成都市氵蒙陽鎮(zhèn)失地農(nóng)民補(bǔ)償安置問題探析

羅謨諾

摘要：隨著城市化進(jìn)程的加快，我國會(huì)有大量失地農(nóng)民的出現(xiàn)。對(duì)失地農(nóng)民而言，土地承包使用權(quán)既是維持生計(jì)的基本生產(chǎn)資料，又是在農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未全員覆蓋條件下維持生存的最后保護(hù)傘。失去了土地這一能夠帶來持續(xù)性、綜合性收益的資產(chǎn)，他們的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老甚至子女的財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)將得不到保障。同時(shí)，由于現(xiàn)有的征地補(bǔ)償安置工作的不完善，他們生計(jì)的可持續(xù)性也將受到嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。然而，他們的生存狀況和處境會(huì)直接影響到社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；補(bǔ)償安置；氵蒙陽鎮(zhèn)

一、氵蒙陽鎮(zhèn)概況

濛陽鎮(zhèn)是成都市在2005年確定的14個(gè)優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)之一，鎮(zhèn)域面積82平方公里，轄16個(gè)村、12個(gè)社區(qū)，總?cè)丝?.6萬人。隨著四川·彭州國際蔬菜產(chǎn)業(yè)科技園，中國西部（國際）農(nóng)副產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)園、四川國際農(nóng)產(chǎn)品交易中心、萬貫服裝產(chǎn)業(yè)園等項(xiàng)目的推進(jìn)，工業(yè)用地需求增長迅速，導(dǎo)致大量土地被征用，產(chǎn)生大量失地農(nóng)民。

二、失地農(nóng)民補(bǔ)償安置情況的描述性分析

1.土地征收問題

濛陽鎮(zhèn)的征地程序中最突出的特點(diǎn)是能夠提前召開村民代表大會(huì)，對(duì)補(bǔ)償安置問題進(jìn)行商議，難能可貴的是大部分村民都參加或代人參加，并能夠真實(shí)的表達(dá)自己的意見。這與成都市在加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)管理方面實(shí)行“131N”村級(jí)治理機(jī)制有一定關(guān)系。在此治理結(jié)構(gòu)下，村民參與村務(wù)的機(jī)會(huì)有所增加，利益訴求渠道暢通，村民自治能力有所提升。在整個(gè)征地過程中，由于監(jiān)督組織（村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)）、利益訴求組織（村民議事會(huì)）等組織的作用，征地矛盾更多地在事前就得到解決。

2.補(bǔ)償安置問題

在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題上，濛陽鎮(zhèn)的做法較為常規(guī)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然按照產(chǎn)值倍數(shù)法確定。具體為：每畝每年平均產(chǎn)值按800-1160元計(jì)算，耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)仍舊按被征地前三年平均每畝年產(chǎn)值的6-10倍計(jì)算，具體為每畝4800-11600。安置補(bǔ)助費(fèi)按年產(chǎn)值的10-15倍的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，具體為每畝8000-17400元。青苗費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是每畝600-1000元。

在補(bǔ)償限額問題上，相比國家規(guī)定，濛陽鎮(zhèn)的限額較低。濛陽規(guī)定征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)兩項(xiàng)合計(jì)最高不超過被征地前三年平均年產(chǎn)值的25倍，而中央的規(guī)定是不超過30倍。

在人員安置問題上，濛陽鎮(zhèn)主要采用自謀職業(yè)和貨幣安置的辦法。對(duì)高于年齡界限的失地農(nóng)民，濛陽鎮(zhèn)采用直接對(duì)其發(fā)放養(yǎng)老金的方式進(jìn)行安置。對(duì)年齡界限內(nèi)的失地農(nóng)民，濛陽鎮(zhèn)采取分類別管理的辦法，把其分成五種類別，并采用不同的安置措施。

3.就業(yè)問題

在失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)方面，濛陽鎮(zhèn)的做法較為出色。在培訓(xùn)組織方面，建立了由市勞動(dòng)局培訓(xùn)學(xué)校為主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)培訓(xùn)班為補(bǔ)充的培訓(xùn)體系。根據(jù)不同培訓(xùn)班的特點(diǎn)，安排合適的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。在培訓(xùn)政策方面，所在地的市政府出臺(tái)了一些鼓勵(lì)性措施。比如采取由政府免費(fèi)提供培訓(xùn)服務(wù)，給予社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)財(cái)政補(bǔ)貼的方式來大力開展失地農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)。在培訓(xùn)資金保障方面，所在地市、鎮(zhèn)政府分別采取從土地出讓金中抽出一定比例的方式來保障培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)來源。在培訓(xùn)成果方面，較為豐碩。一部分學(xué)員取得了職業(yè)技能等級(jí)證書，一部分學(xué)員通過技能培訓(xùn)順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)，個(gè)別學(xué)員通過學(xué)習(xí)創(chuàng)業(yè)知識(shí)開始了創(chuàng)業(yè)道路。

