中國高速公路投融資現(xiàn)狀與思考

陳 中 王俊豪

(1.中鐵第一勘察設(shè)計(jì)院有限公司，陜西 西安 710043;2.中國航天科技集團(tuán)四零一研究所，陜西 西安 710069)

隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人們出行需求逐漸增多。公路作為國家公共基礎(chǔ)設(shè)施，對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到巨大拉動作用。截止2011年，我國高速公路總里程達(dá)到8.49萬公里，我國高速公路發(fā)展取得了舉世矚目的成就。2020年，我國高速公路將達(dá)到10萬公里。然而，面對我國高速公路建設(shè)大潮，對建設(shè)資金的需求也是空前巨大，2011年，我國全年公路建設(shè)投資12596.36億元，截止2020年，我國高速公路建設(shè)資金需求約2萬億元。在我國高速公路建設(shè)過程中，如何完善和發(fā)展現(xiàn)有投融資體制，避免資金短缺，成為我國高速公路建設(shè)過程中必須面對的首要問題[1，2]。

1 中國高速公路發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 高速公路建設(shè)潮

交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施對國民經(jīng)濟(jì)具有巨大的拉動作用，在我國，公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得的巨大成績有效緩解了國民經(jīng)濟(jì)，但是適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并實(shí)現(xiàn)公路現(xiàn)代化，仍然是公路建設(shè)的目標(biāo)。《國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》中指出，我國將在2034年左右建成8.5萬公里的高速公路網(wǎng)，高速公路總里程將達(dá)到12萬公里。我國高速公路建設(shè)已經(jīng)取得較大成就，各地高速公路建設(shè)規(guī)劃相繼出臺，東西部和中部地區(qū)部分省份公路發(fā)展規(guī)劃如表1所示。

表1 我國部分省份公路發(fā)展規(guī)劃

1.2 資金需求量大

在我國高速公路建設(shè)大潮背景下，2003年至2011年，我國公路建設(shè)投資67，251億元，到位資金59，923億元，如表2所示[3]。按高速公路網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃，到2020年，我國要基本建成國家高速公路網(wǎng)，資金需求約2萬億元，年均資金需求量1000億。在我國東西部地區(qū)，高速公路融資現(xiàn)狀有所區(qū)別，東部地區(qū)融資環(huán)境較好，西部地區(qū)則面臨高速公路建設(shè)成本高、車流量相對較少、投資回收期長、融資范圍較小等窘境。

表2 年間我國公路建設(shè)資金構(gòu)成(2003-2011年)

年份 投資總額/億元 到位資金/億元合計(jì)67251 59923

1.3 資金來源多元化

表3所示為我國2003至2011九年間公路建設(shè)資金構(gòu)成狀況，截止目前為止，我國公路建設(shè)已經(jīng)從單純依靠政府投資過渡至由政府引導(dǎo)、公路建設(shè)資金來源渠道多元化的新形勢。在我國，自“貸款修路、收費(fèi)還貸”設(shè)想提出以來，“貸款修路、收費(fèi)還貸”方式成為我國高速公路建設(shè)的主要融資方式。同時(shí)，公路債券，BOT融資，股票融資均在我國高速公路建設(shè)過程中占據(jù)重要地位。

表3 我國公路建設(shè)資金結(jié)構(gòu)(2003-2011年)

2 中國高速公路投融資現(xiàn)狀

2.1 通行費(fèi)收入依然是高速公路建設(shè)主要資金來源

自1984年我國實(shí)施車輛通行費(fèi)制度以來，通行費(fèi)制度為我國高速公路建設(shè)籌集了大量資金，極大促進(jìn)了我國高速公路建設(shè)的發(fā)展。高速公路實(shí)行車輛通行費(fèi)制度對我國高速公路建設(shè)事業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用毋庸置疑，但是，我國收費(fèi)站點(diǎn)設(shè)置和收費(fèi)管理當(dāng)中依然存在很多不容忽視的問題，社會輿論對于公路通行費(fèi)制度也爭議頗多。如高速公路收費(fèi)站點(diǎn)設(shè)置過密，我國規(guī)定費(fèi)封閉式的收費(fèi)公路的統(tǒng)一主線上，相鄰收費(fèi)站的間距不得少于50km。很多高速公路并沒有執(zhí)行此標(biāo)準(zhǔn)，如“京-開高速”某兩收費(fèi)站間距不到1km。

2.2 民間資本逐漸進(jìn)入公路建設(shè)融資體制

從表4可知，我國公路建設(shè)資金中的85%來自于國內(nèi)貸款和自籌資金。我國民間資本引入的方式有BOT融資、發(fā)行股票、發(fā)行債權(quán)等[4]，但國內(nèi)貸款占國內(nèi)民間資本主導(dǎo)地位。我國高速公路建設(shè)融資體制自引入民間資本以來，進(jìn)行了重大改革，但是由于資本市場發(fā)育不健全等因素，民間資本參與高速公路建設(shè)的規(guī)模還是有限，銀行貸款比例過高會有潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)，一些地區(qū)部分項(xiàng)目已經(jīng)出現(xiàn)了償還困難的局面。

表4 我國公路建設(shè)融資比例(2003-2011年)

