試論“新縣制”時期縣參議員群體之蛻化

賀寶玉

(首都師范大學歷史學院，北京100048)

隨著近代中國地方自治制度的實施，縣參議員群體逐漸興起。1939年國民政府開始推行“新縣制”，縣參議會制度逐漸在全國范圍內得到實施，從而形成一級獨立的權力機構及其群體——縣參議會和縣參議員。目前學界對中國近代地方自治方面的研究成果很多，但針對“新縣制”參議員群體的研究卻很少，這些研究要么僅僅作一種制度文本分析，要么僅就某個區(qū)域來進行研究。［1］本文嘗試通過對縣參議員的年齡、學歷和任職經歷，以及在地方社會產生的影響加以分析，力圖對縣參議員群體的實際狀態(tài)和發(fā)生蛻化進行探析。

一、縣參議員群體組織化

傳統(tǒng)社會中離職回籍的官員與居住在地方的鄉(xiāng)紳共同構成了士紳階層，并主要承擔了地方社會各種公共事務。鴉片戰(zhàn)爭后，傳統(tǒng)社會結構發(fā)生了亙古未有之變化:一方面，在西方列強“船堅炮利”的沖擊下，自然經濟結構逐漸解體，原有的“士農工商”的社會結構出現了松動和變化;另一方面，由于農村社會沒有履行社會職能的國家機構，地方士紳無法也無力再繼續(xù)承擔越來越復雜的公共事務，造成了舊社會功能載體和履行方式也必須進行相應的轉化。1905年科舉制度的廢止，更是造成了朝廷與地方之間的上下溝通、聯系的脫節(jié)，這種脫節(jié)“不是一個正常的組織當中發(fā)生了脫節(jié)的事，而是健全而正常的組織并不存在”［2］274—275。因此，1939 年 9 月國民政府頒布《縣各級組織綱要》，推行“新縣制”就是完善國家行政機構、加強中央政府與地方社會溝通和聯系的重要舉措之一。

1943年國民政府廢止了以前的法規(guī)，代之以《省縣公職候選人考試法》、《省縣公職候選人考試法施行細則》和《省縣公職候選人檢核辦法》，規(guī)定縣參議員候選人必須是符合下列資格之一者:曾任縣參議員者，曾任鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長二年以上，有委任職之國家公務員任用資格者，有普通考試應考資格、并有社會服務經歷三年以上者，經過自治訓練及格、并有社會服務經歷三年以上者，曾辦地方公益事務三年以上者，曾任職業(yè)團體或其他人民團體主要職務三年以上者，曾從事自由職業(yè)三年以上者。［3］從中我們可以看出:第一，從教育資格來看，在當時能獲教育資格的人員范圍極其有限，因為當時接受新式教育的人很少。如湖北荊門縣“幅員雖闊，教育經費每年僅二萬元。各區(qū)教育極不發(fā)達，計全縣完全小學四所、初小二十所，更無補習設施，故鄉(xiāng)村識字人少，知識因以淺薄”［4］923。所以，絕大部分人沒有參選資格。第二，在鄉(xiāng)村社會中，接受近代學校教育和私塾教育的絕大部分人都是士紳子弟，農家子弟很少接觸“對經商務農沒有絲毫益處、完全屬于奢侈性消費的書”［5］473。也就是說，士紳或士紳子弟成為縣參議員的主要來源。第三，這種公共活動的規(guī)定容易造成一個新階層的形成。因為在當時的社會歷史條件下，這些規(guī)定“賦予一定社會階層以特定政治權利的性質和意義”［6］，從而造成了縣參議員趨于“家族化”和“門閥化”，形成一個獨立的社會群體。

二、縣參議員群體身份特征

在中國社會走向近代化歷程中，隨著科舉制廢除和清王朝的滅亡，傳統(tǒng)士紳階層日漸衰落，代之而起的是與地方自治制度相為表里的新官紳階層。20世紀上半葉，新官紳階層又逐漸被以參議員為主體的另一群體取代。清朝末期至國民政府時期的50年時間就是長時段中的一個過渡時期，在這一時期出現了國家政權整合地方社會，地方精英與國家行政合流的趨勢。在推行“新縣制”中，作為“上下互動”最基層的一環(huán)——縣參議員，其角色尤為關鍵。下表可以管窺參議員群體的身份特征。

