淺析我國(guó)土地登記制度

賀洪莉

摘 要：我國(guó)實(shí)行的土地登記制度是一種法律登記制度，它是以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，積極主動(dòng)的行政法律措施。土地登記制度建立以來，在保護(hù)土地權(quán)利人的利益，規(guī)范土地市場(chǎng)行為、避免國(guó)家土地收益流失等方面發(fā)揮了重要作用。土地登記制度在科學(xué)、效益、先進(jìn)性等方面還存在一些問題。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，土地權(quán)利人要求保護(hù)土地權(quán)益的愿望愈加強(qiáng)烈，本文在土地登記制度現(xiàn)狀等方面加以闡述，以期對(duì)解決問題有所幫助。

關(guān)鍵詞：土地登記制度；存在的問題；建議

1 土地登記概述

土地登記是國(guó)家依照法定程序?qū)⑼恋氐臋?quán)屬關(guān)系、用途、面積、等級(jí)、價(jià)值等情況登記于專門的簿冊(cè)，以加強(qiáng)政府對(duì)于土地的有效管理，保護(hù)權(quán)利人土地合法權(quán)益的一項(xiàng)重要的制度。土地登記是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的根本途徑，是國(guó)家統(tǒng)一土地權(quán)利制度的基礎(chǔ)。世界上的土地登記制度大體可分三類即產(chǎn)權(quán)登記制度，托倫斯登記制度和契約登記制度。我國(guó)采用的是土地產(chǎn)權(quán)登記制度并吸收托倫斯登記的特點(diǎn)。[1]

我國(guó)土地登記的根本目的在于確認(rèn)土地權(quán)屬，維護(hù)社會(huì)主義土地公有制，保護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益 ，維護(hù)土地市場(chǎng)交易秩序以及為合理有效利用土地提供依據(jù)。從某種程度上看，對(duì)權(quán)利人申請(qǐng)登記有一定的強(qiáng)制性，有利于在完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過程中，實(shí)現(xiàn)土地用途管制，為土地權(quán)利變動(dòng)奠定基礎(chǔ)。此外凡經(jīng)依法進(jìn)行登記的土地權(quán)益均保證真實(shí)可靠，具有公信力，可見強(qiáng)制性與可信性是土地登記的兩個(gè)顯著特征。

土地登記行為是民法范圍內(nèi)用以界定土地物權(quán)的歸屬，并在專門簿冊(cè)上予以記載的事實(shí)。土地登記是登記機(jī)關(guān)依法實(shí)施土地權(quán)利登記的職能，并在權(quán)利人申請(qǐng)后進(jìn)行嚴(yán)密的審查，對(duì)符合法定登記條件的予以登記造冊(cè)，向社會(huì)公示，相關(guān)登記資料可以公開查詢。

2 土地登記制度存在的問題

（1）土地登記的法律體系不健全。我國(guó)開展土地登記的法律依據(jù)為《憲法》、《民法通則》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》、《土地登記辦法》、《土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理暫行辦法》。但在土地登記的相關(guān)權(quán)利種類、設(shè)定、變更、終止以及各項(xiàng)權(quán)利、義務(wù)、登記效力等重大問題可操性不強(qiáng)，至使保護(hù)權(quán)利人利益、要求履行義務(wù)遇到困難。

（2）土地登記種類少，定性模糊。我國(guó)法律對(duì)土地權(quán)利種類的劃分為：國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利。以集體土地所有權(quán)為例，目前其權(quán)能只包括占有、使用、收益，而不包括處分權(quán)，即集體擁有的是受到一定限制的所有權(quán)。至于為何受限制，如何受限制，理論界尚無定論，而相關(guān)的法律規(guī)定也極其模糊。關(guān)于農(nóng)村集體土地使用權(quán)，法律上未對(duì)其權(quán)能作出明確規(guī)定，學(xué)理上對(duì)其定義及性質(zhì)歸屬也未達(dá)成一致意見，導(dǎo)致在實(shí)踐中各地做法不一。[2]

（3）土地登記機(jī)關(guān)、土地登記標(biāo)準(zhǔn)和土地權(quán)屬證書不統(tǒng)一。依據(jù)我國(guó)目前的登記體制，有多個(gè)部門正在進(jìn)行著不動(dòng)產(chǎn)登記。如集體土地所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)由土地管理部門登記造冊(cè)，核發(fā)證書；國(guó)有房地產(chǎn)的土地登記有的地方是房產(chǎn)部門，有的是房地分開。由于土地登記機(jī)關(guān)的不同，各自的登記辦法、程序不盡相同，相應(yīng)的土地權(quán)屬證書也不同。登記機(jī)關(guān)及證書的不統(tǒng)一，必然會(huì)損害經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和權(quán)利人的正當(dāng)利益，而且在兩個(gè)以上的登記機(jī)關(guān)的權(quán)利出現(xiàn)交叉重合時(shí)，還會(huì)造成物權(quán)變動(dòng)的法律基礎(chǔ)互相沖突，擾亂正常的法律秩序。四、體制束縛，創(chuàng)新緩慢。由于我國(guó)土地登記管理的特殊性，推進(jìn)制度優(yōu)化和技術(shù)創(chuàng)新比較緩慢?，F(xiàn)有的土地登記資料不能滿足社會(huì)需求，土地登記覆蓋轄區(qū)的土地調(diào)查工作量大，各級(jí)財(cái)政沒有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)給予保證，多方投資的路子必將制約管理體制的發(fā)展。同時(shí)，由于體制、機(jī)制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等原因，至使對(duì)現(xiàn)有信息的浪費(fèi)不能把已有的信息資源統(tǒng)一起來，為社會(huì)服務(wù)。

