公共服務城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的影響因素

王樹新，李俊杰

（河北大學 繼續(xù)教育學院，河北 保定 071000）

近些年來，黨和政府高度重視公共服務城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的研究與實踐，尤其和民生相關(guān)的基本公共服務更是成為社會關(guān)注的熱點。黨的十七屆三中全會明確提出了城鄉(xiāng)之間均衡配置公共資源，并就城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務一體化提出了新要求。黨的十八大更加鮮明的指出，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決三農(nóng)問題的根本途徑。筆者認為，城鄉(xiāng)公共服務的主要內(nèi)容應當包含基礎(chǔ)設(shè)施、義務教育和基本醫(yī)療衛(wèi)生服務三個方面。長期以來，城市作為一個地區(qū)政治和經(jīng)濟以及社會活動的中心，其基礎(chǔ)設(shè)施、義務教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務都大大的優(yōu)于鄉(xiāng)村。雖然，近十年來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，各級政府財政支出力度不斷加強，國內(nèi)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、義務教育和基本醫(yī)療衛(wèi)生服務得到了顯著的提升，但和城市相比還相差甚遠。筆者認為，要改善城鄉(xiāng)之間公共服務的差距，必須提升公共服務的供給能力，而公共服務的供給能力受到了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、財政支出、經(jīng)濟規(guī)劃 、農(nóng)民收入等因素的影響。只有努力破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，增加財政支出和農(nóng)民收入才能逐漸縮小城鄉(xiāng)間公共服務的差距，實現(xiàn)公共服務城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的既定目標。

近年來，國內(nèi)理論界也對公共服務城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進行了有效而深入的研究。和立道、李妍（2012）從城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施公共服務均等化角度出發(fā)，在對其影響因素進行理論分析的基礎(chǔ)上，從基礎(chǔ)設(shè)施投資、交通基礎(chǔ)設(shè)施、社會性基礎(chǔ)設(shè)施等三方面對基礎(chǔ)設(shè)施的城鄉(xiāng)差距進行了詳細分析，并在理論和實證分析基礎(chǔ)上對基礎(chǔ)設(shè)施均等化的路徑選擇進行探討[1]。張燕（2012）認為，義務教育是一種公共物品，也是每個公民應享有的權(quán)利。義務教育均等化有利于構(gòu)建和諧社會，縮小城鄉(xiāng)間的差距。并對我國城鄉(xiāng)義務教育公共服務差異化的表現(xiàn)進行了分析，剖析了義務教育差異化的原因，最后構(gòu)建了城鄉(xiāng)義務教育公共服務的均等化機制[2]。王超君（2012）認為，城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務均等化直接關(guān)系到全民的健康，有助于醫(yī)療保障制度的持續(xù)發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。進一步闡述了我國城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務非均等化現(xiàn)狀，剖析了導致非均等化的根本原因，并提出了相關(guān)建議以促進城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務均等化的發(fā)展[3]。

一、公共服務城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的現(xiàn)狀

當前我國城鄉(xiāng)之間的基礎(chǔ)設(shè)施、義務教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務等公共服務的差距依然比較大，嚴重阻礙著公共服務城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的發(fā)展進程，具體表現(xiàn)在：

（一）基礎(chǔ)設(shè)施投入的差距

基礎(chǔ)設(shè)施投入指的是對基礎(chǔ)設(shè)施所投入的各種資金的價值總量，通常以基礎(chǔ)設(shè)施投入資金的數(shù)量為指標來衡量?；A(chǔ)設(shè)施投入的多少和方向直接造成城鄉(xiāng)居民間享受基礎(chǔ)設(shè)施公共服務的差異。在我國，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施之間的差異是比較明顯的。通過2003—2011年我國基礎(chǔ)設(shè)施投入情況不難看出，城市基礎(chǔ)設(shè)施的總投資額和人均投資額都遠遠超過了鄉(xiāng)村。如果從投資總額和人均投資額方面給各級行政單位所獲基礎(chǔ)設(shè)施投入進行排序，分別為城市、縣城、建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、農(nóng)村。通過排序，可以很直觀的看出城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在較大的差距。

表1 2003—2011年我國基礎(chǔ)設(shè)施投資狀況

（二）義務教育投入的差距

教育是一個國家和民族振興的基石，義務教育作為我國教育體系中不可缺少的一環(huán)，其重要性不言而喻。衡量我國城鄉(xiāng)適齡兒童在接受義務教育方面機會是否均等主要有兩項參考指標，分別為小學入學率和家庭義務教育支出。