1946年貴州金沙縣17名參議員名單一覽表

從上表我們可以得知:首先，從籍貫分布來看，縣參議員都是來自本地社會，都屬于本地人。其次，從年齡來看，最小的為29歲，最大的為42歲，平均年齡為34.5歲，即縣參議員群體的出生時間主要集中于20世紀初，同時也表明新生代群體逐漸取代了原來的舊士紳階層。第三，從學歷來看，只有個別人接受過舊式科舉教育，大多數人接受的是新式教育體制下的中等以上學堂或學校教育，因而與傳統(tǒng)社會士紳有著很大的區(qū)別。最后，從任職經歷看，縣參議員來源途徑非常廣泛，涉及政、黨、軍、經、學等組織系統(tǒng)，共同點就是憑借了權力和財力，而非傳統(tǒng)社會的“道義性權威、外在法理性權威及個人魅力性權威”［7］573，因而決定能否當選參議員的關鍵因素已不是那種表面的資格限制規(guī)定，而是更為隱性的內在因素:最重要的就是權力和金錢，其次是社會聲望。

從中國大歷史的角度來看，縣參議員群體既具有傳統(tǒng)社會士紳的身份和功能特征，又具備“選舉”形式的議員政治身份特征，因而這一群體既受到地方社會的共同默認，又得到國家政權法定的特別支持，但與傳統(tǒng)士紳階層、國家體制官員有著明顯不同:第一，縣參議員是由地方社會通過層層“選舉”選出來的，他們幾乎不受國家體制約束，而國家體制內官員的任用需要經過嚴格的自上而下的考察程序。第二，中國社會結構與西方社會結構的根本不同，造成了在中國由選民直接或間接選舉的制度根本無法“代表民意”，由于在現實生活中混沌抽象的群體不具有參政議政的行為能力，所以“民”的主體性無法由它自己來直接體現，而只能由某一個或某一些有經驗的個人來代表?！爱敗瘛皇亲鳛橐粋€混沌整體而不能具體化和數量化為個體公民時，是永遠不能驗證的?！保?］187因而，他們無法代表民眾的根本利益，無論是從習慣性權威還是從體制性權威上而言，他們享有其他階層無法媲美的身份和地位。他們自成一個既不忠于國家政權又不為地方服務的“獨立”群體，具有相同的身份特征并共同發(fā)揮著主導地方公共事務的作用。

三、縣參議員群體的“蛻化”

清末民初，接受新教育的知識分子逐漸流入大中城市，從而造成了農村社會精英分子逐漸“城市化”，使得地方社會權力結構發(fā)生了巨大的變化，“久而久之，農村精英的大規(guī)模流失造成中國鄉(xiāng)村士紳質量的蛻化，豪強、惡霸、痞子一類邊緣人物開始占據底層權力的中心”［9］17—18?？h參議員群體趨向“蛻化”是不可避免的，原因主要有三個方面:

首先，社會的過渡性決定了縣參議員群體的“蛻化”。近代以降，中國社會正經歷由傳統(tǒng)王朝國家向現代政黨國家的轉型變革時期，新舊雜糅的思想意識加上激烈變動的社會現實使得縣參議員群體這一新事物一出現便呈現出“劣質化”。在某種意義上講，這一現象是歷史發(fā)展的必然。由于民眾向來不習慣也無財力來參與政治，而“地方政治騙客，狡詐市儈，劣紳土豪，封建把頭，豪商巨富……也都把任參議員作為其獵取功名富貴，炫耀桑梓的契機”［10］15，因此，時人曾總結縣參議員群體時分析道:“第一，潔身自好之士，不愿當選;第二，沒有權勢和金錢的人，無從參加競選;第三，有才德之人，即使參加選舉，也很難有當選希望;第四，當選的人，競選成功，是他自己活動來的，不再顧及選民的利益;第五，選舉需要花錢，并且變成慣例，啟議員以貪污撈本之門;第六，議員動機不純，一切措施皆以自己為出發(fā)點;第七，視議員為官職，為頭銜，不以行使職務為其應盡的責任，以致多數縣參議會始盛終衰”。［11］403劣跡斑斑的縣參議員遭到縣民控告也可從反面來證明縣參議員群體的“蛻化”。例如1945年3月湖北恩施縣參議員吳超凡就遭到控告，因為此人曾受刑事處分，褫奪公權終身;并未入過任何學校，而且時擾鄉(xiāng)政。本鄉(xiāng)主政者數度易人，乃吳一手造成。曾主持四川省“新縣制”工作的胡次威指出:四川省的“不少縣參議員蠅營狗茍，別有企圖，甚至同縣長里應外合，狼狽為奸”，縣參議員就是“盤踞在縣參議會的土豪劣紳、袍哥大爺、黨棍和團棍為數更多，……他們打著‘民意代表’的招牌，人數多，串連廣，神通大，作惡的機會和辦法就更加廣泛而深入”［12］。

總之，隨著近代中國國家政權的內卷化，土豪劣紳乘機竊取各種公職，他們追求公職的動機與其他政治領袖不同，主要是為了追逐私利，應該將縣參議員群體視為“一個有特殊目的的追求權力的政治類型”［13］182。

