新型城鎮(zhèn)化背景下區(qū)域規(guī)劃的特點(diǎn)分析

文/劉艷 四川省達(dá)州市達(dá)川區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃局 四川達(dá)州 635000

1、新型城鎮(zhèn)化的提出與內(nèi)涵

1.1 新型城鎮(zhèn)化的提出

新中國成立以來，城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了曲折發(fā)展、快速發(fā)展和科學(xué)發(fā)展的過程。按照諾瑟姆曲線，1998年我國進(jìn)入了城鎮(zhèn)化發(fā)展的中期階段，城鎮(zhèn)化率達(dá)30%以上，農(nóng)村人口開始大量入城，城市人口快速增加，城市規(guī)模擴(kuò)大，數(shù)量增多，一直持續(xù)到城鎮(zhèn)化率達(dá)60%-70%，工業(yè)開始占主導(dǎo)地位[1]。在此情況下，及時(shí)調(diào)整政策以適應(yīng)新形勢(shì)是當(dāng)務(wù)之急。

十六大首次提出新型城鎮(zhèn)化的概念，明確“走中國特色城鎮(zhèn)化道路”。十六屆五中全會(huì)和十七大確定了新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，提出新型城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想和建設(shè)路徑，逐步形成了新的城鎮(zhèn)化發(fā)展思路[2]?！笆濉币?guī)劃明確以新型城鎮(zhèn)化指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)，全國各地的建設(shè)實(shí)踐開始。十八大提出了新四化融合共進(jìn)，十八屆三中全會(huì)全面定調(diào)新型城鎮(zhèn)化，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》的發(fā)布，標(biāo)志著我國進(jìn)入全面建設(shè)新型城鎮(zhèn)化階段。

1.2 新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，它不僅著眼于城市人口的增加和城市規(guī)模的擴(kuò)大，更重要的是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)體制、人居環(huán)境、社會(huì)保障、服務(wù)設(shè)施，甚至生活方式和精神文化生活等方面產(chǎn)生由“鄉(xiāng)村”到“城鎮(zhèn)”的轉(zhuǎn)變。新型城鎮(zhèn)化的目的是通過協(xié)調(diào)人口、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境的發(fā)展，統(tǒng)籌城市、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的發(fā)展，匹配人口市民化規(guī)模與公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)模，達(dá)到城鄉(xiāng)一體化和可持續(xù)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)人的無差別發(fā)展。

2、區(qū)域規(guī)劃的由來與新發(fā)展

2.1 區(qū)域規(guī)劃的由來

區(qū)域規(guī)劃是以國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為指導(dǎo)，以區(qū)域的自然、社會(huì)資源和現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件為依據(jù)，綜合考慮地區(qū)發(fā)展?jié)摿蛢?yōu)勢(shì)，確定經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向、規(guī)模和結(jié)構(gòu)，通過合理配置工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城市居住區(qū)，并安排區(qū)域基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施，建立合理的區(qū)域生產(chǎn)和生活體系，獲得最佳經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益。

區(qū)域規(guī)劃是上世紀(jì)二三十年代在城市規(guī)劃和工礦區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的；20世紀(jì)60年代開始，隨著工業(yè)的迅速發(fā)展和城市化過程的加速，為解決人口集聚、交通擁擠、環(huán)境污染等一系列城市問題，區(qū)域規(guī)劃逐漸受到重視。我國開始區(qū)域規(guī)劃源于20世紀(jì)50年代中期大規(guī)模的新工業(yè)基地和新工業(yè)城市的規(guī)劃建設(shè)；隨后《城市規(guī)劃法》于1990年實(shí)施，以城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為標(biāo)志的區(qū)域規(guī)劃被視為法定內(nèi)容[3]。

2.2 區(qū)域規(guī)劃的新發(fā)展

2.2.1 由以單個(gè)城鎮(zhèn)為中心向去行政區(qū)劃化發(fā)展

以往的區(qū)域規(guī)劃過多的將研究視野局限于單個(gè)城鎮(zhèn)，隨著全球經(jīng)濟(jì)、交通及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅速發(fā)展，區(qū)域一體化成為各地區(qū)空間演化的主導(dǎo)趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)界限日益模糊，城鎮(zhèn)密集區(qū)、都市連綿區(qū)、城鄉(xiāng)混合區(qū)等空間形態(tài)的出現(xiàn)，將城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的發(fā)展緊密聯(lián)系在一起。區(qū)域規(guī)劃的研究對(duì)象也從單個(gè)城鎮(zhèn)演變?yōu)楦鼜V泛的地區(qū)，甚至是跨行政區(qū)劃的城市群，如粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角城市群等。

2.2.2 由目標(biāo)導(dǎo)向問題導(dǎo)向轉(zhuǎn)變

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的許多因素處于瞬息萬變之中，無法被掌控。面面俱到的區(qū)域規(guī)劃不僅浪費(fèi)人力物力財(cái)力，而且不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)處于時(shí)空復(fù)雜變化中的綜合體，區(qū)域規(guī)劃只能是立足于解決當(dāng)前背景、當(dāng)前時(shí)段主要問題的規(guī)劃。

