環(huán)境與資源保護(hù)法視野下的農(nóng)村飲水安全

杜江江

【摘 要】農(nóng)村飲水安全問題是近年來我國(guó)出現(xiàn)的重大問題，如何保障對(duì)農(nóng)村社會(huì)建設(shè)發(fā)展起到至關(guān)重要作用的水資源的安全有效供給是目前亟需解決的問題。我國(guó)近些年對(duì)農(nóng)村投入了大量物力財(cái)力以保證飲水系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但是農(nóng)村飲水安全不僅僅是技術(shù)和管理上的問題，還需要相關(guān)配套法律的支持。通過對(duì)環(huán)境與資源保護(hù)法視野下的農(nóng)村飲水安全相關(guān)問題的研究，可以為農(nóng)村飲水的有效供給，市場(chǎng)均衡和安全管理提供有益的借鑒。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村飲水安全；環(huán)境與資源保護(hù)法；法制健全

取得安全飲水是人類得以生存的基本條件，也是維持基本的生產(chǎn)生活活動(dòng)基礎(chǔ)。隨著當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的飛躍，人類在享受物質(zhì)文明帶來的便捷服務(wù)時(shí)，也在遭受著環(huán)境惡化、生態(tài)失衡、能源枯竭等一系列重大挑戰(zhàn)。目前世界各國(guó)都不同程度地出現(xiàn)了飲水問題，要么是水資源安全問題，要么是水資源分配不均衡等等。同樣的，我國(guó)也存在著巨大的用水問題，在人均占有量和水資源分配上處于劣勢(shì)。本文通過對(duì)農(nóng)村飲水安全建設(shè)進(jìn)行全方位的研究，提出在法律層面上解決農(nóng)村飲水安全的必要性和可行性，以期對(duì)農(nóng)村社會(huì)建設(shè)和社會(huì)和諧發(fā)展提供幫助。

一、農(nóng)村飲水安全現(xiàn)狀分析

（一）農(nóng)村飲水安全的概念及內(nèi)涵

農(nóng)村飲水安全是指農(nóng)村地區(qū)的飲用水在水質(zhì)、水量、取水方便度等方面符合一定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定。它的具體內(nèi)涵包含三個(gè)方面的內(nèi)容：第一是農(nóng)村飲水安全的自然屬性。也就是指農(nóng)村飲水的供給影響因素首先是自然界的水資源在“質(zhì)”上的優(yōu)劣和“量”上的多少以及在地理空間的分布情況。這是進(jìn)行水資源調(diào)配和管理的先決條件，也是決定農(nóng)村飲水安全的直接因子；第二個(gè)方面是農(nóng)村飲水安全的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性。對(duì)用水安全進(jìn)行管理是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)因素作用的結(jié)果，涉及到了相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)物質(zhì)資源和人力資源的調(diào)配；第三個(gè)方面是農(nóng)村飲水安全的人文屬性。這一方面主要指水安全管理的受眾即農(nóng)民的心理感受，水安全是對(duì)人自身的生命和生產(chǎn)生活活動(dòng)產(chǎn)生重大影響的因素，因此，當(dāng)出現(xiàn)飲水安全問題時(shí)，農(nóng)民的心理承載力是需要考慮的一個(gè)重要問題，此外，農(nóng)民對(duì)于飲水安全以及水資源的總體認(rèn)識(shí)也是人文屬性的一個(gè)內(nèi)容。

（二）我國(guó)農(nóng)村飲水安全工作發(fā)展概況

我國(guó)的農(nóng)村飲水安全工作起步較晚，涉及面狹窄，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，總體上造成了現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村安全飲水的一些重大弊病。首先我國(guó)開展農(nóng)村飲水安全工作的重點(diǎn)放在了供水工作上，而對(duì)農(nóng)村水污染治理、取水基礎(chǔ)設(shè)施和水資源再分配等方面投入較少。在新中國(guó)成立以前，農(nóng)村根本上就沒有供水設(shè)施，農(nóng)民的飲用水和生活用水都是直接從江河湖渠中獲取，不能保證用水安全。