在就業(yè)去向方面，濛陽鎮(zhèn)失地農(nóng)民的就業(yè)去向與其年齡有較大關(guān)系。大多數(shù)青年就業(yè)去向仍是東部沿海地區(qū)，部分中年失地農(nóng)民多選擇在成都、重慶等周邊城市就業(yè)。年齡較大還有一定勞動(dòng)能力的失地農(nóng)民多選擇在本地招商引資過來的企業(yè)從事保潔、綠化、保衛(wèi)等工作。

4.失地農(nóng)民的收入問題

濛陽鎮(zhèn)失地農(nóng)民工資性收入與財(cái)產(chǎn)性收入占據(jù)了失地農(nóng)民收入的絕大部分，轉(zhuǎn)移性收入與經(jīng)營性收入所占比重較小，其總收入水平有了較大提高。但是，當(dāng)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民后，伴隨著農(nóng)用土地及宅基地的失去，許多隱性的福利也已經(jīng)消失。失地農(nóng)民不得不到市場(chǎng)上去購買一些失地前不需購買的商品，比如面粉、蔬菜、雞鴨等在失地前可以自給自足的商品。另外，失地農(nóng)民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了較大變化，水電費(fèi)、食品蔬菜類的支出有較大幅度的增加，由于對(duì)孩子教育重要性的認(rèn)識(shí)有所提高，教育開支也有較大增加。

三、存在的問題

在成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的背景下，濛陽鎮(zhèn)在土地征收、失地農(nóng)民就業(yè)保障、社會(huì)保障、醫(yī)療服務(wù)等方面都取得了不錯(cuò)的成績，形成了集“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會(huì)保障、住房保障、就業(yè)保障”為一體的征地補(bǔ)償安置模式。然而，濛陽鎮(zhèn)在失地農(nóng)民補(bǔ)償安置方面還存在一定的改進(jìn)空間。

1.執(zhí)行規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所折扣

濛陽鎮(zhèn)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍按國家規(guī)定的產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算，即土地補(bǔ)償費(fèi)為每畝前三年平均產(chǎn)值的6-10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為4-6倍，兩項(xiàng)總和不超過前三年平均產(chǎn)值的30倍。濛陽鎮(zhèn)規(guī)定每畝每年平均產(chǎn)值按800-1160元計(jì)算。然而，在具體補(bǔ)償時(shí)出現(xiàn)了“就低不就高”的情況，濛陽鎮(zhèn)規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)按產(chǎn)值數(shù)的7倍計(jì)算，安置補(bǔ)助費(fèi)按產(chǎn)值數(shù)的5倍計(jì)算。不僅如此，濛陽鎮(zhèn)對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)的總和也做了限制，其規(guī)定每畝三者之和最高不超過3萬元，其中青苗補(bǔ)償費(fèi)每畝最高不超過1000元。可見，在國家原本就不合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行上又出現(xiàn)了問題。

2.征地補(bǔ)償款使用透明度不高

征收土地的補(bǔ)償款的具體流向?yàn)?種：一次性繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用、就業(yè)補(bǔ)助金、生活補(bǔ)助費(fèi)以及村社保留部分。對(duì)失地農(nóng)民來說，無論是否參加社會(huì)保險(xiǎn)，除了部分能拿到就業(yè)補(bǔ)助費(fèi)和生活補(bǔ)助費(fèi)外，拿不到其他現(xiàn)金補(bǔ)償。未參加社會(huì)保險(xiǎn)的失地農(nóng)民，則按每畝每年1700元的標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取土地租金生活，參加社會(huì)保險(xiǎn)的失地農(nóng)民，則租金收入取消。由此可見，前三部分的使用有固定的管理程序和具體的標(biāo)準(zhǔn)。但是，由于村社所保留的部分補(bǔ)償款的使用透明度不高，這就導(dǎo)致了失地農(nóng)民對(duì)其的使用情況缺乏基本的知情權(quán)，失地農(nóng)民對(duì)村社干部的信任度不高等問題。

