我國現(xiàn)行土地制度與城市經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)性研究

林 丹，廖萍萍

(1.福建江夏學(xué)院工商管理學(xué)院，福建福州 350108;2.福建行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教研部，福建福州 350001)

我國現(xiàn)行土地制度是建構(gòu)在以城市發(fā)展為重點的基礎(chǔ)上的，征地的目的主要是從農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。城市建設(shè)用地又主要分為兩類，第一類為城市工業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施用地，第二類為城市住宅用地。城市工業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施用地通常以公益用地的名義采取低地價的策略，如開發(fā)區(qū)用地等，盡可能降低工業(yè)發(fā)展的成本。城市住宅用地采取高地價的策略，增加政府的土地收益，充實政府的財政收入，財政的收入又主要投入于城市。因此，在這兩種用地的征收過程中，雖然采取的土地出讓政策不同，但實際上都有利于城市以及工業(yè)的發(fā)展。這兩種用地方式分別被稱為成本主導(dǎo)型土地經(jīng)營模式和收益主導(dǎo)型土地經(jīng)營模式。通常情況下，在城市化早期，政府更多地采用成本主導(dǎo)型土地經(jīng)營模式，到城市化發(fā)展的中后期則主要采用收益主導(dǎo)型土地經(jīng)營模式。

本文分別分析成本主導(dǎo)型土地經(jīng)營模式和收益主導(dǎo)型土地經(jīng)營模式對城市經(jīng)濟發(fā)展的影響，再通過實證研究表明現(xiàn)行土地制度形成了城市發(fā)展對房地產(chǎn)行業(yè)的依賴?，F(xiàn)行的土地制度是城市化和工業(yè)化發(fā)展的助推器，但也成為實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的阻礙之一。因此，要尋求土地制度改革路徑以實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，就有必要系統(tǒng)地考察土地制度改革與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展之間的關(guān)系，并基于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度來研究和改革土地制度。

一、現(xiàn)行土地制度為城市發(fā)展提供低成本土地資源

(一)成本主導(dǎo)型土地經(jīng)營模式

成本主導(dǎo)型土地經(jīng)營模式是指地方政府在城市化早期，為促進城市經(jīng)濟發(fā)展，以低地價吸引外資，提高地區(qū)競爭力，同時以低地價保證經(jīng)濟適用房建設(shè)和供給，改善城市中低收入家庭居住條件和建立住房保障體系，從而采取的一種有利于城市發(fā)展的土地經(jīng)營模式。成本主導(dǎo)型土地經(jīng)營模式的核心是以農(nóng)業(yè)土地邊際產(chǎn)出為成本，將原來屬于農(nóng)村的土地資源轉(zhuǎn)移到土地邊際產(chǎn)出更高的工業(yè)領(lǐng)域，以促進城市經(jīng)濟的發(fā)展。主要配套政策是:征地補償費按農(nóng)地年產(chǎn)值計算，以犧牲“三農(nóng)”利益的方式向城市轉(zhuǎn)移土地;以非市場競價的方式為城市發(fā)展提供低價土地。正如黃征學(xué)和劉光成所指出的:“地方政府為吸引企業(yè)定位于本轄區(qū)內(nèi)，不僅可以應(yīng)用財政稅收的手段，而且還可以通過減免土地價格的方式達到目的。通過地價競爭吸引企業(yè)定位是中國城市政府比較有特色的競爭手段?！薄罢g的地價競爭最終以犧牲社會利益為代價?！保?］低地價供給總是采取行政方式配置土地資源，阻礙市場機制發(fā)揮作用，不利于土地利用效率的提高。蔣省三、劉守英和李青的調(diào)查指出:“浙江國家級工業(yè)園區(qū)平均開發(fā)成本9.88萬元/畝，有些達20萬元/畝，而工業(yè)用地協(xié)議出讓價格低于開發(fā)成本，平均為8.83萬元/畝，有近四分之一園區(qū)土地平均出讓價格不及開發(fā)成本的一半。這種現(xiàn)象在上海、江蘇、廣東等地普遍存在。”［2］