從20世紀(jì)50年代至60年代，黨和政府投入了大量的人力物力進(jìn)行農(nóng)村溝渠改造，興建農(nóng)田水利設(shè)施，在發(fā)展農(nóng)業(yè)的同時(shí)部分地解決了農(nóng)民的飲水問題。但真正系統(tǒng)地對(duì)待農(nóng)民的飲水安全問題還是在20世紀(jì)70年代至80年代，這一時(shí)期國(guó)家把解決農(nóng)村飲水問題列入政府工作議事日程，通過相應(yīng)的技術(shù)投入和制定相關(guān)文件規(guī)范農(nóng)村飲水管理工作，使農(nóng)村的飲水問題逐步得到改善。至20世紀(jì)90年代，我國(guó)正式將解決農(nóng)村飲水問題納入國(guó)家規(guī)劃中，從宏觀層面給予了指導(dǎo)和支持，累計(jì)解決了2.16億人的飲水困難。2005年，我國(guó)對(duì)農(nóng)村飲水工作做了戰(zhàn)略上的轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)了從“飲水解困”到“飲水安全”的轉(zhuǎn)變，無論是在理論上還是在實(shí)踐上都創(chuàng)立了全新的理念，更加符合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要。從2006年我國(guó)全面實(shí)施農(nóng)村飲水安全工程，預(yù)計(jì)到2015年，將基本上解決我國(guó)農(nóng)村飲水安全問題。

二、環(huán)境與資源保護(hù)法視野下的農(nóng)村飲水安全規(guī)范

針對(duì)我國(guó)農(nóng)村飲水安全存在的諸多問題，光靠技術(shù)上和支持和資源的調(diào)控措施還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還要在法律層面給予農(nóng)村飲水安全工作以依據(jù)，樹立起法制理念，切實(shí)保障農(nóng)村飲水安全工作的平穩(wěn)有效進(jìn)行。

（一）環(huán)境與資源保護(hù)法視野下的農(nóng)村飲水安全的法律意義

環(huán)境和資源保護(hù)法是環(huán)境法和自然資源法的總稱，是規(guī)范人與自然和諧發(fā)展的有力法律武器。近些年來世界范圍內(nèi)出現(xiàn)的環(huán)境破壞和自然資源遭遇破壞式掠奪的現(xiàn)象使各個(gè)國(guó)家紛紛出臺(tái)關(guān)于環(huán)境、資源方面的法律法規(guī)，切實(shí)保障人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)根據(jù)自身實(shí)際情況，制定了相應(yīng)的法律。環(huán)境與資源保護(hù)法能夠運(yùn)用強(qiáng)大的國(guó)家權(quán)力來保證在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)合理利用自然資源，友好對(duì)待生態(tài)環(huán)境，改善生產(chǎn)生活方式，大力整治污染行為，從而實(shí)現(xiàn)人與社會(huì)，社會(huì)與自然和諧相處，共同發(fā)展。

從環(huán)境與資源保護(hù)法的視角研究農(nóng)村飲水安全是將水資源作為一種自然資源和環(huán)境要素進(jìn)行分析的。水既是人體延續(xù)生命的保證，又是人類社會(huì)發(fā)展的基本要素，這就使水具有了不同的屬性。農(nóng)村飲水安全問題是水安全的一個(gè)重要內(nèi)容，所謂水安全是指社會(huì)在發(fā)展到一定程度時(shí)在用水上的一種狀態(tài)。這種狀態(tài)是使每個(gè)人都有取得安全用水的能力和條件，所獲得的水達(dá)到一定的清潔衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)人類在取用水資源時(shí)不會(huì)對(duì)自然環(huán)境和生態(tài)循環(huán)造成破壞。顯而易見的是，農(nóng)村水安全不光涉及農(nóng)村范圍內(nèi)的水問題，同時(shí)還涉及到全社會(huì)的水問題，關(guān)系到水資源和自然資源的保護(hù)與利用，對(duì)整個(gè)自然環(huán)境均能產(chǎn)生一定的影響。

要保證農(nóng)村飲水安全問題的順利解決，首先就要處理好農(nóng)村用水中的主體和客體的關(guān)系，所謂主體即是指農(nóng)民，客體即是指水資源。處理好這一對(duì)具有辯證關(guān)系的矛盾體就要做好對(duì)農(nóng)民用水、水對(duì)農(nóng)民的影響這兩方面的研究和管理。在具體實(shí)踐中，就要正確分析可能對(duì)農(nóng)村飲水安全產(chǎn)生影響的資源、社會(huì)、政治、生態(tài)等要素，并且對(duì)這些要素進(jìn)行全方位的認(rèn)識(shí)，考慮到某些要素的隨機(jī)變化以及由這些隨機(jī)變化帶來的信息不準(zhǔn)確甚至是對(duì)整個(gè)系統(tǒng)產(chǎn)生的連帶效應(yīng)。

