省域高等教育空間布局變化與規(guī)模分化

摘 要：世紀(jì)之交我國形成“以省為主”的高等教育管理體制，省級(jí)政府舉辦高等教育的積極性被充分調(diào)動(dòng)。1998-2009年間，31個(gè)省份的高等院校數(shù)量和在校生規(guī)模均有大幅度增長，高等院?？臻g分布漸趨合理，省域之間高等教育絕對(duì)數(shù)量和增長速度分化明顯，出現(xiàn)高等教育巨型規(guī)模地區(qū)、超大規(guī)模地區(qū)、大規(guī)模地區(qū)、小規(guī)模地區(qū)、超微小規(guī)模地區(qū)五種類型，差異背后的動(dòng)力因素是省域經(jīng)濟(jì)增長規(guī)模、人口基數(shù)、高等教育傳統(tǒng)以及省級(jí)政府努力程度的差異，扭轉(zhuǎn)省域高等教育非均衡發(fā)展態(tài)勢(shì)，需要落后省份提高高等教育自我增長和自我發(fā)展能力，同時(shí)需要中央政府謀劃高等教育均衡化的約束性政策。

關(guān)鍵詞：省域；高等教育；空間布局；規(guī)模分化；動(dòng)力因素

中圖分類號(hào)：G646 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-1610（2013）05-0059-06

20世紀(jì)末到21世紀(jì)初的十余年，中國高等教育規(guī)模急劇擴(kuò)張，迅速完成從精英高等教育向大眾高等教育的轉(zhuǎn)變，由于省域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口分布、高等教育基礎(chǔ)極不平衡、各省高等教育政策差異，造成省域之間高等教育發(fā)展失衡，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性。

現(xiàn)有的文獻(xiàn)表明，對(duì)地區(qū)間高等教育布局和發(fā)展失衡的研究與高等教育規(guī)模擴(kuò)張的過程基本同步。早在1998年，趙文華就對(duì)高等教育空間布局的概念進(jìn)行了定義。[1] 隨著時(shí)間的演進(jìn)，對(duì)高等教育布局與規(guī)模的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深入，潘懋元等認(rèn)為，高等教育的分布結(jié)構(gòu)是指高等教育機(jī)構(gòu)在地區(qū)分布上的構(gòu)成狀態(tài)，高校在各地的數(shù)量分布狀況，不同形式和不同等級(jí)高校的分布，不同科類專業(yè)的分布，構(gòu)成高等教育整體的布局。[2] 最近十余年，關(guān)于高等教育空間分布的研究維度日漸豐富，謝維和等實(shí)證了1998-2004年擴(kuò)招初期的高等教育分化情況，[3]朱雪文的研究認(rèn)為，高校布局受經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)兩種因素決定，[4]劉娟則通過研究高校布局的形成方式來分析其影響因素，認(rèn)為高校布局的形成有自然演進(jìn)式、政府規(guī)劃調(diào)整式和混合式三種方式。[5]還有大量的文獻(xiàn)回顧分析了其他國家高等教育大眾化進(jìn)程中的結(jié)構(gòu)變化情況。如，楊光富探討了美國贈(zèng)地學(xué)院發(fā)展的歷史，指出贈(zèng)地學(xué)院促進(jìn)了美國高等院校數(shù)量的增加和教育結(jié)構(gòu)的多樣化。[6]張男星發(fā)現(xiàn)，俄羅斯高等教育的地區(qū)差異與經(jīng)濟(jì)的地區(qū)差異是彼此牽扯和互動(dòng)的。[7]沈百福采用差異分析、多元回歸對(duì)我國高等教育布局結(jié)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)描述。[8]這些研究具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和政策含義，對(duì)于近年來高等教育政策的完善發(fā)揮了重要作用。但是，對(duì)于高等教育發(fā)展失衡問題的解決，在高等教育空間布局的變化和規(guī)模分化的實(shí)證分析方面，仍待有新的視角和信息呈現(xiàn)。為此，本文試圖描述1998年以來，隨著高等教育管理體制的深入調(diào)整，地方高等院?？臻g布局漸趨合理，高等教育規(guī)模持續(xù)擴(kuò)展并加劇分化，分析省際之間高等教育明顯變化的不均衡性和差異性，審視變化背后的動(dòng)力機(jī)制。