其次，國家機構組織化的變異?！靶驴h制”的推行本意是要使國家機構跟上社會發(fā)展的步伐，可是縣參議員通過相似的身份特征和共同的活動范圍而實現組織化，使得他們可以在一縣范圍之內采取言辭、步調一致的行動，通過縣參議會強制性地貫徹自己的意志，以達到影響或干預縣政的目的，從而使得這一機構走向另一面。這與傳統(tǒng)士紳具有個人魅力權威和法理權威截然不同，1949年4月，四川瀘定縣參議員利用縣參議會，針對縣政府一意孤行，不肯與參議會合作，甚至準備動用武力對付縣政府的情形，省政府為緩和矛盾，迫使以縣長為首的縣政府向縣參議會屈服，服從調解，召開縣行政檢討會。6月，縣長被迫調離瀘定。湖南省汝城縣的16個縣參議員為了個人及派系的利益，向縣級機關薦用私人，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長易人，“縣參議員就配合反動黨團搶奪地方勢力，明爭暗斗，內部摩擦激烈”［14］29。士紳階層在辦理地方公共事務的同時，尋找一切機會向國家組織滲透，憑借種種手段插手地方政治。這真是歷史的吊詭——最初的政治設計與實際的日常運作之間存在著巨大的落差?？h參議會作為一個政治組織機構沒有成為推動社會進步的平臺，反而成為縣參議員謀取自身私利，打擊、排斥其他組織和團體的舞臺。

最后，國民政府政治腐敗的影響、傳染了縣參議員群體的墮落。整個民國時期的政治生態(tài)呈惡化趨向，國民黨統(tǒng)治之下尤烈。在這樣的大環(huán)境下，縣參議員群體的變質就不足為奇了?？h參議員群體與地方勢力、官府相互勾結，或壓榨、欺凌民眾，或為自己謀取私利。由于中國社會的“傳統(tǒng)型統(tǒng)治”，民眾對傳統(tǒng)和權力存在著盲目的服從習慣，身份地位“除了具有象征性的意義外，實際上本身便是一種權力”［15］173。而縣參議員恰恰就是這樣一種“象征性”的公職，無形之中縣參議員就具備一種權力，極力為自己謀取私利。例如，“據陜西隴縣人李××等五人呈訴，該縣縣參議會議長郭文云及參議員張競生等，縱兇販毒，朋比作奸，藉公肥私”［16］。廣西省宜山縣三岔鄉(xiāng)籍縣參議員冼志才與該鄉(xiāng)鄉(xiāng)長韋作辨、副鄉(xiāng)長李作珍等，在麥家家開設賭窟、煙館，并在街頭巷尾擺牌九、番攤、聚眾賭博，開大煙館，從中收捐，抽頭塞進自己的腰包。拉搞鄉(xiāng)籍縣參議員蔣樹揚經常私宰豬只出售，從不交一文稅款，只請鄉(xiāng)長和征收主任喝“兩杯”就算了事。任參議長的羅其書“向遠泰昌號、柳州德行號和大眾旅館等，投資入股，獲取暴利”［17］77。湖南汝城縣參議員、議長何其朗與縣參議會秘書朱鎮(zhèn)洋相互串通，狼狽為奸，蓋上縣參議會大印，向縣自衛(wèi)隊餉械籌監(jiān)委員會強借稻谷一百石，名義上說參議會急需款用，實則任其自由揮霍。種種丑態(tài)，層出不窮。

中國的傳統(tǒng)社會是以官員和地方士紳為主要骨干的宗法制結構，但隨著科舉制的廢除和清政府的滅亡，原來的社會組織結構逐漸渙散和衰落。國民政府試圖通過黨、政兩大組織系統(tǒng)的“雙軌制”和縣自治體系再次將衰落的一體化組織結構建立起來，但由于歷史的、現實的各種復雜因素，整合目的未能實現。屬于士人身份的縣參議員群體在20世紀上半葉的國家政權建設過程中進一步制度化、組織化，同時也不可避免地產生“蛻化”，從而造成了地方政治社會的不斷惡化。于是，縣參議員群體的“蛻化”所產生的影響與其他各項制度的衰落共同導致了國民政府統(tǒng)治的崩潰。

［1］關于縣參議員群體分析的論文僅有:曾凡貞.20世紀30-40年代廣西省縣參議會及參議員群體探析［J］.廣西社會科學，2010，(6);陳德軍，羅開林.戰(zhàn)后地方參議會議員群體分析——以江西省于都縣為個案［J］.江蘇社會科學，2008 ，(1).

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