通過對(duì)農(nóng)村飲水安全問題影響要素的分析，采取科學(xué)有效的方式予以調(diào)控治理。通過技術(shù)的革新可以大力提高農(nóng)村供水和水利設(shè)施的可靠性。運(yùn)用社會(huì)上的成熟管理模式對(duì)水安全進(jìn)行高效的管理，節(jié)約用水成本，杜絕水資源浪費(fèi)。此外，運(yùn)用文化的、政治的等多種手段建立起適應(yīng)農(nóng)村飲水安全要求的供給保障機(jī)制、需求保障機(jī)制、交易保障機(jī)制和政策保障機(jī)制等，對(duì)水安全進(jìn)行全面的管理和控制。

以上各種應(yīng)對(duì)措施都能起到不同程度上的作用，通過協(xié)調(diào)合作可以為農(nóng)村飲水安全提供最大程度的保障。但是，上述各種方式或者各個(gè)流程的進(jìn)行都需要相關(guān)法律的支持，法律制度是其他制度建立和運(yùn)行的基礎(chǔ)和依據(jù)，同時(shí)也是保證其他制度能夠順利實(shí)施的前提條件。法律的基本功能是通過立法的形式將各種利益訴求和調(diào)節(jié)手段固定下來，為農(nóng)村飲水安全奠定合理和合法性基礎(chǔ)。環(huán)境與資源保護(hù)法的建立就是通過水資源管理體系的設(shè)立將農(nóng)村飲水安全的政治安排法定化，為國(guó)家進(jìn)行水資源調(diào)控和管理提供合法來源。環(huán)境資源保護(hù)法通過設(shè)定相關(guān)權(quán)利為飲水安全保障中的經(jīng)濟(jì)手段提供權(quán)力基礎(chǔ)和行為規(guī)則，通過對(duì)利益進(jìn)行重新分配來推進(jìn)飲水安全技術(shù)的提高和推廣，通過法律原則的設(shè)定使人們建立起安全用水的意識(shí)。

（二）我國(guó)農(nóng)村飲水安全的法定化

建國(guó)之后我國(guó)政府對(duì)農(nóng)村飲水問題展現(xiàn)出持續(xù)的高度關(guān)注。1984年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《關(guān)于加快解決農(nóng)村人畜飲水問題的報(bào)告》和《關(guān)于農(nóng)村人畜飲水工作的暫行規(guī)定》，為解決農(nóng)村飲水困難進(jìn)行了規(guī)范。1991年國(guó)家制定了《全國(guó)農(nóng)村人畜飲水、鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水10年規(guī)劃和“八五”計(jì)劃》，將解決農(nóng)村飲水問題正式納入國(guó)家發(fā)展規(guī)劃。1994又把解決農(nóng)村人畜飲水困難納入《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，在相關(guān)規(guī)范的基礎(chǔ)上，國(guó)家投入了大量的財(cái)政資金用于解決農(nóng)村飲水問題。2006年國(guó)務(wù)院頒布了《全國(guó)農(nóng)村飲水安全工程“十一五”規(guī)劃》，確定了我國(guó)在“十一五”期間計(jì)劃解決1.6億農(nóng)村居民的飲水安全問題。隨著相關(guān)工程的進(jìn)行，我國(guó)的飲水安全制度建設(shè)也在日益完善，我國(guó)相繼制定了《水法》和《水污染防治法》等法律法規(guī)，為用水質(zhì)量規(guī)定了檢測(cè)指標(biāo)，并且保障了農(nóng)村用水相關(guān)衛(wèi)生指標(biāo)體系的建立和運(yùn)行。通過國(guó)家的政策性支持，可以看出我國(guó)農(nóng)村飲水安全法制建設(shè)已經(jīng)完成了基本框架的設(shè)立，但是還沒有實(shí)現(xiàn)具有正式意義的法定化。

