新型城鎮(zhèn)化發(fā)展及其投融資方式創(chuàng)新

蘇州大學(xué)商學(xué)院 鄭韜

新型城鎮(zhèn)化是兩會(huì)熱議的焦點(diǎn)話題。隨著中央政府關(guān)于我國(guó) “新型”城鎮(zhèn)化的十年規(guī)劃的出臺(tái)，我國(guó)大規(guī)模的城鎮(zhèn)化建設(shè)即將排上日程。新型城鎮(zhèn)化不僅要求提高城鎮(zhèn)化率還要轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展模式、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，這無(wú)疑需要政府大量地進(jìn)行投資，然而有國(guó)內(nèi)研究機(jī)構(gòu)估計(jì)，2010年末，我國(guó)地方融資平臺(tái)的負(fù)債已達(dá)10.7萬(wàn)億元人民幣；而在2012年，這個(gè)數(shù)字可能增至11.4萬(wàn)億元；到2013年，將高達(dá)12.77萬(wàn)億元。很明顯，地方政府的債務(wù)正在節(jié)節(jié)高升。建設(shè)新型城鎮(zhèn)化無(wú)疑將也對(duì)各級(jí)政府的資金數(shù)量與來(lái)源提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

據(jù)測(cè)算，城鎮(zhèn)化率每提升1個(gè)百分點(diǎn)，地方政府公共投資需求將增加6個(gè)百分點(diǎn)左右。據(jù)此推算，“十二五”時(shí)期城鎮(zhèn)化催生的地方政府公共投資規(guī)模就將達(dá)30萬(wàn)億元之巨。資金從何而來(lái)？

首先，我們來(lái)看中央的地方的預(yù)算資金，有數(shù)據(jù)顯示：2001～2011年，城市市政公用設(shè)施建設(shè)投資中，中央和地方的財(cái)政撥款資金的占比雖有緩慢上升，但也不超過(guò)三分之一。另外，地方高達(dá)數(shù)十萬(wàn)億的負(fù)債中，70%都是銀行貸款。近日銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范商業(yè)銀行理財(cái)業(yè)務(wù)投資運(yùn)作有關(guān)問(wèn)題的通知》重拳規(guī)整商業(yè)銀行的理財(cái)產(chǎn)品、遏制地下金融和表外借貸等影子銀行資產(chǎn)擴(kuò)張能力，嚴(yán)控政信合作泛濫。第三、地方政府主要財(cái)政來(lái)源是出讓土地收入。從總量上看，2005年，各級(jí)政府共出讓土地244.8萬(wàn)畝，土地出讓總收入5500億元，純收益2100億元，相當(dāng)于地方本級(jí)一般預(yù)算收入的15%。到2011年，各級(jí)政府土地出讓總收入高達(dá)3.3萬(wàn)億元，純收益超過(guò)1萬(wàn)億元，相當(dāng)于地方本級(jí)一般預(yù)算收入的20%左右。政府部門(mén)整體收入相對(duì)于巨大的城鎮(zhèn)化資金需求說(shuō)，仍然面臨嚴(yán)重短缺。另外從增量來(lái)看，土地出讓收入更是呈現(xiàn)斷崖式下跌。中國(guó)指數(shù)研究院的數(shù)據(jù)顯示，今年上半年，全國(guó)300個(gè)城市土地出讓金總額6525.98億元，同比下降38%，縮水超過(guò)4000億元。最后，一些地方政府在預(yù)算內(nèi)資金無(wú)法滿足建設(shè)需求又無(wú)法公開(kāi)舉債的情況下，嘗試了融資平臺(tái)貸款等多種變相融資方式。以政府財(cái)政為擔(dān)保向銀行借錢(qián)，這個(gè)模式在2009年政府采取4萬(wàn)億元刺激措施時(shí)，被幾乎所有地方政府效仿。但是融資平臺(tái)不夠規(guī)范、不夠穩(wěn)定、可持續(xù)性差，且規(guī)模過(guò)度膨脹可能帶來(lái)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題引來(lái)諸多詬病。

