基于改進(jìn)型多層次灰色評價的應(yīng)急管理預(yù)警機(jī)制

宋之杰，李 鑫，徐 蕾

（燕山大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，河北 秦皇島 066004）

當(dāng)前，應(yīng)急管理已經(jīng)成為政府處理公共危機(jī)的重要手段[1]。突發(fā)事件是導(dǎo)致公共危機(jī)的主要原因之一，對突發(fā)事件最成功的防范就是在其潛伏期采取有效措施進(jìn)行預(yù)警[2]，由此可見預(yù)警在政府應(yīng)急管理中的重要地位。應(yīng)急管理預(yù)警機(jī)制是指為了防范、控制或應(yīng)對突發(fā)事件，對可能引發(fā)危機(jī)的因素或征兆進(jìn)行識別和評價，進(jìn)而向公眾發(fā)布預(yù)警信息的一套運(yùn)行體系[3]，應(yīng)急管理預(yù)警機(jī)制的完善，有利于增強(qiáng)應(yīng)急組織和人員的快速反應(yīng)能力，提高政府應(yīng)急管理工作的成效。

一、研究進(jìn)展

迄今為止，研究應(yīng)急管理預(yù)警機(jī)制的文獻(xiàn)數(shù)量不多，現(xiàn)有研究成果主要集中于四個領(lǐng)域：一是對應(yīng)急管理預(yù)警機(jī)制的重要性、構(gòu)成要素、特征以及創(chuàng)新路徑等方面的理論研究[4－5]；二是針對某地區(qū)實(shí)際設(shè)計(jì)區(qū)域應(yīng)急預(yù)警系統(tǒng)[6]；三是對應(yīng)急管理預(yù)警機(jī)制評價指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)。如張玉亮將預(yù)警機(jī)制的評價指標(biāo)概括為資源投入能力、環(huán)境支持能力、管理控制能力以及信息活動能力這四個方面[7]。而羅力則認(rèn)為，預(yù)警信息管理系統(tǒng)和支持保障系統(tǒng)是預(yù)警機(jī)制的主要構(gòu)成部分[8]。前者對公眾參與和組織機(jī)制的關(guān)注較少，而后者突出技術(shù)保障的作用，忽視了管理方面的問題，并且二者都沒有利用所設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系開展實(shí)證研究。在國外，Guozhong Zheng等將層次分析法和模糊評價法相結(jié)合，在預(yù)警機(jī)制定量評價方面進(jìn)行了初步探索[9]，但其研究內(nèi)容側(cè)重于技術(shù)和政策，并且局限于環(huán)境污染預(yù)警領(lǐng)域。因此，對預(yù)警機(jī)制進(jìn)行具有普遍意義的定量評價，發(fā)現(xiàn)問題，尋求解決對策，是一項(xiàng)很有價值的研究工作。

二、灰色層次分析法及其改進(jìn)

就建設(shè)成效而言，預(yù)警的“產(chǎn)出”一般無法用“多少”來衡量，因而往往需要以主觀認(rèn)識為評價依據(jù)；應(yīng)急管理預(yù)警機(jī)制是一個包含法規(guī)、政策、組織、信息等因素在內(nèi)的復(fù)雜系統(tǒng)，所以，對應(yīng)急管理預(yù)警預(yù)警機(jī)制的評價一般具有多指標(biāo)多層次的特征；此外，由于調(diào)查對象的特殊性（集中于專業(yè)領(lǐng)域和職能部門），評價者提供的信息往往不完全，容易使評價結(jié)果帶有“灰色性”。層次分析法和灰色系統(tǒng)理論分別適用于主觀評價和灰色問題，可以將二者相結(jié)合，用于應(yīng)急管理預(yù)警機(jī)制的評價。