通過對(duì)相關(guān)法律的研究可以發(fā)現(xiàn)，已經(jīng)頒布的法律，如《水法》和《水污染防治法》等都沒有將保障農(nóng)村飲水安全作為立法的目標(biāo)，這種現(xiàn)象直接反映了立法群體缺乏水安全意識(shí)，將會(huì)對(duì)我國(guó)用水相關(guān)行為的立法和制度選擇留下遺憾。我國(guó)現(xiàn)今的法律體系仍采取將水資源立法與水污染立法相脫離的立法方式，不能進(jìn)行整體性的考慮，使水資源、水環(huán)境、水生態(tài)問題的法律依據(jù)彼此脫節(jié)，帶來了管理和調(diào)配上的沖突，很難有效地進(jìn)行生產(chǎn)生活用水的合理配置，給農(nóng)村飲水安全管理工作設(shè)置了障礙，影響了工作效率。此外，主體性缺失是當(dāng)今法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村飲水安全問題不重視的立法表現(xiàn)，具體指現(xiàn)行的法律并沒有明確的界定農(nóng)村飲水安全工程項(xiàng)目的實(shí)施主體，這在很大程度上造成了職權(quán)的劃分不明，引起相關(guān)利益者行使權(quán)力時(shí)的混亂，極大地降低了其實(shí)際效應(yīng)。

三、農(nóng)村飲水安全法律保障機(jī)制的構(gòu)建

任何活動(dòng)的進(jìn)行都要在法律允許范圍之內(nèi)，為了使活動(dòng)順利進(jìn)行，就要借助于法律提供的權(quán)利。農(nóng)村飲水安全也應(yīng)該逐步走向法定化，使政策上的引導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榉缮系闹鲗?dǎo)。飲水安全關(guān)系到每個(gè)人的切身利益，對(duì)人的健康自由發(fā)展具有重要意義，能夠保證人們身體素質(zhì)的強(qiáng)健，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家振興，民族興旺的基礎(chǔ)。增強(qiáng)飲水安全管理是全體國(guó)人的意志，這種集體意志應(yīng)該以莊嚴(yán)、規(guī)范的形式表現(xiàn)出來，也就是用立法的方式予以實(shí)施。根據(jù)前文分析的農(nóng)村飲水安全內(nèi)涵的不同屬性，應(yīng)該建立相應(yīng)的保障機(jī)制。這些保障機(jī)制的建立要能夠涵蓋農(nóng)村飲水安全從環(huán)境到市場(chǎng)、從人文到制度、從教育到引導(dǎo)等各方面的要求。

（一）構(gòu)建健康的飲水供給需求機(jī)制

構(gòu)建這一機(jī)制的出發(fā)點(diǎn)是農(nóng)村飲水安全的自然屬性。飲水安全的自然屬性具有水資源有限性和空間分配流域性等特征。水資源的有限性限定了在進(jìn)行用水和調(diào)控水資源時(shí)要遵守水源產(chǎn)生分布的自然規(guī)律，從總體上把握水資源的總儲(chǔ)量和需求，運(yùn)用科學(xué)的方式調(diào)配水源，節(jié)約用水。在法制建設(shè)上就要求建立農(nóng)村飲水安全的供給與需求的法律制度，為農(nóng)村供水用水提供有效地供給需求制度環(huán)境。

總體上說，在我國(guó)水資源已屬于一種稀缺資源，特別是質(zhì)量達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的水資源可以在市場(chǎng)上進(jìn)行交易。從水資源的經(jīng)濟(jì)屬性出發(fā)，保證農(nóng)村飲水安全就要建立起有效地市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，通過立法規(guī)范水在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上的正常價(jià)值尺度，平衡相關(guān)利益者的既得權(quán)益，使市場(chǎng)運(yùn)行有序平穩(wěn)開展，行成符合飲水安全目標(biāo)的供求機(jī)制。

