淺議消防部隊(duì)預(yù)算編制與管理工作中存在的問題及其對(duì)策

江西省南昌市消防支隊(duì) 周銳

一、預(yù)算編制及管理工作中存在的問題

除基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)預(yù)算外，消防部隊(duì)對(duì)預(yù)算的作用和地位在認(rèn)識(shí)上還存在一定程度上的偏差，在重視程度上還有所欠缺，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。其一，編制預(yù)算主動(dòng)性不強(qiáng)，預(yù)算編制滯后于預(yù)算執(zhí)行。雖然《中國(guó)人民武裝警察消防部隊(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定》規(guī)定支隊(duì)級(jí)單位上報(bào)預(yù)算的時(shí)間為當(dāng)年的2月28日之前，另外中央軍委文件——《軍隊(duì)預(yù)算編制改革實(shí)施方案》明確指出“軍隊(duì)預(yù)算編制時(shí)間與國(guó)家預(yù)算編制時(shí)間相適應(yīng)，逐步做到從年初開始，經(jīng)過項(xiàng)目論證、草案擬制、報(bào)批下達(dá)，在年底前完成下年度預(yù)算編制工作”。實(shí)際上，許多支隊(duì)預(yù)算編制工作一般在六月底完成，預(yù)算編制不僅沒有提前,反而大大滯后于預(yù)算執(zhí)行，從而帶來無預(yù)算安排開支經(jīng)費(fèi)的弊端。其二,預(yù)算編制要求不嚴(yán)格，預(yù)算缺少應(yīng)有的嚴(yán)謹(jǐn)性和嚴(yán)密性。預(yù)算編制者就是預(yù)算執(zhí)行者，預(yù)算難免不夾雜些個(gè)體部門或團(tuán)體利益偏好；業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門溝通不夠，預(yù)算編制缺少一手資料，經(jīng)費(fèi)預(yù)算與年度目標(biāo)工作任務(wù)脫節(jié)，從而導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)容不具體、不全面；預(yù)算編制不經(jīng)過市場(chǎng)調(diào)查，導(dǎo)致預(yù)算要素不全不準(zhǔn)；預(yù)算項(xiàng)目調(diào)查論證不足，項(xiàng)目立項(xiàng)不是緊緊圍繞單位戰(zhàn)略意圖，而有可能是基于含有灰色意義的利益 （政績(jī)利益甚至是經(jīng)濟(jì)利益），從而導(dǎo)致預(yù)算本質(zhì)依據(jù)缺失。其三，黨委研究預(yù)算不夠細(xì)致透徹。預(yù)算編制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，預(yù)算編制的好壞直接影響到部隊(duì)的遠(yuǎn)景規(guī)劃和近期計(jì)劃的實(shí)施，《軍隊(duì)預(yù)算編制改革實(shí)施方案》要求用一年的時(shí)間精琢細(xì)磨預(yù)算，所以，預(yù)算不可能是黨委一兩個(gè)研究會(huì)議就可通過的。但在很多單位，預(yù)算研討會(huì)成了預(yù)算宣布會(huì)，沒有任何討論爭(zhēng)議，一次會(huì)議就獲通過。這樣，預(yù)算安排的合理性、準(zhǔn)確性必然大打折扣，測(cè)算不實(shí)、論證不細(xì)、投向投量不準(zhǔn)的問題就有了滋生的空間。其四，預(yù)算執(zhí)行隨意性大，按需調(diào)整預(yù)算，不依預(yù)算開支。預(yù)算對(duì)于基層消防部隊(duì)來說，就是規(guī)章制度，《中國(guó)人民武裝警察消防部隊(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定》第十四條規(guī)定“各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)收支納入單位年度預(yù)算統(tǒng)籌安排，由財(cái)務(wù)部門歸口辦理請(qǐng)領(lǐng)劃撥和結(jié)算報(bào)銷”，第三十七條規(guī)定“年度預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得擅自調(diào)整。確需調(diào)整的，應(yīng)在確保經(jīng)費(fèi)來源的前提下，按照預(yù)算審批權(quán)限和程序報(bào)批”?？梢?，預(yù)算是嚴(yán)肅的，是具有高度權(quán)威的，預(yù)算一經(jīng)形成，就必須維護(hù)它的高度嚴(yán)肅性和權(quán)威性，必須嚴(yán)格依照預(yù)算內(nèi)容開支各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，沒有納入預(yù)算安排的經(jīng)費(fèi)是堅(jiān)決不能開支的。但很多單位的業(yè)務(wù)部門報(bào)銷經(jīng)費(fèi)是建立在報(bào)告批準(zhǔn)或黨委（辦公）會(huì)議通過基礎(chǔ)上的，這種“臨時(shí)動(dòng)議，現(xiàn)場(chǎng)拍板”的現(xiàn)象屢有發(fā)生，致使預(yù)算成了擺設(shè)，預(yù)算是徒有其表、徒有其形。