(二)成本主導(dǎo)型土地經(jīng)營模式導(dǎo)致城鄉(xiāng)固定投資不平衡

成本主導(dǎo)型土地經(jīng)營模式一方面吸引大量資金投資城市，另一方面對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民補償不足，主要反映在對農(nóng)村投資不足上。由土地帶動的城市固定資產(chǎn)投資明顯大于農(nóng)村固定資產(chǎn)投資。1997—2007年十年間，城市固定資產(chǎn)投資從19194.2億元增至241430.9億元，而農(nóng)村固定資產(chǎn)投資從5746.9億元僅增至36691億元;城市固定資產(chǎn)年投資規(guī)模增長5.12倍，農(nóng)村固定資產(chǎn)年投資規(guī)模只增長了2.45倍，僅相當(dāng)于1997年城市固定資產(chǎn)年投資規(guī)模的水平。城鄉(xiāng)之間的投資規(guī)模整整差了十年，且這一勢頭仍在發(fā)展(見圖1)。

圖1 1995—2010年城鄉(xiāng)固定資產(chǎn)投資比較(單位:億元)

(三)土地經(jīng)營模式的重要轉(zhuǎn)型期

據(jù)匡家在統(tǒng)計，1993—2000年間，我國共出讓土地825338宗，面積350751公頃。2001—2011年間，土地出讓面積進一步擴大。［3］如圖2所示，2001年我國出讓土地面積只有9.04萬公頃，到2007年已經(jīng)提高到22.65萬公頃。這些土地主要采取協(xié)議出讓方式(如圖3所示)。在全部出讓土地中，2001年招標拍賣面積的比例僅占7.3%，其余92.7%的國有土地仍以協(xié)議出讓方式供應(yīng)，2007年招拍掛出讓比重提高到50.9%，較2001年提高了43.6個百分點，但仍有近一半的土地是以協(xié)議方式出讓的。2001—2007年間是土地出讓方式從協(xié)議出讓轉(zhuǎn)變?yōu)檎信膾斐鲎尫绞降闹匾D(zhuǎn)折期。到2011年，出讓土地面積達到33.39萬公頃，主要以招拍掛方式出讓，占比已達91.3%?？梢?，以招拍掛方式出讓占比大幅度提高為標志，過去十年是土地經(jīng)營模式的重要轉(zhuǎn)型期，從成本主導(dǎo)型為主的土地經(jīng)營模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭找嬷鲗?dǎo)型為主的土地經(jīng)營模式。

二、現(xiàn)行土地制度為城市發(fā)展提供財政來源

(一)收益主導(dǎo)型土地經(jīng)營模式

在城市發(fā)展初期，一般以提供低地價的土地吸引外來投資;隨著城市的進一步發(fā)展，往往以提供完善和高效的城市基礎(chǔ)設(shè)施吸引外來投資。為了保證資金來源，土地經(jīng)營的模式逐步向收益主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變。收益主導(dǎo)型土地經(jīng)營模式實質(zhì)就是地方政府最大化土地出讓金、為其發(fā)展城市經(jīng)濟提供資金來源的土地經(jīng)營模式。這一土地經(jīng)營模式配套的政策主要體現(xiàn)在以下三方面:第一，政府壟斷征地和城市土地供給;第二，征地補償費按農(nóng)地年產(chǎn)值計算，可作適當(dāng)修正;第三，土地出讓主要以招拍掛方式進行，用地單位通過競價獲得土地。