（二）構(gòu)建高效的飲水安全管理機(jī)制

農(nóng)村飲水安全內(nèi)涵中有特色的一點(diǎn)就是其人文屬性，這就使法律機(jī)制的建立要適應(yīng)農(nóng)民的心理感受，促進(jìn)農(nóng)村飲水安全社會(huì)效益的提升。水資源具有個(gè)體權(quán)利和社會(huì)公共權(quán)力并存、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益共生等特征，在這種涉及不同層面的管理機(jī)制建設(shè)上，就需要法律效力來協(xié)調(diào)雙方的權(quán)力配置，維護(hù)雙方共同的價(jià)值需求。農(nóng)村飲水安全工作涉及到多個(gè)職能部門和行業(yè)領(lǐng)域，需要財(cái)政、衛(wèi)生、環(huán)境、工程等多方面共同參與，協(xié)調(diào)開展工作。工作的繁雜性和多頭管理就需要權(quán)利配置制度、司法審查制度、公眾參與制度的監(jiān)督和管理，形成一個(gè)以政府為主導(dǎo)、多部門合作的、群眾廣泛參與的農(nóng)村飲水安全管理機(jī)制。

（三）構(gòu)建農(nóng)村飲水安全教育機(jī)制

在構(gòu)建農(nóng)村飲水安全保障機(jī)制的同時(shí)，還應(yīng)注意在具體實(shí)施環(huán)節(jié)采用科學(xué)有效的工作方式，重點(diǎn)是對(duì)農(nóng)民進(jìn)行有針對(duì)性的教育和飲水安全調(diào)節(jié)措施，使農(nóng)民充分理解建立飲水安全保障機(jī)制的重要性和必要性，在主體方面打好基礎(chǔ)，為實(shí)施農(nóng)村飲水安全工作順利進(jìn)行提供保障。在進(jìn)行農(nóng)村飲水安全的法制建設(shè)中，既要考慮整體性又要突出重點(diǎn)，既要實(shí)現(xiàn)人民意志的充分體現(xiàn)，又要具有實(shí)踐上的可操作性。建立農(nóng)村飲水安全的目的并不是單純實(shí)現(xiàn)用水的有效利用和調(diào)配，保證農(nóng)村用水安全，而是在宏觀上把握我國(guó)水資源狀況，使其與環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)相聯(lián)系，為建設(shè)環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會(huì)打好基礎(chǔ)。因此，農(nóng)村用水安全立法的一個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容就是要完善對(duì)環(huán)境、生態(tài)、資源的教育機(jī)制，使人人樹立起可持續(xù)發(fā)展的用水觀念。

（四）構(gòu)建區(qū)域間安全用水自愿機(jī)制

我國(guó)幅員遼闊，地理環(huán)境千差萬別，水環(huán)境也存在很大差異。因此，國(guó)家在實(shí)行農(nóng)村飲水安全時(shí)不能按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處理，更不能面面俱到，法律的約束力又具有一定的限度，這就要求農(nóng)民自愿自發(fā)地建立起安全用水體系，在政府技術(shù)和資金的支持下做好安全用水工作。同時(shí)注意將現(xiàn)代管理學(xué)中的激勵(lì)機(jī)制運(yùn)用到解決農(nóng)村飲水安全管理中，從管理方式上增強(qiáng)農(nóng)民的自愿性。激勵(lì)機(jī)制是充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民安全用水積極性的有效手段，可以通過國(guó)家優(yōu)惠補(bǔ)助和農(nóng)民用水信用記錄等行政措施鼓勵(lì)農(nóng)民參與到安全用水相關(guān)機(jī)制的建設(shè)中去，充當(dāng)惜水護(hù)水衛(wèi)士，充分發(fā)揮主體的巨大能動(dòng)性。

（五）綜合性機(jī)制

農(nóng)村飲水安全涉及面廣，協(xié)調(diào)性要求高，關(guān)系到多方利益，需要按照環(huán)境與資源保護(hù)法進(jìn)行綜合考慮，避免由于片面單一的運(yùn)行機(jī)制引發(fā)農(nóng)村飲水安全責(zé)任事故。在進(jìn)行農(nóng)村飲水安全立法建設(shè)和實(shí)行時(shí)，要考慮到農(nóng)村情況的復(fù)雜性和特殊性，綜合采取法律的、行政的等多個(gè)層次的手段，不光對(duì)農(nóng)村水資源進(jìn)行調(diào)控，同時(shí)還要對(duì)農(nóng)村周圍環(huán)境的生態(tài)狀況和農(nóng)村相關(guān)文化要素予以考察，建立起綜合性的農(nóng)村飲水安全機(jī)制。

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