二、解決問題的對(duì)策

(一)努力認(rèn)知預(yù)算，自覺維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

預(yù)算單位之所以會(huì)出現(xiàn)上述問題，關(guān)鍵在于對(duì)預(yù)算的認(rèn)知面不大、重視程度不高，對(duì)預(yù)算的意識(shí)相對(duì)淡薄，不能自覺地維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。因此，必須強(qiáng)化預(yù)算管理人員的責(zé)任意識(shí)和對(duì)預(yù)算的認(rèn)知感。首先，要強(qiáng)化預(yù)算編制及執(zhí)行人員的責(zé)任意識(shí)。一方面是明確他們的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，要根據(jù)不同崗位劃分責(zé)任層次和責(zé)任大?。涣硪环矫嬉呀?jīng)濟(jì)責(zé)任與行政責(zé)任掛鉤，對(duì)于在預(yù)算編制及預(yù)算執(zhí)行過程中存在瑕疵的人員要依規(guī)嚴(yán)厲查處，對(duì)于因違規(guī)而造成不必要損失的人員應(yīng)依法追究責(zé)任。從而增強(qiáng)責(zé)任者預(yù)算控制意識(shí)，提升預(yù)算執(zhí)行力。其次，要加強(qiáng)預(yù)算管理教育引導(dǎo)，強(qiáng)化預(yù)算管理工作中決策、編制、執(zhí)行三個(gè)層次人員的預(yù)算意識(shí)，強(qiáng)化他們對(duì)預(yù)算的認(rèn)知，切實(shí)明白預(yù)算的作用和地位。要重點(diǎn)突出三方面的教育：一是預(yù)算是黨委理財(cái)?shù)囊罁?jù)，是根據(jù)年度目標(biāo)任務(wù)及經(jīng)費(fèi)可能進(jìn)行經(jīng)費(fèi)配置的集中體現(xiàn)，是確保經(jīng)費(fèi)使用的合理性、最大效益性及年度目標(biāo)任務(wù)實(shí)現(xiàn)的保證；二是預(yù)算編制及其執(zhí)行是對(duì)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行科學(xué)管理的有效手段及強(qiáng)化內(nèi)部控制的主要途徑；三是預(yù)算是使用經(jīng)費(fèi)的直接依據(jù)，只有列入預(yù)算的項(xiàng)目，才能開支經(jīng)費(fèi)，未列入預(yù)算的臨時(shí)性項(xiàng)目只能在預(yù)留經(jīng)費(fèi)——機(jī)動(dòng)費(fèi)額度范圍內(nèi)開支，各單位黨委只能在機(jī)動(dòng)費(fèi)額度范圍內(nèi)研究臨時(shí)性項(xiàng)目開支金額及內(nèi)容。只有讓預(yù)算責(zé)任者繃緊這“三根弦”，才有可能切實(shí)規(guī)范預(yù)算管理行為：決策者在預(yù)算編制時(shí)正確處理各方利益關(guān)系，充分考慮重點(diǎn)方向、重點(diǎn)任務(wù)經(jīng)費(fèi)需要，做到集中財(cái)力辦大事，用好財(cái)力辦實(shí)事；管理者在預(yù)算執(zhí)行時(shí)做到超預(yù)算范圍外的開支不批、超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的開支不報(bào)。這樣就自然而然地維護(hù)了預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

(二)認(rèn)真編制預(yù)算，著力提高預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性

預(yù)算編制的質(zhì)量直接影響到預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量，編制預(yù)算一定要細(xì)致全面、科學(xué)合理、準(zhǔn)確到位。就消防部隊(duì)特點(diǎn)而言，我覺得應(yīng)做好以下三方面的工作。

1、通盤考慮黨委意圖，積極溝通業(yè)務(wù)部門，確保預(yù)算內(nèi)容詳實(shí)