（一）灰色層次分析法的基本步驟

1.評價指標(biāo)體系、權(quán)重和灰類

為了建立評價指標(biāo)體系，首先要選擇能夠滿足研究需要的指標(biāo)集，并將指標(biāo)分級歸類，以確定被評價問題的層次。如分為目標(biāo)層U，中間層Si（一級指標(biāo)）和最低層Tij（二級指標(biāo)），將Si的集合記作S＝｛S1，S2……，Sm｝，Tij的集合記作Ti＝｛Ti1，Ti2……，Tinj｝，建立起指標(biāo)體系并據(jù)此編制問卷。然后采用層次分析法（原理和步驟略）來確定權(quán)重。設(shè)所求得的一級評價指標(biāo)Si的權(quán)重系數(shù)集A，即A＝（A1，A2……，Am），二級評價指標(biāo)Tij的權(quán)重系數(shù)集為Ai＝｛ai1，ai2……，ainj｝。對于灰類，則需要設(shè)定等級數(shù)，并制定相應(yīng)的評分等級標(biāo)準(zhǔn)。

2.評價樣本矩陣、灰色評價數(shù)與權(quán)向量

問卷調(diào)查結(jié)果可以被用來計(jì)算權(quán)重，還可以用于確定灰類評分矩陣。假定評價對象有W 個，有k個人參與了調(diào)查，d（w）ijp為第p個評價者給第W個項(xiàng)目按照Tij的評分等級標(biāo)準(zhǔn)打出的評分，據(jù)此可以求出該項(xiàng)目的評價樣本矩陣：

其中，i＝1，2，…m；j＝1，2，…，nj；p＝1，2，…，k（下文同）?？梢?，是一個有行、k列的矩陣。接下來要確定白化權(quán)函數(shù)。在這里設(shè)定四個灰類分別代表優(yōu)、良、中、差，相應(yīng)的白化權(quán)函數(shù)如下所示。

第一灰類“優(yōu)”（e＝1），灰數(shù)?，其白化權(quán)函數(shù)記為f1，表達(dá)式為：

第二灰類“良”（e＝2），灰數(shù)?，其白化權(quán)函數(shù)記為f2，表達(dá)式為：

第三灰類“中”（e＝3），灰數(shù)?，其白化權(quán)函數(shù)記為f3，表達(dá)式為：

第四灰類“差”（e＝4），灰數(shù)?，其白化權(quán)函數(shù)記為f4，表達(dá)式為：

在上述指標(biāo)確定之后，就可以求灰色權(quán)向量和權(quán)矩陣了。首先，對評價指標(biāo)Tij中屬于第e個評價灰類的灰色評價數(shù)記作，則有：

將所有評價者對評價指標(biāo)Tij主張第e個評價灰類的評價權(quán)記作，則有：

因?yàn)榧僭O(shè)灰類有4個，e＝1、2、3、4，那么評價指標(biāo)Tij對各個灰類的灰色評價權(quán)向量為：

3.綜合評價結(jié)果

得到灰色評價權(quán)矩陣后，就可以對Ti和S進(jìn)行綜合評價。如對Ti作綜合評價，將其評價結(jié)果記作，則：

最后，可以計(jì)算綜合評價值并進(jìn)行排序。假設(shè)各個評價灰類的等級按灰水平取值，第一灰類“優(yōu)”為4，第二灰類“良”為3，第三灰類“中”為2，第四灰類“差”為1，則各評價灰類等級值化向量為B＝（4，3，2，1）。

（二）灰色層次分析法的改進(jìn)

在分析問題時，常常需要進(jìn)一步了解各方面的具體情況。例如，在得到灰色評價權(quán)向量和權(quán)矩陣后，用各二級指標(biāo)的灰色評價權(quán)矩陣和灰類等級值化向量相乘。令為各二級指標(biāo)的評價得分，則有：