一、以省為單位的高等院?？臻g布局從集聚走向擴(kuò)散

20世紀(jì)90年代以來，為適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立需要，我國開始探索建立中央和省兩級(jí)管理、以省為主的高等教育管理體制。一方面，對(duì)國務(wù)院部委管理的高等院校實(shí)行省級(jí)政府管理、地方與中央共建的體制，將原來國務(wù)院62個(gè)部門（單位）直接管理的約250所普通高校調(diào)整為省級(jí)政府管理；另一方面，加大省級(jí)人民政府發(fā)展和管理本地區(qū)教育的權(quán)力以及統(tǒng)籌力度，下放高校設(shè)置權(quán)和?？茖哟蔚恼猩?jì)劃，中央授權(quán)省級(jí)人民政府按一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)批準(zhǔn)設(shè)置高等職業(yè)學(xué)校。[9]新的管理體制極大地調(diào)動(dòng)了地方政府舉辦高等教育的積極性，地方高校數(shù)量迅猛發(fā)展。全國普通高校由1998年的1022所增加到2011年的2409所，其中地方高校由1998年的759所增加到2011年的2298所，增加了303%，地方高校占全國高?？倲?shù)的比例由1998年的74%上升到2011年954%。[10]

如果以省為分析單位，可以發(fā)現(xiàn)在最近10余年的高等教育地方化發(fā)展過程中，高等教育的空間布局從集聚走向擴(kuò)散，結(jié)構(gòu)漸趨合理。我國高等教育的空間布局在不同時(shí)期有不同的安排。民國政府時(shí)期，高等教育按照特大城市布局，北京、天津、上海、南京等四個(gè)城市是高等教育密集區(qū)，其他地區(qū)院校數(shù)量很少。新中國成立以后，我國的高等教育布局是按大的行政區(qū)劃進(jìn)行安排，北京、遼寧、江蘇、湖北、四川、陜西是高等教育的重點(diǎn)布局區(qū)域。20世紀(jì)50年代，為了加強(qiáng)“大三線”建設(shè)，部分院校西遷，西安、蘭州、成都等城市的高等院校得到加強(qiáng)。[11]總體上看，在改革開放之前，高等教育布局以國家急需為原則，處于精英化教育階段，呈點(diǎn)狀分布，在省域范圍內(nèi)很不均衡，多數(shù)省份的高等教育十分薄弱。自1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》頒布后，省級(jí)政府舉辦高等教育的自主權(quán)加大，高等院?？臻g布局不合理的局面開始扭轉(zhuǎn)。始于1992年的高等院校管理體制改革，特別是世紀(jì)之交的最近10余年，高等院校的空間布局發(fā)生了重大變化，高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)量迅猛增加，表1列舉1998、2004、2009年全國普通高等院校在31個(gè)省域的分布變化情況。

分析發(fā)現(xiàn)，從1998年到2009年11年間，高等院校的數(shù)量持續(xù)增長。2004年，全國院?？倲?shù)量增加到1731所，年均增長2822%；到2009年，全國高等院校絕對(duì)增加數(shù)1283所，年均增長1482%，總量增加了1255%。

從絕對(duì)數(shù)量看，31個(gè)省份的高等院校數(shù)量總體上都有較大增長，部分省份增加明顯。11年間，廣東、江蘇各增加82所，山東增加77所，安徽增加72所，河北、浙江、湖北增加60所以上。有22個(gè)省區(qū)院校增加的數(shù)量超過原來的基數(shù)。人口在1000萬以下的西藏、青海、寧夏、海南等四?。▍^(qū)）院校絕對(duì)數(shù)量增加緩慢，都在10余所左右，西藏、青海甚至保持在個(gè)位數(shù)增長。北京、上海高校數(shù)量相對(duì)穩(wěn)定，尤其是北京，院校數(shù)量增加很少。仔細(xì)分析，主要是高校數(shù)量的增加部分集中在新建本科院校、獨(dú)立學(xué)院和高職院校，而北京的高等教育主要集中于精英系統(tǒng)。西部省份如重慶、貴州、云南、甘肅、新疆5省省區(qū)院校數(shù)量相對(duì)于東部省份普遍增長緩慢，吉林省在最近11年高校數(shù)量增加11所，在1998-2004年期間僅增加1所，發(fā)展遲緩。

從相對(duì)數(shù)量看，江蘇省屬于傳統(tǒng)高等教育強(qiáng)省，高等教育發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展勢(shì)頭都很強(qiáng)大，高校數(shù)占全國百分比從646%小幅回落642%，始終居第一位；山東高校占比由479%上升到547%，增加明顯；廣東、浙江、安徽三省高校占比提高都在1%以上，院校增加最為顯著。原來的高等教育強(qiáng)省北京、上海、遼寧三省，占比都有較大回落；湖北、四川、陜西三省高等教育基礎(chǔ)好，新增數(shù)量仍然較大，占比小幅回落；相反，西部省份雖然院校絕對(duì)數(shù)量增加較慢，但占比沒有明顯變化。