為了彌補(bǔ)新型城鎮(zhèn)化的資金缺口，地方政府要就很難擺脫對(duì)土地財(cái)政和融資平臺(tái)的依賴。為此必須對(duì)城市建設(shè)投融資機(jī)制加以改革與創(chuàng)新：

一、制度創(chuàng)新

(一)深化市場(chǎng)體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，只有市場(chǎng)機(jī)制失靈的領(lǐng)域才交由政府來(lái)提供。政府主要做好基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的純公益性項(xiàng)目，對(duì)于一些可以實(shí)現(xiàn)“使用者付費(fèi)”的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，則可以更多發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，引入多元化的社會(huì)資金，適度分散財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。推動(dòng)公共產(chǎn)品定價(jià)改革，引導(dǎo)更多民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)領(lǐng)域。深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，逐步完善在政、企、事投資界限的劃分，打破國(guó)有企業(yè)的壟斷，形成投資主體多元化的格局。例如，可以建立基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，完善地方政府投資項(xiàng)目的退出機(jī)制，以便于地方退出部分國(guó)有股權(quán)，盤(pán)活地方政府融資平臺(tái)現(xiàn)有的資產(chǎn)。

(二)財(cái)稅體制創(chuàng)新，有效建立財(cái)政和債務(wù)約束機(jī)制

合理劃分縣、鎮(zhèn)財(cái)稅的分配比例，調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順財(cái)稅關(guān)系，改革財(cái)政預(yù)決算制度，使小城鎮(zhèn)成為一級(jí)獨(dú)立的財(cái)政，擁有自己的預(yù)算權(quán)和決算權(quán)。各城鎮(zhèn)還應(yīng)籌建和完善一級(jí)國(guó)庫(kù)，同時(shí)還要依據(jù)地方特色安排公共支出，建立健全自上而下以及小城鎮(zhèn)之間的轉(zhuǎn)移支付體系，從而保證城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)和長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。在財(cái)政層級(jí)結(jié)構(gòu)“扁平化”的過(guò)程中，進(jìn)一步理順政府間財(cái)政分配關(guān)系。適時(shí)修改《預(yù)算法》，賦予市級(jí)地方政府與城鎮(zhèn)化建設(shè)事權(quán)相對(duì)應(yīng)的舉債權(quán)。同時(shí)探索開(kāi)征房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅、資源稅等稅種，加快培育相對(duì)穩(wěn)定的地方稅源，提高基層政府公共服務(wù)能力和償債能力。

二、融資機(jī)制創(chuàng)新——讓多元化投資與不同項(xiàng)目對(duì)接，形成更為高效合理的城鎮(zhèn)化建設(shè)體系

PPP/PFI融資模式作為一種近年來(lái)興起的融資模式在國(guó)外政府的大型項(xiàng)目建設(shè)上得到了廣泛的應(yīng)用。PPP/PFI稱之為公私合營(yíng)(Publicprivate Partnership)，它是一類(lèi)項(xiàng)目融資的總稱，具體包括 BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）、TOT（移交-運(yùn)營(yíng)-移交）、ABS（資產(chǎn)證券化）等類(lèi)型。國(guó)內(nèi)外BOT項(xiàng)目雖然在環(huán)境、投資額、特許期上有差別，但成功的融資案例均在項(xiàng)目發(fā)起人和承包商之間承擔(dān)了不同的風(fēng)險(xiǎn)，滿足了兩者的參與約束和激勵(lì)相容約束。應(yīng)借助政府的信用和協(xié)調(diào)能力政府應(yīng)為承包方提供直接或非直接的擔(dān)保措施。在國(guó)內(nèi)外成功的融資案例中均存在間接的隱形的擔(dān)保。這說(shuō)明BOT融資模式的成功要依賴政府、銀行、投資者和承包商等共同的作用。因此，BOT融資模式較適用于大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和工業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)。運(yùn)用PPP/PFI模式進(jìn)行融資是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涵蓋公私合作范疇的界定、組織形式、合同管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移及其量化、VFM與PSC財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)、項(xiàng)目后期評(píng)估與管理等方面。因此，完善的制度、規(guī)范化的管理是 PPP/PFI融資成功的有效保障。