然后結(jié)合各二級指標(biāo)的權(quán)重，就可以計(jì)算上一級指標(biāo)的評價得分。令VCi為各一級指標(biāo)的評價得分，有：

將所有一級指標(biāo)的評價結(jié)果寫成向量形式，即VC＝（VC1，VC2，……，VCm）T，那么總評價結(jié)果就可以表示為：

三、實(shí)證研究

（一）研究區(qū)選擇

就發(fā)展?fàn)顩r和客觀條件而言，河北省比較適合作為應(yīng)急管理預(yù)警機(jī)制的研究對象。一方面，河北省在應(yīng)急預(yù)警方面面臨較大壓力。從自然條件來看，河北省屬多災(zāi)省份，災(zāi)害種類多，分布地域廣，發(fā)生頻率高，并且經(jīng)常造成嚴(yán)重?fù)p失；從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況來看，作為工業(yè)大省，河北省在生產(chǎn)事故、污染事件等方面的防控工作難度較大；受京津地區(qū)回流效應(yīng)的影響，全省社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，局部地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，加上處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，各種矛盾沖突的積累也嚴(yán)重威脅著社會的安全穩(wěn)定。另一方面，河北省地處環(huán)京津區(qū)域，其安全穩(wěn)定與否直接影響著首都地區(qū)的社會局勢，這一特殊的地理位置也給河北省的應(yīng)急管理提出了較高的要求，所以必須有一個較為完善的預(yù)警機(jī)制作為基礎(chǔ)和支持。對河北省應(yīng)急預(yù)警機(jī)制的建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，不僅有利于提高河北省應(yīng)急管理的能力，也能為其他區(qū)域預(yù)警機(jī)制的評價研究提供一些有益思路。

（二）河北省應(yīng)急管理預(yù)警機(jī)制的成效與評價

近年來，全省各級政府和社會高度重視應(yīng)急管理工作，出臺了一系列法規(guī)、預(yù)案及相關(guān)文件，在預(yù)警機(jī)制建設(shè)上取得了一些成就，主要表現(xiàn)為以下四點(diǎn)。第一，應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)覆蓋面廣，縱向來看，從省委到基層的學(xué)校、重點(diǎn)企事業(yè)等部門，大部分都設(shè)有應(yīng)急委員會或應(yīng)急指揮部等機(jī)構(gòu)。從橫向來看，在自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)、衛(wèi)生醫(yī)療等領(lǐng)域，政府職能部門、相關(guān)單位也紛紛建立了專門的應(yīng)急機(jī)構(gòu)。第二，預(yù)警演練與應(yīng)急教育工作實(shí)現(xiàn)常態(tài)化。近年來，各地分別結(jié)合地區(qū)實(shí)際，積極開展諸如針對自然災(zāi)害、生產(chǎn)事故、公共衛(wèi)生等突發(fā)事件的演練、宣傳和培訓(xùn)活動，取得了很多經(jīng)驗(yàn)。第三，政府非常重視應(yīng)急預(yù)警信息的管理工作。建立了預(yù)警信息“部門負(fù)責(zé)、逐級上報(bào)、綜合集成”的模式，針對重大疫情，衛(wèi)生系統(tǒng)還設(shè)立了“網(wǎng)絡(luò)直報(bào)制度”。第四，應(yīng)急預(yù)警硬件和配套設(shè)施建設(shè)成效顯著。如公安系統(tǒng)的“情報(bào)信息平臺”、水利部門的“防汛抗旱信息化系統(tǒng)”，氣象部門基本覆蓋全省的“天氣雷達(dá)監(jiān)測網(wǎng)”等，提高了預(yù)警信息的收集和發(fā)布能力。在肯定上述成績的同時，為了實(shí)現(xiàn)對河北省應(yīng)急預(yù)警機(jī)制的深入了解，有必要從定量角度開展進(jìn)一步的研究。