土地作為重要的生產(chǎn)要素，轉(zhuǎn)移的原動力來自土地的邊際收益差異。因此，只要城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間土地需求存在著邊際收益的利差，農(nóng)地非農(nóng)化就是不可避免的客觀趨勢。由于土地總供給是不變的，且農(nóng)地非農(nóng)化受到保護耕地政策的限制，所以城市土地的供給是有限的，但不斷發(fā)展的城市對土地需求不斷增加，這樣的供求關(guān)系必然推高土地價格。另外，由于城鎮(zhèn)與農(nóng)村土地投資總規(guī)模差距不斷擴大，根據(jù)地租的形成機制，也會擴大城鄉(xiāng)之間土地的地價差距，從而使農(nóng)地非農(nóng)化過程產(chǎn)生巨大收益。根據(jù)我國目前土地管理制度的安排，農(nóng)地非農(nóng)化過程產(chǎn)生的收益即土地出讓金主要由地方政府支配，為城市發(fā)展提供重要財政來源。

圖2 2001—2011年國有土地出讓面積(單位:萬公頃)

圖3 2001—2011年土地招拍掛出讓比重

(二)土地出讓收入與地方財政

2006年12月31日財政部頒發(fā)的《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》第四條規(guī)定:土地出讓收支全額納入地方政府基金預(yù)算管理，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方政府基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”管理。在地方國庫中設(shè)立專賬(即登記簿)，專門核算土地出讓收入和支出情況。這是規(guī)范土地出讓金管理的重要基礎(chǔ)。但2009年審計署對10個省、23個市和41個縣的審計抽查發(fā)現(xiàn)，2007年有848.26億元非稅收入未納入一般預(yù)算和基金預(yù)算管理，其中主要是土地出讓收入626.42億元和已收繳的國有資本經(jīng)營收益44.56億元。［5］所以，目前土地出讓收入與地方財政關(guān)系可以用下式來表達:

其中，X%表示土地出讓收入納入地方財政管理的占比。從2009年審計情況看尚有相當(dāng)部分的土地出讓收入未納入地方財政管理。因此，2009年12月財政部研究起草了《關(guān)于進一步加強土地出讓收支管理的通知》，會同國土資源部、監(jiān)察部、審計署等有關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)，以督促地方切實將土地出讓收支全額納入地方政府基金預(yù)算管理。

(三)收益主導(dǎo)型土地經(jīng)營模式導(dǎo)致土地財政的形成

過去十年，土地出讓金收入在地方財政收入中的比重也不斷提高。2001年全國土地出讓金收入僅為1295.89億元，而到2011年全國土地出讓金收入已達3.15萬億元。土地出讓金在地方財政中所占的比重也迅速從2001年的16.6%上升到2007年的50.7%(如圖4所示)。在這一時期，一些地方把土地出讓金作為預(yù)算外收入，有的地方的土地出讓金甚至超過同級同期的財政收入，成為地方支柱性財源。據(jù)蔣省三等人的調(diào)查，東部沿海一些縣市土地出讓金收入少則10多億元，多則20億元，占預(yù)算外收入的比重高達60%以上。［2］2008年雖因全球金融危機的影響，土地出讓金在地方財政所占的比重下降至33.5%，然而2010年又回升并再創(chuàng)新高，達66.7%。由此可見，收益主導(dǎo)型土地經(jīng)營模式導(dǎo)致土地出讓金收入不斷上升，形成了土地財政。

圖4 房地產(chǎn)行業(yè)對財政收入的影響(單位:億元)