1.小學學齡兒童入學率

根據(jù)教育部公布的全國小學學齡兒童入學率統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2006年全國學齡兒童數(shù)為10 070.5萬人，以入學學齡兒童數(shù)為10 001.5萬人，入學率為99.3%。2011年全國學齡兒童數(shù)為9 522.4萬人，以入學學齡兒童數(shù)為9 502.5萬人，入學率為99.8%。單從小學學齡兒童入學率角度看，城鄉(xiāng)間的差距不大。

2.家庭義務教育支出情況

通過對表2的分析可知2011年城鄉(xiāng)家庭義務教育支出中，城市家庭在小學和初中的教育支出總額要大于農(nóng)村家庭。并且城市在小學和初中的支出占家庭收入比例高于農(nóng)村，說明城市家庭對其子女接受義務教育的重視程度較高。城鄉(xiāng)間義務教育公共服務的差距得以顯現(xiàn)。

（二）基本醫(yī)療衛(wèi)生公共服務的差距

基本醫(yī)療衛(wèi)生公共服務由兩個方面構(gòu)成。其一是公共衛(wèi)生服務范圍，其中包括疾病預防控制、計劃免疫、健康教育、衛(wèi)生監(jiān)督、婦幼保健、精神衛(wèi)生、衛(wèi)生應急、急救采血服務以及食品安全、職業(yè)病防治和安全飲水等12個領(lǐng)域。

表2 2011年城鄉(xiāng)義務教育支出情況

其二是基本醫(yī)療，即采用基本藥物、使用適宜技術(shù)，按照規(guī)范診療程序提供的急慢性疾病的診斷、治療和康復服務?；踞t(yī)療衛(wèi)生服務一體化即人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務，也就是指任何公民，無論年齡、性別、職業(yè)、地域、支付能力等，都享有同等權(quán)利。近年來，黨和國家高度重視基本醫(yī)療衛(wèi)生服務一體化的發(fā)展，并提出到2020年，要基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，實現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務。衡量一國城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生公共服務是否均等的兩個重要指標是衛(wèi)生費用的構(gòu)成和衛(wèi)生費用在城鄉(xiāng)間的分配。如下表所示：

表3 我國衛(wèi)生總費用

由表3可知，從宏觀上看，我國衛(wèi)生總費用的投入是逐年增加的，然而在不斷增加的同時也存在著不合理性。首先，我國衛(wèi)生總費用構(gòu)成的不合理性。2001年個人衛(wèi)生支出比例達到最大值，雖然從2002年起有所縮小，但整體上個人支出占比仍較大。這使個人在基本醫(yī)療上的負擔有所加重。其次，基本醫(yī)療城鄉(xiāng)之間分配的不合理性。以2007年為例，經(jīng)計算，城市所獲得的費用分配是農(nóng)村的3.44倍，人均衛(wèi)生費用是農(nóng)村的4.23倍，達到了近幾年城鄉(xiāng)衛(wèi)生費用分配不合理的最高值，不利于城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務一體化的發(fā)展進程。

二、公共服務城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的影響因素分析

（一）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

新中國成立后，受歷史和現(xiàn)實條件的影響，國家為了促進工業(yè)化的發(fā)展，提出了先工業(yè)后農(nóng)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，工業(yè)化的戰(zhàn)略取向必然導致國家對涉及工業(yè)部門的勞動力等因素進行政策性的偏向，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、義務教育投入和基本醫(yī)療衛(wèi)生服務等公共服務上給予高于農(nóng)村的投入和鼓勵。為防止農(nóng)村人口向城市大量的遷移影響工業(yè)化進程，國家采取了嚴格的戶籍制度。受該制度的影響，農(nóng)民很難在城市獲得與城市居民相同的教育、醫(yī)療、就業(yè)等福利和保障。城鄉(xiāng)戶籍制度在很大程度上導致了城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、義務教育和基本醫(yī)療衛(wèi)生服務上的差距。

（二）政府財政支出

在我國相當長的一段時間之中，中央政府和地方各級政府都將如何實現(xiàn)經(jīng)濟快速增長放在重要位置，進而忽視了公共服務這一關(guān)系民生的重要項目。近年來，隨著社會發(fā)展觀念的轉(zhuǎn)變，單純追求GDP發(fā)展的高速度思想得到了改善。國家越來越重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、義務教育和基本醫(yī)療衛(wèi)生公共服務的發(fā)展，并先后出臺了促進城鄉(xiāng)公共服務的若干政策意見，取得了一定的成果。但由于欠賬時間過長，公共服務的實際供給還難以滿足人們?nèi)找嬖鲩L的需求。更重要的是，1994年中央和地方進行了分稅制改革。改革之后，地方政府的財權(quán)上移而事權(quán)在不斷的下沉，直接導致地方政府在公共服務的建設(shè)上捉襟見肘，難以有大的作為。加之政府財政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，使之成為城鄉(xiāng)間公共服務一體化中的一項重要體制障礙。