1.評價指標(biāo)體系、權(quán)重和灰類設(shè)定

據(jù)前文所述，可以將預(yù)警機(jī)制的內(nèi)容概括為覆蓋面、組織、信息以及保障這四方面，設(shè)定“社會參與機(jī)制”“組織機(jī)制”“信息機(jī)制”“保障機(jī)制”這四個一級指標(biāo)以及各自包含的二級指標(biāo)。設(shè)定四個評價灰類e＝1、2、3、4，分別對應(yīng)優(yōu)、良、中、差四個等級。若指標(biāo)等級位于兩個相鄰等級間時，則相應(yīng)賦予3.5、2.5、1.5分。據(jù)此設(shè)計(jì)了應(yīng)急管理預(yù)警機(jī)制調(diào)查表，用于對評價指標(biāo)的表現(xiàn)度和重要性進(jìn)行打分。調(diào)查對象包括河北省高校應(yīng)急管理領(lǐng)域三位專家、三名政府應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)人。根據(jù)調(diào)查結(jié)果得到各指標(biāo)灰度的評價樣本矩陣D；經(jīng)過對指標(biāo)重要性判斷矩陣的計(jì)算和檢驗(yàn)確定了評價指標(biāo)的權(quán)重（表1）。

表1 河北省應(yīng)急管理預(yù)警機(jī)制評價指標(biāo)權(quán)重

2.計(jì)算灰色評價系數(shù)

上述工作完成后，就可以采用白化權(quán)函數(shù)公式來計(jì)算各指標(biāo)的灰色評價系數(shù)。以T11為例（其他各指標(biāo)的灰色評價數(shù)計(jì)算方式與之相同），由公式（1），當(dāng)e＝1時，其屬于第e個灰類的灰色評價系數(shù)的計(jì)算方法如下：

同樣，由公式（2）（3）（4）可得，當(dāng)e＝2、3、4時，、分別等于5、1.5和0。再由公式（5），可以得出評價指標(biāo)T11屬于各個灰類的灰色評價數(shù)x11為：

3.灰色評價權(quán)向量與權(quán)矩陣

以灰色評價數(shù)為基礎(chǔ)，可以求出灰色評價權(quán)向量。仍以指標(biāo)T11為例，根據(jù)公式（6），e＝1時，可得第1個評價灰類的評價權(quán)：

同理可得其他的灰色評價權(quán)數(shù)。因此，指標(biāo)T11的灰色評價權(quán)向量r11為：

按照同樣的方法，可以求得其他所有指標(biāo)的灰色評價權(quán)向量。表2中的數(shù)值是對T1的計(jì)算結(jié)果，其中的“權(quán)向量”即為T1中的四個指標(biāo)對各灰類的灰色評價權(quán)向量，形成矩陣R1，同理可得其他二級指標(biāo)集合的灰色評價權(quán)矩陣R2、R3和R4。

表2 各指標(biāo)灰色評價系數(shù)與權(quán)向量（部分）

4.對指標(biāo)進(jìn)行綜合評價

根據(jù)公式（7）計(jì)算得出將指標(biāo)Ti的綜合評價結(jié)果，記作Ci，通過Ci可得到Si對各個評價灰類的灰色評價權(quán)矩陣Q。再根據(jù)公式（8），就可以得到綜合評價結(jié)果：

最后由公式（9）可以計(jì)算總的評價結(jié)果：

5.改進(jìn)算法

在求得灰色評價權(quán)向量與權(quán)矩陣之后，可以根據(jù)公式（10）（11）（12），對計(jì)算過程進(jìn)行改進(jìn)（過程略）。利用改進(jìn)算法得到的V與之前的結(jié)果完全一致，所不同的是改進(jìn)算法可以得到各層級各指標(biāo)的評價分?jǐn)?shù)，這樣能夠更加全面地了解每個指標(biāo)的具體表現(xiàn)。一級和二級指標(biāo)的評價結(jié)果（表3）。

表3 一級和二級指標(biāo)的評價結(jié)果

（三）評價結(jié)果分析

根據(jù)上述評價結(jié)果和評分等級標(biāo)準(zhǔn)，河北省應(yīng)急管理預(yù)警機(jī)制的最終得分是3.021，屬于較好水平。通過對一級、二級指標(biāo)得分的比較，結(jié)合實(shí)地調(diào)查所掌握的情況，可以進(jìn)一步分析河北省應(yīng)急管理預(yù)警機(jī)制存在的問題。