如果綜合考慮中央部委所屬院校的地域分布（表2），則會(huì)發(fā)現(xiàn)，1998年以來省域高?？臻g分布的變化更為明顯。2001年以后，央屬高校數(shù)量沒有任何變化，2012年仍為111所。北京有央屬院校34所，遙遙領(lǐng)先于其他省份，也就是說，2009年北京地區(qū)的86所院校僅有52所屬于地方管理，江蘇、上海、湖北、四川、陜西、遼寧等省的央屬院校也較多。相反，山西、內(nèi)蒙古、江西等10個(gè)省份沒有一所央屬院校，全部是地方院校。廣東、山東、河北、安徽、湖南、浙江、河南等省主要是地方院校，這從另一個(gè)側(cè)面印證了高等院?？臻g布局的變化主要來自于省級(jí)政府的努力，鞏固了“中央和省兩級(jí)管理、以省為主”的高等教育管理新體制，加速了地方高等教育的發(fā)展。

數(shù)據(jù)來源：1.教育部教育管理信息中心.中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒（1988）[K].北京：人民教育出版社，1999：120.2.教育部教育管理信息中心.中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒（2004）[K].北京：人民教育出版社，2005：191.3.教育部教育管理信息中心.中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒（2009）[K].北京：人民教育出版社，2010：191.

二、地方高等教育規(guī)模分化顯著

地方高等教育在校生規(guī)模的增加和地方高校數(shù)量的增加幾乎是同步的。20世紀(jì)90年代前半期的高等教育發(fā)展基本穩(wěn)定。1999年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，主張積極推進(jìn)高等教育，擴(kuò)大高等教育辦學(xué)規(guī)模。在亞洲金融危機(jī)和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長放緩、就業(yè)壓力凸顯的背景下，中央作出擴(kuò)大招生、積極發(fā)展高等教育的決定。自1999年開始，高等教育招生數(shù)量大幅度增加，地方高等院校承擔(dān)了高校擴(kuò)招的主要部分。1998年，地方普通高校在校生數(shù)為196萬人，占全國公辦普通高校在校生數(shù)為528%，2002年增加到754%，2006年則攀升到808%。如果考慮地方民辦高校學(xué)生數(shù)的話，2012年地方高校學(xué)生數(shù)占全國高校學(xué)生數(shù)的95%。這也就是說在中國高等教育實(shí)現(xiàn)大眾化的進(jìn)程中，地方高等教育承擔(dān)了主要任務(wù)。

數(shù)據(jù)來源：教育部教育管理信息中心.中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒（2009）[K].北京：人民教育出版社，2010：191-230.

分省區(qū)來看，1998-2009年，各省區(qū)普通高等教育總體規(guī)模發(fā)展差異明顯，可以分為五個(gè)地區(qū)類型（表3）：

一是高等教育巨型規(guī)模地區(qū)，這些省份人口基數(shù)大，2009年在校生規(guī)模超過150萬以上，包括江蘇（2025萬）、山東（1970萬）、廣東（1797萬）、河南（1647萬）、湖北（1525萬），共5個(gè)省份，其中三個(gè)東部沿海省份，兩個(gè)中部省份，其地區(qū)人口總數(shù)在6000萬以上。

二是高等教育超大規(guī)模地區(qū)，這些地區(qū)2009年在校生規(guī)模在100萬到150萬之間，包括四川（1338萬）、河北（1279萬）、湖南（1250萬）、浙江（1136萬）、遼寧（1071萬）、陜西（1066萬）、安徽（1033萬）等7個(gè)省份，其中河北、四川、湖南、安徽人口在6000萬以上。

三是高等教育大規(guī)模地區(qū)。這些地區(qū)2009年在校生規(guī)模在50萬到100萬之間，包括江西（914萬）、北京（875萬）、黑龍江（874萬）、上海（726萬）、福建（706萬）、吉林（690萬）、山西（678萬）、廣西（673萬）、重慶（619萬）、云南（567萬）等，共10個(gè)省份，除京、滬兩個(gè)直轄市以外，這些地區(qū)多為中西部欠發(fā)達(dá)省份，人口多在3000-4000萬左右。

數(shù)據(jù)來源：1.教育部教育信息管理中心.中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒（1998）[K].北京：人民教育出版社，1999：120.2.教育部教育信息管理中心.中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒（2001）[K].北京：人民教育出版社，2002：142.3.教育部教育信息管理中心.中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒（2005）[K].北京：人民教育出版社，2006：200.4.教育部教育信息管理中心.中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒（2009）[K].北京：人民教育出版社，2010：198.

