政府投資建設項目實行代建制的探討

浙江省桐鄉(xiāng)市公益事業(yè)建設投資集團有限公司 張曉敏

2004年，國務院頒布了《關于投資體制改革的決定》（國發(fā)[2004]20號），要求對政府投資的非經(jīng)營性項目實行“代建制”。2005年，浙江省出臺《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規(guī)定》。代建制逐步成為政府投資非經(jīng)營性項目的主要模式。本文就推行代建制的有關問題進行探討。

一、代建制的概念和特點

代建制是指通過直接委托或招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位的建筑項目風險管理機制。

與現(xiàn)行投資機制相比較，代建制主要有以下幾個特點：

(一)決策與執(zhí)行分離

在代建制中，政府負責決策與監(jiān)督職能，代建方負責輔助決策和執(zhí)行職能。代建單位具有項目建設階段的法人地位，擁有法人權利(包括在業(yè)主監(jiān)督下對建設資金的支配權)，同時承擔相應的責任(包括投資保值責任)。

(二)社會化、專業(yè)化程度高

建設項目是一個系統(tǒng)工程，需要有專門從事工程項目管理的組織為之服務。這種組織應該有與項目管理相適應的功能、機構、程序、方法和技術；有相應的資質(zhì)、人才、經(jīng)驗。

(三)采用風險管理機制

代建制引入了風險管理機制，委托人通過合同、履約保函等方式實現(xiàn)對代建人的控制。從而降低項目的決策與執(zhí)行風險，實現(xiàn)項目管理目標。

二、代建制的幾種實踐模式

在《決定》頒布前，各地已開展代建制的試點，迄今為止，主要的已形成三種不同的模式，即以政府為主導、以社會為主導和界于二者之間的三種不同模式。

(一)組建政府專業(yè)管理機構模式

即政府成立建設項目代建中心，將政府全額或部分直接投資的黨政機關、教、科、文等社會事業(yè)建設項目由政府授權、委托代建中心進行建設管理。目前運用這種模式的國家或地區(qū)較多，從國內(nèi)來看，有不少地區(qū)組建專業(yè)管理機構，但規(guī)模普遍偏小，大部分規(guī)模都在百人以下。

(二)政府指定專業(yè)代建公司模式

由政府指定若干具備較強經(jīng)濟實力的國有建設公司或項目管理公司，對指定項目實行代理建設；或是確定名單，有限選定代建機構的方式。如上海建設系統(tǒng)選定11家單位作為首批承擔政府投資項目的工程管理公司。

(三)市場競爭代建模式

由政府設立準入條件，按市場競爭原則，批準若干具有較強經(jīng)濟和技術實力，有良好建設管理業(yè)績并可承擔投資風險的項目管理公司參與項目代建的競爭，由政府通過公開招標擇優(yōu)選取。

三、代建制在桐鄉(xiāng)的推行

代建制作為一種全新的建設項目管理模式，雖還存在著種種問題，但從深化投資體制改革、規(guī)范政府投資建設程序等角度看，代建制將是政府投資項目的一種主要建設管理模式，現(xiàn)就我市首個代建項目作簡要分析：

(一)建設主要內(nèi)容

代管理項目名稱：桐鄉(xiāng)市老干部活動中心大樓（建筑面積3327平方米），總概算為1000萬元。

委托方：桐鄉(xiāng)市老干部活動中心（業(yè)主、使用人）

受托方：桐鄉(xiāng)市公益事業(yè)建設投資集團有限公司（代管人）

監(jiān)督方：桐鄉(xiāng)市發(fā)展和改革局、桐鄉(xiāng)市財政局

代管主要內(nèi)容：

工作模式：采用委托管理方式，委托方將整體工程的項目管理工作一次性委托給受托方，受托方成立項目管理組織。

風險管理：本項目采用風險管理模式，包括工期、質(zhì)量、成本控制等。

工程資金管理：受托方不直接參與工程資金的管理，僅負責編制資金使用計劃，報財政部門，由財政部門分批拔付給分包單位。

權利與義務：按合同條款，委托方擁有建設過程中的大部分決策權，而受托方擁有的更多的是建議權。

（5）實施情況：在簽訂合同后，受托方通過調(diào)整并優(yōu)化設計方案、重新分配概算、跟蹤審計等方法，加強了成本控制，使工程在保證質(zhì)量的情況下沒有超過總概算。

(二)試行代建制的收獲

從實踐看，桐鄉(xiāng)市代建制試點是桐鄉(xiāng)市在現(xiàn)行投資體制下的改進，取得了一定的效果，主要表現(xiàn)在：

與委托方相比，受托方具有建設項目管理優(yōu)勢。項目管理需要專業(yè)化的人員與機構，一般的政府部門很難擁有這方面的人才。從實施情況看，成績是肯定的，受托方接手項目后，對項目的建筑特點，概算編制、設計方案等情況進行摸底調(diào)查，發(fā)現(xiàn)工程概算書中漏項、概算價過低、內(nèi)容與實際不符等情況，實施過程中將超概算資金276萬元。受托方在實施過程中通過優(yōu)化設計方案，內(nèi)部調(diào)配概算資金、控制概算規(guī)模等措施，避免了政府投資項目“超規(guī)模、超標準、超概算”的普遍現(xiàn)象。

采用風險管理模式，對工程的工期、質(zhì)量和成本控制手段有了較好的保障。

避免了新的政府機構的產(chǎn)生。在過去，此類項目往往會成立“指揮部、基建辦”之類的機構，容易膨脹現(xiàn)有行政機構隊伍。

工程建設資金管理更加規(guī)范。工程資金一直由財政部門直接管理，代建單位負責編制資金使用計劃，報財政部門，由財政部門分批拔付給分包單位，這種方式可在一定程度上降低資金使用風險。

但是，分析這次代建制的試行，發(fā)現(xiàn)還是還存在著以下兩方面的問題：

權利與義務不對等，代建方負責項目的成本、質(zhì)量、工期等，卻不享有應有的決策權，在該項目中，代建方更多的只是扮演了委托方辦事機構的角色，而不是一個權利與義務對等的主體。一旦后期由于委托方的決策失誤，責任難以明確。

受托方雖有一定的建設工程管理經(jīng)驗，但與其它社會專業(yè)機構相比較，其管理經(jīng)驗、專業(yè)化程度還有一定的差距。

代建制是一項全新建設管理模式，全國的實踐也大多集中在大城市或省級財政項目。中小城市的實踐較少，市場發(fā)育也還在逐步完善中。從有利于政府管治理論出發(fā)，模式三是最好的選擇，但從外部環(huán)境和內(nèi)部條件看，模式二是介于模式三發(fā)展過程中的最好的過渡，即政府指定專業(yè)代建公司模式。當前，我們?nèi)詰栽圏c方式積極探索代建制有關組織實施機制，不斷完善相關配套措施，同時加快引進、培養(yǎng)專業(yè)人才。