2.3 國外資本已經(jīng)進(jìn)入我國公路建設(shè)市場

2003年，我國公路建設(shè)到位資金中，外資所占比例為2.2%，表明我國已開始嘗試將國外資本引入中國公路建設(shè)中。但由于公路建設(shè)涉及公共事業(yè)，相關(guān)法律制度沒有完善，國外資金引入公路建設(shè)特別是高速公路建設(shè)還處于探索階段。至2003至2011年間，外資在公路建設(shè)資金中所占比重逐年下降，2011年底，國外資金引入比例已降至0.5%，表明我國對于國外資本的引入保持謹(jǐn)慎態(tài)度。

2.4 缺乏完善的高速公路投融資制度保障

健全的法律制度是保證高速公路投融資體制正常運(yùn)行的保障。就目前來看，我國關(guān)于高速公路建設(shè)投融資的相關(guān)法律法規(guī)還存在一定的不足之處。第一，不同法規(guī)條文之間銜接不到位。截止目前為止，我國高速公路投融資相關(guān)法律主要包括《中華人民共和國收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》(2004年)、《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》(2008年)等。上述兩份文件中對高速公路收費(fèi)期限做出說明，但未能夠說明在公路收費(fèi)期間對公路改造升級的后續(xù)問題進(jìn)行規(guī)定。第二，法規(guī)的實(shí)施性有待加強(qiáng)。《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》指出公路發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持非收費(fèi)公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路，則意味著財(cái)政投入必須在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增加，如何增加，增加多少并沒有提及。

3 對我國高速公路融資體制的幾點(diǎn)思考

3.1 繼續(xù)加大政府資金投入

前文數(shù)據(jù)表明，我國政府投資僅占公路建設(shè)資金的15%左右。高速公路屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施，理應(yīng)由政府財(cái)政進(jìn)行投資，引入民間資本等形式是由當(dāng)前建設(shè)資金需求較大所致。在西方發(fā)達(dá)國家，政府財(cái)政資金是公路建設(shè)的主要資金來源，一方面由于西方發(fā)達(dá)國家政府有能力承擔(dān)公路建設(shè)所帶來的巨額資金需求，另一方面，西方發(fā)達(dá)國家的公路網(wǎng)絡(luò)已較為完善。因此，隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，政府財(cái)政資金將在我國公路建設(shè)資金中占據(jù)重要比例。事實(shí)上，2011年，我國政府投資所占比重已由2003年的15.30%增長至20.20%。

3.2 積極引入更多民間資本

引入民間資本是我國目前不得不采取的方式，但必須承認(rèn)，民間資本的進(jìn)入，很大程度上緩解了我國公路建設(shè)資金短缺的瓶頸，也保障了我國現(xiàn)階段高速公路事業(yè)的持續(xù)飛速發(fā)展。目前，我國引入民間資本的主要形式依然是以貸款為主，“收費(fèi)還貸、統(tǒng)借統(tǒng)還”將是我國公路建設(shè)融資的主要方式。

3.3 逐漸開放國外資本進(jìn)入

在發(fā)達(dá)國家，外國資本是高速公路建設(shè)的重要來源。如美國曾利用西班牙和澳大利亞的資金，分別修建印第安納州80號收費(fèi)公路，融資38億美元，和芝加哥高架公路，融資18億美元。利用外資可有效分散風(fēng)險(xiǎn)，加快開發(fā)進(jìn)度。

3.4 合理推行收費(fèi)公路模式

目前，我國收費(fèi)公路主要有經(jīng)營性收費(fèi)公路和政府還貸收費(fèi)公路兩種形式，學(xué)術(shù)界對收費(fèi)公路權(quán)益的討論依然激烈，收費(fèi)公路商品屬性也尚無定論。但不可否認(rèn)，公路收費(fèi)在我國高速公路建設(shè)過程中起到的重要作用。在未來我國高速公路建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)探索收費(fèi)公路經(jīng)營模式，克服弊端，合理推行收費(fèi)公路模式。

3.5 完善公路投融資法律制度

由于我國高速公路融資法律制度的缺失，導(dǎo)致外國資本和國內(nèi)民間資本對進(jìn)入高速公路市場有所猶豫。政府應(yīng)建立健全相關(guān)法律制度，規(guī)范政府、企業(yè)、中介、金融組織的權(quán)益，科學(xué)合理制定高速公路定價(jià)策略，明確公路產(chǎn)權(quán)，明確參與各方權(quán)利與義務(wù)，保障投資者有利益，公共基礎(chǔ)建設(shè)有保障，人民生活有保障。

4 結(jié)論

我國高速公路投融資體系有傳統(tǒng)政府財(cái)政資金發(fā)展到現(xiàn)在的多渠道、多元化投融資體制。在我國未來高速公路建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加大政府投資力度、吸納民間資本、引入外資的融資模式，通過逐漸完善公路投融資法律建設(shè)，合理推行收費(fèi)公路模式，做到“國家投資、地方籌資、社會融資、吸納外資”和“貸款修路、收費(fèi)還貸、滾動發(fā)展”。

[1]周國光.中國路橋收費(fèi)問題透視[J].長安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2005，04(7).

[2]周國光，衛(wèi)靜.中國公路投融資體制改革探索[J].經(jīng)濟(jì)問題探索，2009.06.

[3]中華人民共和國交通運(yùn)輸部.2011年公路水路交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].，2012.04.25.

[4]曹飏，高速公路投融資體系研究[J]，交通財(cái)會，2010，278(9)：11-14.