三、現(xiàn)行土地制度形成了城市發(fā)展對房地產(chǎn)行業(yè)的依賴

(一)非建筑業(yè)對地方財政的貢獻

為了比較研究城市發(fā)展對房地產(chǎn)行業(yè)的依賴程度，筆者首先研究非建筑業(yè)對地方財政的貢獻。如果扣除建筑業(yè)產(chǎn)值對GDP的貢獻，扣除土地出讓金對地方財政的貢獻，運用社會科學(xué)統(tǒng)計軟件包SPSS(Statistical Package for Social Science)對2001年至2010年進行分析計算。設(shè)國內(nèi)生產(chǎn)總值-建筑業(yè)為P，地方財政收入-土地出讓金為F(見表1)，計算斯皮爾曼等級相關(guān)系數(shù)(Spearman rank correlation coefficient)，以此研究非建筑業(yè)對地方財政的貢獻?？鄢康禺a(chǎn)相關(guān)行業(yè)后地方財政收入與國內(nèi)生產(chǎn)總值相關(guān)性，根據(jù)2001—2010年《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國國土資源年鑒》和《中國國土資源公報》數(shù)據(jù)用SPSS計算，得到斯皮爾曼等級相關(guān)系數(shù)為0.842。

(二)商品房銷售總額與地方財政

以地方財政中的土地出讓收入與商品房銷售總額的相關(guān)性，來表達房地產(chǎn)行業(yè)對地方財政的貢獻，研究城市發(fā)展對房地產(chǎn)行業(yè)的依賴程度。對2001—2010年間的土地出讓收入與商品房銷售總額之間進行相關(guān)性分析，根據(jù)2001—2010年《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國國土資源年鑒》和《中國國土資源公報》數(shù)據(jù)用SPSS計算，得到斯皮爾曼等級相關(guān)系數(shù)為0.988(見圖5)。

表1 扣除房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)后地方財政收入與國內(nèi)生產(chǎn)總值(單位:億元)

(三)房地產(chǎn)與城市經(jīng)濟

從實證數(shù)據(jù)分析得到，扣除土地及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)后，財政收入與非建筑業(yè)GDP呈弱相關(guān)0.842，而地方財政中的土地出讓收入與商品房銷售總額呈強相關(guān)0.988。由此可見，現(xiàn)行土地制度形成了城市發(fā)展對房地產(chǎn)行業(yè)的依賴。地方財政收入嚴重依賴于土地出讓金，導(dǎo)致地方財政嚴重依賴于商品房銷售，商品房銷售面積越大，價格越高，土地出讓金也越高，財政收入也越大，而城市發(fā)展又要有政府財政的支持，從而形成了整個城市經(jīng)濟被房地產(chǎn)行業(yè)綁架的局面。拉動經(jīng)濟必須依靠財政支持，財政收入又主要來源于土地出讓金，所以只有拉動商品房銷售，才能增加土地出讓金，才能有更多的財政收入用于拉動其他實體經(jīng)濟(見圖6)。

目前，這種土地財政已是中國經(jīng)濟的一個重要特點，它也被近幾年的經(jīng)濟走勢所印證。例如，在2008年，整個世界還處于國際金融危機中，我國政府于該年底果斷啟動了投資規(guī)模高達4萬億元的積極財政政策。根據(jù)上面的分析，由于地方財政與商品房銷售總額呈強相關(guān)而與其他實體經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)呈相對較弱相關(guān)，所以房地產(chǎn)行業(yè)先于其他實體經(jīng)濟復(fù)蘇。2009年土地出讓金收入也從2008年下跌狀態(tài)中回升，并達到歷史新高。隨后雖然對房地產(chǎn)進行了數(shù)次嚴格調(diào)控，但土地出讓金與財政收入相關(guān)性的趨勢沒有改變，2013年新“國五條”和各地出臺的“國五條”細則之間的反差，再次充分印證了各地發(fā)展對房地產(chǎn)景氣程度的依賴。可見，土地出讓金與財政收入相關(guān)，造成財政收入與商品房銷售額相關(guān)，又導(dǎo)致財政政策與房地產(chǎn)景氣程度相關(guān)，最終導(dǎo)致整個宏觀經(jīng)濟被房地產(chǎn)行業(yè)所左右。

圖5 土地出讓收入與商品房銷售的相關(guān)性(單位:億元)