單位黨委的決心和意圖就是緊緊圍繞部隊(duì)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和單位年度工作計(jì)劃任務(wù)而形成的具有前瞻性及可持續(xù)發(fā)展性的決策，是預(yù)算編制工作的具體指示。只有充分領(lǐng)會(huì)黨委意圖，深刻理解黨委具體打算，從而找準(zhǔn)經(jīng)費(fèi)保障側(cè)重點(diǎn)，確切把握經(jīng)費(fèi)投向，優(yōu)化配置財(cái)力資源，突顯經(jīng)費(fèi)使用效益，編制預(yù)算才會(huì)有明確的方向。明白黨委的意圖后，就要積極與相關(guān)業(yè)務(wù)部門溝通，了解它們的年度工作計(jì)劃任務(wù)，全面掌握它們的實(shí)際經(jīng)費(fèi)需求及經(jīng)費(fèi)保障內(nèi)容，以便為編制預(yù)算提供具體詳細(xì)的資料。

2、根據(jù)經(jīng)費(fèi)可能，做好項(xiàng)目論證，突出重點(diǎn)、擇優(yōu)排序，建立項(xiàng)目庫

部隊(duì)經(jīng)費(fèi)總是有限的，而部隊(duì)的建設(shè)與發(fā)展需求則是無限的，那么怎樣用有限的經(jīng)費(fèi)滿足部隊(duì)建設(shè)與發(fā)展的無限需求呢？《武警消防部隊(duì)預(yù)算編制暫行規(guī)定》第十八條和第二十七條給了我們很好的答案。即“項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)需求由預(yù)算單位根據(jù)保障任務(wù)、建設(shè)規(guī)劃等逐項(xiàng)進(jìn)行可行性論證后測(cè)算”及“預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)財(cái)力可能、區(qū)別輕重緩急，按照下列原則對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行排序（我簡(jiǎn)稱為擇優(yōu)排序）”。所謂財(cái)力可能，就是要把可動(dòng)用家底經(jīng)費(fèi)、貨幣形態(tài)的流量經(jīng)費(fèi)及實(shí)物形態(tài)的存量資產(chǎn)全部納入預(yù)算。做好預(yù)算項(xiàng)目論證及項(xiàng)目庫建設(shè)工作關(guān)鍵要抓好四個(gè)環(huán)節(jié)。一要查看倉庫是否有該項(xiàng)目實(shí)物，避免重復(fù)建設(shè)；二要查看預(yù)算項(xiàng)目是否符合部隊(duì)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃需要，是否有利于部隊(duì)?wèi)?zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是否有利于提高部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力；三要查看預(yù)算項(xiàng)目是否具有緊迫性，是否屬于單位年度計(jì)劃重要任務(wù)內(nèi)容；四要查看預(yù)算項(xiàng)目是否能產(chǎn)生最大邊際化效益，有無經(jīng)費(fèi)可能，有無性價(jià)比更高的替代品。

3、展開市場(chǎng)調(diào)查，確保預(yù)算要素齊全準(zhǔn)確，并編寫綜合及分類預(yù)算

市場(chǎng)調(diào)查是為預(yù)算提供準(zhǔn)確、詳實(shí)數(shù)據(jù)的有效手段。進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查，就是要調(diào)查清楚預(yù)算要素（商品的品名、規(guī)格、性能及單價(jià)），查明關(guān)聯(lián)物品的配比關(guān)系（如一個(gè)HP10硒鼓可以打多少?gòu)圓4的紙張），并根據(jù)配比關(guān)系推算所需商品數(shù)量，從而測(cè)算預(yù)算內(nèi)容金額。項(xiàng)目論證及市場(chǎng)調(diào)查工作如果做實(shí)做細(xì)了，擬制一分內(nèi)容詳細(xì)具體、要素齊全準(zhǔn)確的預(yù)算草案就是水到渠成的事了。

(三)積極研討預(yù)算，堅(jiān)決保證預(yù)算的合理性及操作性

在預(yù)算編制過程中，各業(yè)務(wù)部門均有個(gè)體利益最大化的選擇傾向，部門之間相互利益博弈的直接危害就是成本最大化以及經(jīng)費(fèi)投向投量的不合理，因此綜合預(yù)算草案很有可能存在瑕疵。這就要求預(yù)算單位黨委積極研討預(yù)算，要仔細(xì)研究經(jīng)費(fèi)投向投量是否合理，要研究預(yù)算內(nèi)容的準(zhǔn)確性及時(shí)效性，要研究預(yù)算的可操作性，從而除其糟粕，留其精華，確保預(yù)算合理，易于操作。

全面提高部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力，使部隊(duì)的發(fā)展完全適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)、新特點(diǎn)、新要求，是黨委研判預(yù)算內(nèi)容是否科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)。黨委研討預(yù)算一定要按照“一保戰(zhàn)備、二保生活、統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡”的原則，從實(shí)戰(zhàn)需要出發(fā)，從提高部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力出發(fā)，集中財(cái)力解決好部隊(duì)發(fā)展中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。