3 完善土地登記制度的構(gòu)想

（1）以法律為基礎(chǔ)，明確土地登記效力，為完善登記制度提供法律依據(jù)。土地登記主要是解決土地物權(quán)變動(dòng)中的安全問題，即土地物權(quán)怎樣才能安全地由物權(quán)取得人取得的問題，以及從客觀公正的角度看土地物權(quán)的變動(dòng)才能達(dá)到排除第三人的干涉的問題，因而只能依靠《物權(quán)法》自身來解決，也就是通過物權(quán)變動(dòng)制度來解決。但我國(guó)對(duì)土地權(quán)利的劃分來自不同層次的法規(guī)，權(quán)利內(nèi)容、義務(wù)不清晰，權(quán)利種類不系統(tǒng)，相互關(guān)系還不明確。有待于通過《不動(dòng)產(chǎn)登記法》等相關(guān)法律的出臺(tái)來改變。

（2）實(shí)行土地優(yōu)先登記，逐步解決重復(fù)登記的問題。在一個(gè)國(guó)家內(nèi)，不管采用何種土地登記制度，一個(gè)土地物權(quán)，權(quán)利人到一個(gè)登記機(jī)關(guān)辦理登記，是世界各國(guó)通行的做法。目前世界其他國(guó)家土地登記機(jī)構(gòu)設(shè)置，歸納起來有三種情況，即司法部門、政府管理部門、獨(dú)立司法與政府之外的專門機(jī)構(gòu)。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，無論采取哪一種形式，都是一時(shí)難以解決的問題。一是司法機(jī)構(gòu)在確權(quán)登記時(shí)，結(jié)合我國(guó)土地資源利用進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，從業(yè)務(wù)性質(zhì)上看有相當(dāng)大的難度。二是政府部門獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記時(shí)，有利于解決上述各類問題，但國(guó)家職能部門及運(yùn)行機(jī)制要有較大的調(diào)整，以保證登記機(jī)關(guān)組織到位、職能到位。三是統(tǒng)一由土地行政主管部門負(fù)責(zé)。從目前全國(guó)土地登記制度建設(shè)現(xiàn)狀考慮，無論是業(yè)務(wù)建設(shè)還是人員隊(duì)伍建設(shè)，土地部門有一定的基礎(chǔ)，土地登記在全國(guó)全面開展，制度建設(shè)成本較低。另外，解決土地統(tǒng)一登記應(yīng)當(dāng)與登記程序變革結(jié)合起來考慮，實(shí)行土地使用權(quán)優(yōu)先登記應(yīng)該是解決現(xiàn)實(shí)問題的一種思路。

土地使用權(quán)優(yōu)先登記即土地及地上物（指定著物和附著物）依法取得后，無論由哪個(gè)部門管理，首先確定土地使用權(quán)，先辦理土地登記，領(lǐng)取土地證書，然后再辦理地上物的登記。從土地與地上物的關(guān)系看，不管何種地上物都依附于土地。權(quán)利人依法取得土地使用權(quán)，是擁有地上物的前提條件。因此，先辦理土地登記，再辦理地上物登記應(yīng)是順理成章的事。這種做法既有利于業(yè)務(wù)主管部門對(duì)地上物的管理，又保證了地上物與土地使用權(quán)的一致性以及土地用途的統(tǒng)一，提高了土地登記資料的使用價(jià)值。

（3）加強(qiáng)土地登記代理人制度建設(shè)，使土地登記從行政機(jī)關(guān)全程服務(wù)變成審批，提高行政效率。土地登記代理是指接受土地登記申請(qǐng)人的委托，代理土地登記申請(qǐng)、現(xiàn)場(chǎng)指界、代寫土地登記申請(qǐng)文書、提供土地登記業(yè)務(wù)咨詢、查詢土地產(chǎn)權(quán)狀況等；廣義講還包括：代理土地權(quán)利的取得或交易手續(xù)的辦理及鑒證、相關(guān)稅費(fèi)交納、土地政策咨詢、土地使用權(quán)抵押等。但由于土地登記專業(yè)性較強(qiáng)，建立土地登記專業(yè)代理人制度，可以減少當(dāng)事人不必要的困擾，大力提高土地登記申請(qǐng)水平，確保土地登記工作的質(zhì)量，促進(jìn)土地登記制度的完善。將原有的由登記機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的地籍調(diào)查等登記前期工作交由土地登記代理人去承擔(dān)，同時(shí)理順土地登記機(jī)關(guān)，土地登記代理人機(jī)構(gòu)和土地權(quán)利人的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)及相互關(guān)系；做到分工明確，權(quán)責(zé)分明，既保證了登記的準(zhǔn)確性，又提高工作效率，大大減輕登記機(jī)關(guān)工作壓力和負(fù)擔(dān)。[4]土地登記代理是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，是在我國(guó)實(shí)踐基礎(chǔ)上建立起來的一項(xiàng)制度。

參考文獻(xiàn)

[1] 胡存智等編著《土地登記理論與方法》中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社1998年9月版，第1頁，第43頁。

[2] 《我國(guó)土地登記制度評(píng)價(jià)》國(guó)土資源新聞網(wǎng)2004年2月6日

[3] 《中國(guó)土地》2004年9月總第225期，第20頁