（二）經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃

我國建國初期“工業(yè)優(yōu)先，城市優(yōu)先”的戰(zhàn)略發(fā)展部署，一開始就為今后城鄉(xiāng)間公共服務差距的逐漸拉大埋下了伏筆。改革開放以來，城市仍然作為帶動區(qū)域發(fā)展的中心，政府在財政、稅收和金融等制度安排上基本圍繞著城市的需要展開，使得在涉及農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、義務教育和基本醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務建設(shè)上的相關(guān)政策少之又少，表現(xiàn)為農(nóng)村中小學危舊房較多和基本醫(yī)療衛(wèi)生條件較差，這些現(xiàn)象長期沒有得到改觀。

（三）農(nóng)民收入較低

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，近幾年城鄉(xiāng)居民收入得到大幅增長。2012年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入24 565元，扣除價格因素，實際增長9.6%，全年農(nóng)村居民人均純收入7 917元，扣除價格因素，實際增長10.7%。特別是中央連續(xù)出臺文件，均聚焦三農(nóng)問題，農(nóng)村發(fā)展迎來了新時期。但是，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本較高，農(nóng)產(chǎn)品價格上升有限，國內(nèi)外經(jīng)濟形勢復雜多變很可能會影響農(nóng)民工資性收入的增長，在很長一段時間內(nèi)，農(nóng)民收入水平很難和城市居民收入水平相提并論。單靠從農(nóng)民身上籌集發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施、義務教育投入和基本醫(yī)療衛(wèi)生的資金是不可行的。城鄉(xiāng)間公共服務的差距很難在短期內(nèi)得到解決。

三、對策建議

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

全面貫徹和落實科學發(fā)展觀，積極統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，特別注重鄉(xiāng)村公共服務的建設(shè)和發(fā)展。戶籍制度是形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本制度，是阻礙城鄉(xiāng)人口自由流動，逐步改革戶籍制度，增強城鄉(xiāng)間人口的自由流動，努力消除附著在戶籍上的各種利益是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本途徑。

（二）完善政府財政機制

從整個社會發(fā)展的長遠角度出發(fā)，合理安排財政支出，特別是將財政支出更傾向于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、義務教育投入和基本醫(yī)療衛(wèi)生公共服務上。合理處置財權(quán)和事權(quán)二者之間的關(guān)系，在遵循財權(quán)和事權(quán)相匹配的原則下，確保中央和地方各級財政在支持公共服務建設(shè)上發(fā)揮更大更有效的作用。健全和完善各級政府財政轉(zhuǎn)移支付制度，使其成為調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)間公共服務財政分配的重要保障。

（三）完善經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃

要加快制定公共服務城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃。在基礎(chǔ)設(shè)施一體化、義務教育一體化和基本醫(yī)療衛(wèi)生一體化上明確發(fā)展重點和目標以及相關(guān)政策措施。要更加注重對農(nóng)村的財政支出、稅收優(yōu)惠和金融方面的支持力度，從而降低農(nóng)村發(fā)展公共服務的各項成本。努力解決好關(guān)系公共服務城鄉(xiāng)一體化的重大民生問題。如加快農(nóng)村水電網(wǎng)建設(shè)，確保農(nóng)村居民飲水安全和用電便利；加快農(nóng)村勞動力、土地等要素市場建設(shè)，使得農(nóng)村居民同城鎮(zhèn)居民一樣共享改革發(fā)展的紅利。

（四）不斷提高農(nóng)民收入水平

進一步加大強農(nóng)惠農(nóng)力度，不斷深化農(nóng)村綜合改革，著力促進農(nóng)民增收，保持農(nóng)民收入較快增長，堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，努力構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)村經(jīng)營體制.政府應加大農(nóng)村公共服務建設(shè)政策優(yōu)惠的力度。如對投資農(nóng)村公共服務的企業(yè)或團體給予稅收優(yōu)惠和財政補貼，間接地減輕農(nóng)民負擔。努力拓寬農(nóng)村公共服務建設(shè)的融資渠道，提高農(nóng)村的收入水平。充分發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，吸引更多的民間資本、外來資本從事農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、義務教育投入和基本醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務領(lǐng)域，使農(nóng)民可以就近就業(yè)，既可以增加農(nóng)民收入又可以緩解農(nóng)村勞動力過剩的壓力。

[1]和立道，李妍.城鄉(xiāng)公共服務影響因素及其路徑選擇[J].云南師范大學學報：哲學社會科學版，2012（6）：108－112.

[2]張燕.我國城鄉(xiāng)義務教育公共服務均等化研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2012（9）：63－64.

[3]王超君.城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務均等化研究[J].大眾科技，2012（3）：12－15.