研討預(yù)算不僅要研究預(yù)算內(nèi)容，還要研究預(yù)算執(zhí)行方式、方法，要預(yù)防因外界客觀原因，導(dǎo)致預(yù)算失去操作性（如物價(jià)上漲）的因素。現(xiàn)在通用的“集中采購(gòu)”不失為一種好的方式，在經(jīng)費(fèi)允許、被采購(gòu)品保質(zhì)期長(zhǎng)的條件下，按需分散采購(gòu)不如按類別通過競(jìng)標(biāo)方式一次性把一年的采購(gòu)任務(wù)完成，這樣既可以主導(dǎo)定價(jià)權(quán)，又可以多節(jié)約經(jīng)費(fèi)。在經(jīng)費(fèi)不足、采購(gòu)品受保質(zhì)期限制而目前又不迫切需要的情況下，同樣可以采用競(jìng)標(biāo)的方式，訂立近期甚至是遠(yuǎn)期采購(gòu)契約，預(yù)防市場(chǎng)價(jià)格上漲而影響到預(yù)算的執(zhí)行力。

(四)強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督管理機(jī)制，確保預(yù)算實(shí)施的績(jī)效性

監(jiān)督檢查預(yù)算執(zhí)行情況是確保預(yù)算落實(shí)的重要手段，通過查擺整改預(yù)算執(zhí)行過程中的問題，可以降低預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，提高預(yù)算實(shí)施績(jī)效。因此，必須建立監(jiān)督檢查預(yù)算執(zhí)算情況的長(zhǎng)效機(jī)制，成立由相關(guān)業(yè)務(wù)部門和審計(jì)、紀(jì)檢等部門組成的專門組織，采取經(jīng)常性監(jiān)督檢查和專項(xiàng)監(jiān)督檢查相結(jié)合、全面監(jiān)督檢查與重點(diǎn)監(jiān)督檢查相結(jié)合、內(nèi)部監(jiān)督檢查與外部監(jiān)督檢查相結(jié)合的方式檢查預(yù)算執(zhí)行情況，查找剖析問題，提出行之有效的整改意見，從而確保預(yù)算實(shí)施的績(jī)效性。

監(jiān)督檢查一定要摒棄以往只注重投入的傳統(tǒng)觀念，而要樹立注重成效的績(jī)效理念，要建立一套正確的績(jī)效評(píng)估體系。否則檢查的越多，誤導(dǎo)也可能越多。在以往檢查過程中，可能會(huì)過多地強(qiáng)調(diào)經(jīng)費(fèi)使用的階段性、過多地強(qiáng)調(diào)可動(dòng)用家底經(jīng)費(fèi)的增加量、過多地強(qiáng)調(diào)在基層或基礎(chǔ)建設(shè)上的投入。認(rèn)為經(jīng)費(fèi)不在相應(yīng)階段使用、可動(dòng)用家底經(jīng)費(fèi)不逐年增加，就是超財(cái)力辦事，就是沒有精打細(xì)算，認(rèn)為在基層或基礎(chǔ)建設(shè)上投入越多越好，而不管投入有沒有成效，有沒有必要。預(yù)算執(zhí)算情況分析報(bào)告也是簡(jiǎn)單列舉經(jīng)費(fèi)使用情況及開支比例，而很少說明完成預(yù)算任務(wù)的情況，從而造成短時(shí)期內(nèi)大量透支經(jīng)費(fèi)的錯(cuò)覺。其實(shí)，短時(shí)期內(nèi)完成長(zhǎng)時(shí)期的預(yù)算任務(wù)，未免不是一項(xiàng)工作業(yè)績(jī)；應(yīng)為可動(dòng)用家底經(jīng)費(fèi)設(shè)定上下限，有錢不用或不會(huì)用，不發(fā)揮經(jīng)費(fèi)應(yīng)有的效益，不想辦法加快部隊(duì)建設(shè)與發(fā)展，未必不是一種腐敗。

[1]翟鋼.美國(guó)國(guó)防費(fèi)管理概況.國(guó)防工業(yè)出版社,2007

[2]中國(guó)人民武裝警察消防部隊(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定.2008;1;1

[3]宋堂軍.加強(qiáng)預(yù)算管理必須抓好預(yù)算編制執(zhí)行和分析三個(gè)重要環(huán)節(jié).軍隊(duì)財(cái)務(wù).2009

[4]肖潔.健全軍隊(duì)預(yù)算制度之淺見.軍隊(duì)財(cái)務(wù),2009