3.失地農(nóng)民出現(xiàn)邊緣化的問題

失地農(nóng)民邊緣化傾向的主要表現(xiàn)是對(duì)自身身份認(rèn)識(shí)的模糊，他們對(duì)自己身份的認(rèn)識(shí)多數(shù)處于一種既不是農(nóng)民又不是市民的一種矛盾狀態(tài)。一是因?yàn)樗麄兪チ速囈陨娴耐恋剡@一農(nóng)民身份的重要標(biāo)志，同時(shí)也失去了原有的及身份認(rèn)同、就業(yè)方式、生活方式。二是因?yàn)樗麄冞€不適應(yīng)城市化的生活方式。三是因?yàn)槭У剞r(nóng)民心理安全感下降。失地前，大部分失地農(nóng)民以農(nóng)業(yè)收入為主，糧食蔬菜等生活消費(fèi)品基本能自給自足，生活雖不富裕但有穩(wěn)定的生活來源，由此而帶來的心理安全感較強(qiáng)。失去土地后，失地農(nóng)民的收入水平雖然有較大幅度的提高，但是其消費(fèi)水平也有所提高，這是因?yàn)橐磺猩钕M(fèi)品都需要從市場(chǎng)上購買。

四、確保失地農(nóng)民合理的征地補(bǔ)償

確保失地農(nóng)民的合理補(bǔ)償要從3個(gè)方面下手：一是要在現(xiàn)有補(bǔ)償安置制度下，保障失地農(nóng)民應(yīng)該得到的補(bǔ)償；二是要不斷地優(yōu)化現(xiàn)有補(bǔ)償安置制度，在調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和擴(kuò)大補(bǔ)償范圍上下工夫；三是要努力構(gòu)建失地農(nóng)民享受土地增值收益的機(jī)制，讓他們分享城市化的收益。

1.健全失地農(nóng)民社會(huì)保障

失地農(nóng)民的社會(huì)保障是一個(gè)系統(tǒng)工程，具體包括生存保障與發(fā)展保障兩個(gè)方面。生存保障主要體現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障制度、失業(yè)保險(xiǎn)及醫(yī)療保險(xiǎn)等方面。發(fā)展保障主要體現(xiàn)在提高失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)能力、再就業(yè)能力等方面。首先，在建立失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面。一是要多渠道籌集失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。二是要適當(dāng)分類、區(qū)別管理。三是要建立最低生活保障制度。，其次，在建立全方位的醫(yī)療保障制度方面。一是要靈活建立多元化的社會(huì)醫(yī)療保障制度。二是建立新型合作醫(yī)療保障制度。一方面要加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的教育，加大新型合作醫(yī)療制度的宣傳，培養(yǎng)失地農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、合作意識(shí)。另一方面要提高針對(duì)新型合作醫(yī)療運(yùn)營管理水平。在農(nóng)民檢查、治療、住院、醫(yī)療費(fèi)用確認(rèn)、報(bào)銷等各個(gè)環(huán)節(jié)要做到科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、流程簡(jiǎn)化、便于操作。第三，在提高失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)能力方面。一是要鼓勵(lì)失地農(nóng)民興辦個(gè)體、經(jīng)營小企業(yè)。二是要培養(yǎng)失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)能力。三是要為失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)搭建優(yōu)越的服務(wù)平臺(tái)。政府要成立創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心，協(xié)調(diào)政府相關(guān)部門為失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)提供全方位的服務(wù)。在注冊(cè)、經(jīng)營、管理等方面提供高效率的服務(wù)。

2.構(gòu)建失地農(nóng)民再就業(yè)機(jī)制

就業(yè)問題是解決失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)的關(guān)鍵。使失地農(nóng)民有穩(wěn)定收入來源是解決失地農(nóng)民就業(yè)問題的核心。面對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)穩(wěn)定性差、核心競(jìng)爭(zhēng)力差的困難，解決失地農(nóng)民就業(yè)問題需要從多渠道提供再就業(yè)崗位和提升就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力兩個(gè)方面下手。一是要努力拓展失地農(nóng)民再就業(yè)空間。二是要完善就業(yè)市場(chǎng)的服務(wù)體系。三是要制定促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)的政策。同時(shí)要通過培訓(xùn)提升失地農(nóng)民的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，一是提高對(duì)失地農(nóng)民培訓(xùn)的資金支持，二是要建立全方位培訓(xùn)體系，三是要確保培訓(xùn)的實(shí)效。

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（作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院）