在四個一級評價指標(biāo)中，“組織機(jī)制”和“信息機(jī)制”的分?jǐn)?shù)相對較低，表明這兩方面的建設(shè)相對落后。從二級指標(biāo)評價結(jié)果來看，在社會參與機(jī)制方面，“廣泛度”與“政府引導(dǎo)”兩項(xiàng)的分?jǐn)?shù)較低。前者的主要問題是政府在應(yīng)急預(yù)警技術(shù)開發(fā)引導(dǎo)、應(yīng)急意識及輿論導(dǎo)向等方面能力不足，特別是在應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)突發(fā)事件時，政府還缺乏輿論引導(dǎo)的經(jīng)驗(yàn)和手段。后者分?jǐn)?shù)低的關(guān)鍵所在是公眾參與的組織基礎(chǔ)薄弱。例如，在食品安全、疫病預(yù)防以及生產(chǎn)安全等方面，應(yīng)該充分調(diào)動社會力量，鼓勵公眾有組織地參與應(yīng)急預(yù)警。但是，目前河北省涉及應(yīng)急預(yù)警的非政府組織數(shù)量較少，并且普遍存在資金短缺、專業(yè)化水平較低等問題，而一些規(guī)模較大的志愿組織實(shí)質(zhì)上是準(zhǔn)官辦的社會團(tuán)體，缺乏民間組織特有的靈活機(jī)動性，難以充分發(fā)揮預(yù)警作用，因而影響了公眾參與的廣泛度。在組織機(jī)制方面的得分反映了兩個問題。一是專家支持不到位。雖然河北省應(yīng)急管理專家顧問團(tuán)和專家?guī)煲呀?jīng)具備了一定的規(guī)模，但多數(shù)都是學(xué)者或相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)，缺乏工作在一線的專業(yè)人員，特別是缺乏應(yīng)急預(yù)警技術(shù)領(lǐng)域的專家，這一點(diǎn)應(yīng)該引起重視。二是綜合協(xié)調(diào)能力欠缺。主要表現(xiàn)為各應(yīng)急機(jī)構(gòu)自成體系，重復(fù)建設(shè)，協(xié)同能力不高。在信息機(jī)制方面，得分較低的是“信息共享”和“信息公開”兩項(xiàng)。近年來，地方政府大量投入資金進(jìn)行應(yīng)急信息系統(tǒng)建設(shè)，但由于沿襲分部門建設(shè)的模式，忽略了應(yīng)急信息標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，在數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制方面也缺乏協(xié)調(diào)一致的考慮，導(dǎo)致系統(tǒng)間設(shè)備和數(shù)據(jù)兼容性不高，信息流動與互訪困難。而信息公開不到位則主要表現(xiàn)為，預(yù)警信息雖然能夠做到及時發(fā)布，但對相應(yīng)措施、后續(xù)工作等方面的信息公開還不到位，尤其是政府網(wǎng)絡(luò)信息公開板塊的建設(shè)水平較為落后。在保障機(jī)制方面，“法律法規(guī)”的得分最低。主要表現(xiàn)為有關(guān)應(yīng)急預(yù)警的法律法規(guī)內(nèi)容較少，并且立法分散，一些立法內(nèi)容較為原則和抽象，可操作性不強(qiáng)：如法律內(nèi)容中對公眾參與缺乏足夠的重視，忽略了預(yù)警信息發(fā)布的制度建設(shè)，并且在政府預(yù)警信息公開內(nèi)容方面的規(guī)定不夠明確等等。

（四）對策建議

以上述分析為基礎(chǔ)，為了進(jìn)一步完善河北省應(yīng)急管理預(yù)警機(jī)制，提出四點(diǎn)對策建議。

第一，修訂地方應(yīng)急管理法律法規(guī)。在體系方面，以突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展過程為根據(jù)，有必要制定應(yīng)急管理預(yù)警的地方專項(xiàng)法規(guī)，特別要關(guān)注應(yīng)急預(yù)警公眾參與、信息發(fā)布權(quán)責(zé)制度等領(lǐng)域；在內(nèi)容方面，要繼續(xù)完善各項(xiàng)實(shí)施細(xì)則或配套法規(guī)，重視法律的實(shí)用性與可操作性、相關(guān)法律條文之間的一致性或協(xié)調(diào)性。