四是高等教育小規(guī)模地區(qū)。這些地區(qū)2009年在校生規(guī)模在30萬到50萬之間，包括天津（484萬）、甘肅（451萬）、內(nèi)蒙古（421萬）、貴州（385萬）、新疆（293萬）五個(gè)省區(qū)，除天津外，都是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，人口在2000萬-3000萬左右。

五是高等教育微小規(guī)模地區(qū)。這些地區(qū)高等教育在校生規(guī)模在20萬以下，包括海南（168萬）、寧夏（103萬）、青海（58萬）、西藏（37萬）四個(gè)地區(qū)，四省人口都在1000萬以內(nèi)，經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，高等教育規(guī)模很小。

如果以各省不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)高等教育規(guī)模在31個(gè)省域的位次變化來看，省域之間高等教育發(fā)展速度差異明顯。1998-2009年期間，河南省遞進(jìn)7個(gè)位次，浙江遞進(jìn)6位次，河北遞進(jìn)5位次，江西、山東、安徽遞進(jìn)4位次。北京位次后移12個(gè)，最為明顯，上海后移9個(gè)位次，遼寧后移6個(gè)位次，吉林后移4位次，位次后移明顯并不能說明高等教育發(fā)展遲緩，省域高等教育發(fā)展戰(zhàn)略和方向存在異質(zhì)性。若持續(xù)觀察11年期間普通高等教育總體規(guī)模后4位的情況，發(fā)現(xiàn)海南、寧夏、青海、西藏四省位次沒有任何變化（表4）。

三、分析和討論

經(jīng)驗(yàn)表明，各省都有意愿并嘗試新的方式擴(kuò)大高等教育規(guī)模，增加本省入學(xué)機(jī)會(huì)。但是，即便有可能也有意愿擴(kuò)充本省高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)量和規(guī)模，仍需要一定的支持性先決條件。

（一）省域高等院校數(shù)量增長和在校生規(guī)模發(fā)展首先取決于本省經(jīng)濟(jì)增長的規(guī)模

在“以省為主”的高等教育管理體制主導(dǎo)下，省域經(jīng)濟(jì)規(guī)模和高等教育規(guī)模有著高度相關(guān)性。江蘇、山東、廣東三省高等教育規(guī)模躍居前三位，與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模位次高度相關(guān)。根據(jù)各省政府工作報(bào)告提供的最新數(shù)據(jù)，2012年，GDP總量廣東省約57100億元、江蘇54058億元、山東省50013億元，三省份構(gòu)成了“5萬億俱樂部”。高等教育小規(guī)模省份新疆、貴州、甘肅GDP總量尚不足萬億元，超小規(guī)模省份海南省2855億元，寧夏2326億元、青海省18845億元，西藏701億元。[12]地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是影響地方高等教育公共財(cái)政的最重要因素，它既為地方高等教育的發(fā)展提出需求，也是地方高等教育發(fā)展的根本財(cái)源。從高等教育的需求來講，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，對(duì)高等教育的需求旺盛，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)高等教育的需求較低。從供給角度看，高等教育機(jī)構(gòu)提供高等教育機(jī)會(huì)的多少取決于高等教育機(jī)構(gòu)獲得教育經(jīng)費(fèi)的能力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約著地方政府為高等教育提供資金的能力。

（二）人口數(shù)量與省域高等教育規(guī)模呈強(qiáng)相關(guān)

如果忽略人口的結(jié)構(gòu)要素，總體上講，區(qū)域人口總量決定了接受高等教育學(xué)齡人口的潛在力量，人口基數(shù)大，高等教育學(xué)齡人口就多，反之則少。我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值已超過5000美元，按照世界銀行劃分的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)進(jìn)入中等收入國家行列。高等教育進(jìn)入大眾化階段，即使經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，地方政府和社會(huì)公眾都有強(qiáng)烈的接受高等教育的需求，但是省域人口規(guī)模的不均衡決定了高等教育發(fā)展的非均衡。根據(jù)2010年第六次人口普查結(jié)果，廣東省人口超過1億人，山東、河南兩省都有大約9500萬人口，預(yù)示著三省份有龐大的高等教育學(xué)齡人口。[13]按照地理和人口學(xué)家引用的“胡煥庸線”西北方向的區(qū)域人口分布稀少[14]，寧夏、青海、西藏三省區(qū)人口合計(jì)尚不足1500萬，其高等教育學(xué)齡人口很少，均衡發(fā)展省域高等教育需要經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及人口發(fā)展的總體規(guī)劃。