2.2.3 公眾參與度提高

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，區(qū)域規(guī)劃作為政府調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的工具，屬強(qiáng)制性的政府行為。但是這種自上而下強(qiáng)制性的規(guī)劃大多難以適應(yīng)社會(huì)需要，缺乏可操作性。新的區(qū)域規(guī)劃需要自上而下與自下而上各種力量的協(xié)調(diào)與平衡，即在規(guī)劃正式公布之前，通過公示、聽證等途徑，吸收政府、部門、社團(tuán)、企業(yè)、群眾等不同利益群體的意見，從過程中尋求解決利益沖突的方法和手段，制定具有較高公眾認(rèn)可度的區(qū)域規(guī)劃。

3、新型城鎮(zhèn)化背景下區(qū)域規(guī)劃的特點(diǎn)分析

新型城鎮(zhèn)化是為解決城鎮(zhèn)化過程中，區(qū)域發(fā)展不均衡、人口過度集中、資源消耗過大、生態(tài)環(huán)境惡化等問題而提出，其發(fā)展初衷和內(nèi)涵要求與區(qū)域規(guī)劃的時(shí)代要求不謀而合。在此背景下，區(qū)域規(guī)劃呈現(xiàn)出以下新特點(diǎn)：

3.1 統(tǒng)籌兼顧城鄉(xiāng)發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化要求努力解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，這使人們逐漸意識(shí)到城市的持續(xù)發(fā)展是建立在鄉(xiāng)村健康發(fā)展的基礎(chǔ)上，特別是經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)多種生產(chǎn)要素的流通，傳統(tǒng)城市以外的空間極有可能得到優(yōu)先發(fā)展，從而改變由城市至鄉(xiāng)村的單一擴(kuò)散方向。區(qū)域的發(fā)展從根本上改變了城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系，鄉(xiāng)村不再是城市的依附地和犧牲品，鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)價(jià)值被重新發(fā)現(xiàn)和理解，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的發(fā)展越來越表現(xiàn)為依賴與制約并存、支持與競(jìng)爭(zhēng)同在的格局[4]。因此，區(qū)域規(guī)劃應(yīng)注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.2 注重人與自然和諧共生

新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，突出生態(tài)文明建設(shè)的重要作用。同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理性發(fā)展特征決定了城市對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的優(yōu)化配置作用發(fā)揮得淋漓盡致，而對(duì)生態(tài)環(huán)境、社會(huì)文化、公共服務(wù)等非經(jīng)濟(jì)型資源的配置有限，甚至是犧牲了某些公共資源而發(fā)展城市。在此情況下，區(qū)域規(guī)劃為協(xié)調(diào)各方利益需求，平衡生產(chǎn)、生活和生態(tài)，就演變成一種統(tǒng)籌配置各種資源要素，實(shí)現(xiàn)區(qū)域有序競(jìng)爭(zhēng)和可持續(xù)發(fā)展的契約，以促進(jìn)人與自然的和諧。

3.3 強(qiáng)調(diào)公平公正

經(jīng)濟(jì)發(fā)展為根本驅(qū)動(dòng)的體制下，區(qū)域規(guī)劃更多強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)力布局，而對(duì)社會(huì)發(fā)展和生活布局大多放在次要位置。隨著粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來的諸如文化沖突、差距分化、需求多元化等一系列社會(huì)問題，人們?cè)絹碓揭庾R(shí)到區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)該由單目標(biāo)的物質(zhì)文明建設(shè)轉(zhuǎn)向綜合目標(biāo)型規(guī)劃。尤其是在城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快、“市民化”速度相對(duì)較慢的現(xiàn)狀下，仍有2.5億農(nóng)民工無法享受與城市居民相同的公共服務(wù)待遇，此外還有7000萬流動(dòng)人口也面臨著公共服務(wù)不足的差距[5]。新型城鎮(zhèn)化要求必須解決好“農(nóng)民”轉(zhuǎn)“市民”的問題，即保證外來人口享受與本地城鎮(zhèn)居民平等的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)待遇，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的“市民化”。

3.4 強(qiáng)化過程實(shí)施管理

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不僅要和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接，還要與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。在此基調(diào)下，區(qū)域規(guī)劃作為指導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合型統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)劃，不僅要加強(qiáng)與其他規(guī)劃的銜接，強(qiáng)化對(duì)規(guī)劃實(shí)施步驟、措施等的研究，而且要通過空間管制、資金分配、政策傾斜、年度計(jì)劃安排以及提高公眾參與度等措施，強(qiáng)化規(guī)劃的過程管理，提高規(guī)劃的可行性。

結(jié)語：

新型城鎮(zhèn)化是我國城鎮(zhèn)發(fā)展的客觀趨勢(shì)，在中央提出新型城鎮(zhèn)化的背景下，區(qū)域規(guī)劃勢(shì)必要關(guān)注城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的問題和矛盾。本文希望通過剖析新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域規(guī)劃發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系，為新型城鎮(zhèn)化背景下區(qū)域規(guī)劃的編制提供參考借鑒。