第二，增強(qiáng)區(qū)域、部門及社會的聯(lián)動協(xié)同能力。多部門、多主體共同參與是應(yīng)急預(yù)警機(jī)制的重要特征之一，即各級地方政府、職能部門以及社會組織共同構(gòu)成一個應(yīng)急預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，由于不同的部門或組織存在著異質(zhì)性，所以提高部門聯(lián)動協(xié)同能力是非常重要的，因此需要在多個領(lǐng)域進(jìn)行改革。在制度建設(shè)方面，要提高區(qū)域和部門之間的聯(lián)動能力，即根據(jù)區(qū)域突發(fā)事件的特點(diǎn)，通過建立工作會議、區(qū)域應(yīng)急管理委員會等聯(lián)動協(xié)同制度，明確各自應(yīng)急預(yù)警的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)資源整合，解決職能交叉或分工不明等問題。在管理模式方面，要改革目前的“政府獨(dú)攬型”預(yù)警模式，將之轉(zhuǎn)變?yōu)檎鐣矒?dān)型，賦予社會公眾更多的參與權(quán)，特別是對于一些政府部門難以監(jiān)測的危險(xiǎn)因素，要改革傳統(tǒng)的“層層上報(bào)加審批”模式，進(jìn)一步完善非政府組織與政府部門之間的預(yù)警信息直報(bào)機(jī)制，充分發(fā)揮非政府組織及公眾的優(yōu)勢。

第三，提高應(yīng)急管理預(yù)警的技術(shù)水平。首先要應(yīng)該認(rèn)真研究地區(qū)實(shí)際，增加應(yīng)急管理專家?guī)礻P(guān)于預(yù)警領(lǐng)域的專家數(shù)量，特別要重視那些精通預(yù)警技術(shù)的一線專家。其次，針對不同類型的突發(fā)事件，有重點(diǎn)地增加研發(fā)投入，提高應(yīng)急預(yù)警技術(shù)水平。重視那些成本有效、技術(shù)上易操作、易維護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)探測和監(jiān)測設(shè)備。再有，完善可利用多種通信方式的預(yù)警信息生成和發(fā)布平臺，增強(qiáng)其抗風(fēng)險(xiǎn)能力，降低由于通信失靈而造成預(yù)警失效的風(fēng)險(xiǎn)。此外，為了解決目前應(yīng)急信息建設(shè)中的條塊分割、標(biāo)準(zhǔn)混亂和系統(tǒng)繁雜等問題，應(yīng)該盡快出臺全省統(tǒng)一的應(yīng)急管理信息標(biāo)準(zhǔn)，建立區(qū)域和部門共享型的預(yù)警信息數(shù)據(jù)庫，解決異構(gòu)信息之間互訪困難的問題，便于各部門及時匯總、統(tǒng)一口徑、及時決策，為部門協(xié)同提供有效的技術(shù)支持。

第四，完善應(yīng)急管理預(yù)警信息公開制度。關(guān)于突發(fā)事件的預(yù)警信息，公眾關(guān)心的不僅僅包括突發(fā)事件、危險(xiǎn)等級、應(yīng)對方法的指導(dǎo)以及相關(guān)部門的措施，還要求公開的時效性和信息的透明性。另外，對于諸如生產(chǎn)事故、環(huán)境污染等類型的突發(fā)事件，有瞞報(bào)或者歪曲信息者，應(yīng)該完善并落實(shí)相應(yīng)的責(zé)任追究和處罰制度，使各級政府、媒體能夠明確自身在應(yīng)急信息收集、甄別、分析、發(fā)布和決策等方面的權(quán)力和責(zé)任，有利于減少預(yù)警信息斷流、扭曲或遲滯的情況，減少公眾的不良情緒，以充分發(fā)揮預(yù)警信息的作用，提高區(qū)域預(yù)警機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)成效。

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