圖6 土地出讓金與城市經(jīng)濟的相關(guān)性

四、存在問題和改革建議

(一)存在問題

無論是成本主導(dǎo)型還是收益主導(dǎo)型的土地經(jīng)營模式，征地補償費都是以農(nóng)地年產(chǎn)值為基礎(chǔ)計算的，農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)無法分享土地轉(zhuǎn)用過程中產(chǎn)生的收益。這兩種土地經(jīng)營模式都是以犧牲農(nóng)民利益、犧牲農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展為代價來促進城市發(fā)展的土地經(jīng)營模式。

此外，以土地財政為基礎(chǔ)的城市經(jīng)濟存在著巨大隱患，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:第一，高房價抑制消費。房價的高漲，一方面帶動了土地開發(fā)的熱情，拉動了經(jīng)濟增長，充實了財政收入，另一方面也抑制了城市居民的消費和城市化的深入發(fā)展。第二，城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進一步扭曲。由土地財政引起和助長的房地產(chǎn)繁榮，吸引大量資金參與投機，甚至一些實體經(jīng)濟的資金也流入樓市，加入房地產(chǎn)開發(fā)的行列，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展失衡。第三，金融風(fēng)險增加。目前我國房地產(chǎn)銀行貸款依賴水平在50%左右，而部分房地產(chǎn)開發(fā)商對銀行信貸資金的依賴程度更高于80%。銀行風(fēng)險同房價上漲呈正比例增加，一旦房價較大幅度下跌，銀行的風(fēng)險將陡然顯現(xiàn)。第四，高房價加劇了城鄉(xiāng)差距。正如徐滇慶所指出的:房價飛漲將社會財富向富人轉(zhuǎn)移，擴大了貧富差距;將社會財富從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市、從貧困和邊遠地區(qū)轉(zhuǎn)移到大都市。［6］

(二)改革建議

現(xiàn)行的土地制度是農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市發(fā)展政策的組成部分，為推進城市發(fā)展立下了汗馬功勞，同時也抑制了城市化的進一步發(fā)展，更不利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，要從根本上抑制房價上漲，就要改革土地的相關(guān)制度，改變政府財政過分依賴土地出讓金的局面。隨著經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)變，政府的干預(yù)從直接轉(zhuǎn)為間接，市場機制開始發(fā)揮作用，相應(yīng)的，城市土地開始市場化，從而為征地補償制度向市場化改革提供了條件(見表2)。

對比我國城市化發(fā)展現(xiàn)狀，2000年以前征地補償主要以農(nóng)地年產(chǎn)值計算，土地出讓主要以協(xié)議方式進行，土地的經(jīng)營模式主要是成本主導(dǎo)型的經(jīng)營模式。2000年以后，土地的經(jīng)營模式開始向收益主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變。2002年國土資源部簽發(fā)11號文件，要求從2002年7月1日開始，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標、拍賣、掛牌的方式進行公開交易。國土資源部2005年7月23日下發(fā)的《關(guān)于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》啟動了各地制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價工作。隨著城市化的日趨成熟，應(yīng)將土地經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿青l(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標的土地經(jīng)營模式，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，探討基于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)的土地制度改革。

表2 土地經(jīng)營模式與征地補償制度

［1］黃征學(xué)，劉光成.對低地價吸引企業(yè)定位政策的反思［J］.中國土地科學(xué)，2004(2):15-20.

［2］蔣省三，劉守英，李青.土地制度改革與國民經(jīng)濟成長［J］.管理世界，2007(9):1-9.

［3］匡家在.土地出讓金制度變遷與地方政府行為［J］.中共中央黨校學(xué)報，2009(4):46-50.

［4］中華人民共和國國土資源部.中國國土資源公報2001—2011［EB/OL］.(2012-12-17).http://www.mlr.gov.cn/zwgk/tjxx/.

［5］審計署:10省市逾600億土地出讓金未納入預(yù)算［N］.新京報，2009-07-18(01).

［6］徐滇慶.房價與泡沫經(jīng)濟［M］.北京:機械工業(yè)出版社，2008:182-183.