行主體的逆向選擇行為分析

對地方政府的逆向選擇行為分析：由于“新農(nóng)?！痹谕菩羞^程中采取的是三方付費的方式，即政府補助（中央政府、地方政府）、集體補貼和個人繳費。而相對集體補貼和個人繳費，“新農(nóng)保”在推行過程中面臨的最大困難是政府補助的落實，尤其是地方政府補助的落實。由于各地情況不一致，國務(wù)院出臺了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，各個省級地方政府又依據(jù)該《指導(dǎo)意見》制定了本省、自治區(qū)、直轄市的指導(dǎo)意見，而（市、縣）地方政府真正擁有制定該行政區(qū)內(nèi)新農(nóng)保推行具體細則的權(quán)利。不可否認的是，市、縣地方政府限于自己財力、物力、人力有限，只可能會盡可能減少自己的投入和付出。于是就出現(xiàn)了各地政府“新農(nóng)保”財政補貼不一致、補貼款項頻遭占用、“新農(nóng)保”法制不健全、經(jīng)辦機構(gòu)能力低下的狀況。

表1 “新農(nóng)?！别B(yǎng)老金繳費檔次與待遇收益對照表

3.對“新農(nóng)?！苯?jīng)辦機構(gòu)的逆向選擇行為分析

經(jīng)辦機構(gòu)的逆向選擇主要集中在部門協(xié)調(diào)配合困難。由于“新農(nóng)?！鄙婕懊裾?、公安、金融和計生等機構(gòu)，各部門往往從自己的利益出發(fā)，部門之間推諉扯皮現(xiàn)象存在，合作較為困難。如“新農(nóng)保”經(jīng)辦部門向公安部門索要相關(guān)戶籍、人口數(shù)據(jù)，公安部門為了減少意外責(zé)任，往往以保護機密為由予以拒絕。

（二）“新農(nóng)?！睂嵤┻^程中的道德風(fēng)險分析

道德風(fēng)險的概念也是信息經(jīng)濟學(xué)的重要組成部分，與逆向選擇不同的是道德風(fēng)險行為發(fā)生于契約合同簽訂以后。集中表現(xiàn)為從事經(jīng)濟活動的人在契約簽訂后，在不完備信息條件下或合同不完全的情況下，最大限度地增進自身效用，同時做出的不利于他人的行動。對道德風(fēng)險的研究最早可以追溯到亞當(dāng)·斯密，他曾如此描述過18世紀公司的管理者：“無論如何，由于這些公司的董事們是他人錢財而非自己錢財?shù)墓芾碚?，因此，很難想象他們會像自己照看自己的錢財一樣的警覺，所以，在這類公司的管理中，疏忽和浪費總是或多或少地存”。同樣，當(dāng)代美國著名經(jīng)濟學(xué)家約瑟夫·斯蒂格利茨、羅斯查爾德年合作發(fā)表了著名論文“競爭性保險市場的均衡：論不完備信息經(jīng)濟學(xué)”（1976），可謂是當(dāng)代信息經(jīng)濟學(xué)（微觀）成熟的標(biāo)志。其二者與另一位美國經(jīng)濟學(xué)家邁克爾·史賓斯分享了2001年的諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎。

1.對“新農(nóng)?！睂嵤┻^程中投保人的道德風(fēng)險行為分析

第一，參保農(nóng)民虛報年齡，直接騙取養(yǎng)老金領(lǐng)取資格而不履行繳費義務(wù)。由于現(xiàn)行新農(nóng)保政策規(guī)定年滿60歲的老人可以不繳納費用而直接領(lǐng)取養(yǎng)老金，這就使得一大部分瀕臨60歲的農(nóng)民想盡一切辦法把自己“變?yōu)椤?0歲，以逃避繳費義務(wù)。

第二，有些參保家庭的子女為了減少未來贍養(yǎng)老人的風(fēng)險，為其家庭老人投?！靶罗r(nóng)?！?，以期用增加未來養(yǎng)老金的供給代替日常的照顧，但這樣卻不可避免的造成老人面臨“親情危機”和護理風(fēng)險，同樣將給社會帶來新的負擔(dān)。

2.對新農(nóng)保實施過程中實施主體（政府、經(jīng)辦機構(gòu)）道德風(fēng)險分析

第一，政府對“新農(nóng)保”補助資金不能及時到位，甚至挪用、截留、貪污上級政府下?lián)艿摹靶罗r(nóng)保”專項資金。由于對“新農(nóng)?！钡壬鐣Ｕ腺Y金的管理沒有完善的預(yù)算管理與財務(wù)制度，而是與政府預(yù)算混同管理，難免會受到侵占。另一方面，由于“新農(nóng)?！钡幕鸸芾砟Ｊ绞峭耆e累制，個人賬戶信息透明度較差，個人無法準確了解新農(nóng)保個人賬戶中余額的詳情，也就給非法挪用等提供了有利條件。

第二，經(jīng)辦機構(gòu)服務(wù)不到位，欠缺人文關(guān)懷。由于“新農(nóng)?！苯?jīng)辦機構(gòu)工作人員大多是從原來財政部門、勞動部門、人事部門等抽調(diào)組成的，并不能對整個經(jīng)辦機構(gòu)的工作都非常熟練，因而，其服務(wù)的質(zhì)量并不高。另外，個別經(jīng)辦機構(gòu)工作人員素質(zhì)低下，服務(wù)態(tài)度不端正，甚至有收取所謂的咨詢費、服務(wù)費的做法。