（三）傳統(tǒng)高等教育強(qiáng)省出現(xiàn)分化，呈現(xiàn)多樣性和差異化發(fā)展

新中國成立后高等教育按大區(qū)域布局形成的七個(gè)高等教育重地分化成三個(gè)陣營。江蘇、湖北通過大力舉辦獨(dú)立學(xué)院、調(diào)動(dòng)地市級(jí)政府參與等措施，不僅鞏固了其高等教育優(yōu)勢(shì)地位，而且繼續(xù)擴(kuò)展高等教育規(guī)模，擴(kuò)大民眾受教育機(jī)會(huì)。陜西大力興辦民辦高等教育、四川通過改變受教育人口壓力為動(dòng)力促進(jìn)高等教育規(guī)模發(fā)展。遼寧省高等教育基礎(chǔ)雄厚，雖然依然保持較大的高等教育規(guī)模，但發(fā)展的速度和位次明顯后退，需要探尋新的增長點(diǎn)。北京、上海由于本地學(xué)齡人口規(guī)模不支持高等教育規(guī)模持續(xù)增長，機(jī)構(gòu)數(shù)量和在學(xué)規(guī)模增長的速度明顯放緩，但是高等教育發(fā)展的質(zhì)量取向明顯。根據(jù)教育部學(xué)位中心發(fā)布的2012學(xué)科評(píng)估結(jié)果，京滬高校優(yōu)勢(shì)突出，尤其是北京屬地高校發(fā)展具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，在參加評(píng)估的95個(gè)學(xué)科中，排名第一的學(xué)科達(dá)到70個(gè)。[15]

（四）省級(jí)政府努力程度顯著影響高等教育規(guī)模發(fā)展

在相同的中央政策激勵(lì)下，31個(gè)省級(jí)政府的認(rèn)知水平、努力程度、發(fā)展舉措存在明顯差異。絕大多數(shù)省份充分調(diào)動(dòng)政府和市場兩個(gè)積極性，挖掘潛在資源，優(yōu)化存量資源配置，借助金融杠桿，較好地釋放了本省高等教育發(fā)展活力。少數(shù)省份發(fā)展緩慢，如吉林省在1998-2004年6年期間高等院校數(shù)量僅增加1所，11年間高等教育的院校占比、規(guī)模下降明顯，貴州、甘肅、廣西、云南等省高等教育發(fā)展同樣緩慢。省域高等教育發(fā)展速度緩慢的背后是適齡人口入學(xué)機(jī)會(huì)的減少。

概言之，因受多重因素制約，“以省為主”管理體制下省域高等教育用院校數(shù)量和在校生規(guī)模表征的高等教育發(fā)展現(xiàn)狀呈擴(kuò)大態(tài)勢(shì)，它契合了省域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)高級(jí)專門勞動(dòng)力的需求，滿足了社會(huì)公眾接受高等教育的期待。但是，持續(xù)擴(kuò)大的發(fā)展差距不僅加劇高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)不等的隱憂，而且助長中國長期存在的不同區(qū)域之間的發(fā)展失衡。本文提供的事實(shí)和分析期待各省級(jí)政府尤其是落后省份首先要提高高等教育自我增長和自我發(fā)展能力，也為中央政府謀劃高等教育均衡化的約束性政策提供參考。

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[10]佚名.教育部批準(zhǔn)的高等學(xué)校名單、新批準(zhǔn)的學(xué)校名單[EB/OL]. 中華人民共和國教育部網(wǎng)站.（2011-06-13）[2012-02-12].http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s245/201106/120640.html.

[11]李若建.高等教育布局與區(qū)域發(fā)展研究[J].未來與發(fā)展，1994（2）：49-52.

[12]王姝.GDP增速 24省份立兩位數(shù)“軍令狀”[N].新京報(bào)，2013-02-01（16）.

[13]國家統(tǒng)計(jì)局.2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第2號(hào)）[EB/OL]. 中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站.（2011-04-29）[2011-10-08]. http：//www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20110429_402722512.htm.

[14]李克強(qiáng).協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇[J].行政管理改革，2012（11）：4-11.

[15]佚名.2012年全國高校和科研院所學(xué)科評(píng)估結(jié)果[N].中國教育報(bào)，2013-01-31（5-12）.

（責(zé)任編輯 曾山金）