二、克服“新農(nóng)?！睂嵤┻^程中逆向選擇和道德風(fēng)險的建議

（一）大力促進農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展

無論是年老者參保率高、健康狀況較差者參保率高還是參保者大多選擇較低繳費檔次，都離不開一個核心的問題，那就是現(xiàn)階段我國農(nóng)村居民還不富裕，仍就需要黨和政府通過一系列支農(nóng)、惠農(nóng)政策來引導(dǎo)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，只有這樣，農(nóng)民才會有足夠的積蓄來養(yǎng)老，才會讓無數(shù)農(nóng)民不再“挖空心思”，從而在根本上解決養(yǎng)老問題。

（二）加強信息的透明度，建立信息定期披露、對稱信息機制

在“新農(nóng)?！鳖I(lǐng)域，由于具體項目繁多，時間跨度長，信息不對稱的情況各不相同，提高信息對稱度的策略也應(yīng)該具體對待。主要做法包括：首先，建立高效的新農(nóng)保信息規(guī)范管理和定期披露系統(tǒng)，力求實現(xiàn)信息效用最大化，實現(xiàn)信息資源共享。其次，對于信息不對稱的特殊領(lǐng)域、特殊主體采取有特別說明解釋。如在新農(nóng)保個人賬戶余額積累方面，如果能加強對這些領(lǐng)域及主體的信息對稱機制的研究與建立，則會使信息不對稱尋租行為大大減少，同時也加強了參保者的信心。

（三）加大“新農(nóng)?！眳⑴c主體違規(guī)操作的查處力度，提高逆向選擇和道德風(fēng)險行為的成本

一方面必須切實加強立法工作，完善以《社會保險法》為基礎(chǔ)的有關(guān)“新農(nóng)?！钡姆?，以法律法規(guī)的形式明確政府和個人在新農(nóng)保中所具有的權(quán)利和義務(wù)。同時也要通過法律規(guī)定政府及其授權(quán)機構(gòu)的職權(quán)范圍，對可能產(chǎn)生的違規(guī)行為制定嚴格的處罰措施，真正做到有法可依。另一方面就是要做到執(zhí)法必嚴，加大參保農(nóng)民違規(guī)操作查處力度，大大地提高機會主義的成本和風(fēng)險，也有效地起到了警示的作用。

（四）形成以農(nóng)村社會養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老為核心的多元化養(yǎng)老體系

推進“新農(nóng)?！钡穆鋵嵟c完善，增強新農(nóng)保制度的延續(xù)性，提高新農(nóng)保的保障水平和覆蓋范圍。加快農(nóng)村社會新型社區(qū)的建設(shè)，改善農(nóng)村社會老人居住條件，進一步推進社區(qū)養(yǎng)老制度的實施與規(guī)劃，完善新型社區(qū)中養(yǎng)老服務(wù)配套設(shè)施，扶持農(nóng)村社會養(yǎng)老院、護理院、社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。形成家庭養(yǎng)老為主、社區(qū)養(yǎng)老和社會養(yǎng)老輔助的體系，一方面可以減輕家庭養(yǎng)老的負擔(dān)與壓力，另一方面可以促進“多頭并舉”的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老局面的。

（五）健全管理協(xié)調(diào)機制，提高經(jīng)辦能力

首先要規(guī)范經(jīng)辦機構(gòu)的操作規(guī)范，加大經(jīng)辦人員培訓(xùn)力度，強化業(yè)務(wù)辦理能力。其次，要端正經(jīng)辦人員工作態(tài)度和不正作風(fēng)，使其真正做到為人民服務(wù)。最后要協(xié)調(diào)好民政、人保、公安、計生等部門的工作，可采取建立由民政、人保、公安、計生等部門“新農(nóng)保工作委員會”的方法，防止推諉扯皮，推卸責(zé)任的做法。

（六）建設(shè)誠信文明的社會文化環(huán)境，提升全社會的道德認識能力與價值判斷能力

有效的意識形態(tài)教育和良好文明的社會文化環(huán)境，使規(guī)避社會保險機會主義不僅有他律的存在，也能通過自律發(fā)生作用。在社會保障道德風(fēng)險的所有規(guī)避方式中，成本最低且不存在信息流失的方式，就是社會保險參與者，或者說社會保險道德風(fēng)險的潛在性行為者的自律。因此，建設(shè)一個誠信文明的法制社會，讓誠信和自律行為受到社會普遍的肯定和尊重，讓相反的行為因被社會普遍唾棄而得不償失。這對大幅度減少社會保障逆向選擇和道德風(fēng)險而言，實在是不可或缺的。

三、結(jié)語

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實施對保障廣大農(nóng)村居民老有所養(yǎng)、老有所樂起到了重要的作用。在實施過程中，肯定會存在很多不足與不妥之處，因此，對待新農(nóng)保實施過程中出現(xiàn)的問題，我們要不斷總結(jié)經(jīng)驗與改進，可以相信，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和國家相關(guān)部門政策的不斷改進，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度也會越來越完善，制度的效果與意義定會進一步顯現(xiàn)。

［1］威廉姆森.資本主義經(jīng)濟制度［M］.北京：商務(wù)印書館，2004.

［2］張紅梅.中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險商業(yè)化運作模式研究［M］.北京：科學(xué)出版社，2012.

［3］張晨寒，高迪.中年農(nóng)民參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險意愿的調(diào)查分析：以河南省輝縣為例［J］.南方農(nóng)村，2011，（5）.

［4］魯 歡.“新農(nóng)?！弊畹屠U費檔次“受寵”原因［J］.社會保障研究，2012，（2）.