轉(zhuǎn)移支付效率說

谷文

聯(lián)系到吳勝澤博士時(shí)，他對(duì)轉(zhuǎn)移支付改革這個(gè)話題表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的專業(yè)性。作為廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳政策研究室的一名財(cái)政研究者，他對(duì)于廣西作為轉(zhuǎn)移支付大省的地位深有感觸，而作為研究學(xué)者，他對(duì)這個(gè)話題的看法又明顯不僅局限于一個(gè)省的范圍。在他看來，應(yīng)該以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析轉(zhuǎn)移支付的范圍，定義和制度。這次的改革是一個(gè)階段性的總結(jié)，不是開始，當(dāng)然也不是結(jié)束。

多次口徑探索

“我們首先要確定一件事：轉(zhuǎn)移支付方面的改革，一直都在摸索的過程中。”吳勝澤說。

在吳勝澤的表述中，轉(zhuǎn)移支付這些年最大的問題，在于口徑不統(tǒng)一?！斑@其實(shí)也是歷史遺留問題。什么是一般性轉(zhuǎn)移支付？什么是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付？口徑不統(tǒng)一，這些年改了很多次?，F(xiàn)在我們所謂的一般性轉(zhuǎn)移支付，最初是叫均衡性轉(zhuǎn)移支付，現(xiàn)在還有很多老財(cái)政人把一般性轉(zhuǎn)移支付叫做均衡性轉(zhuǎn)移支付。在改革過程中固化下來的很多專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，也都逐漸的歸結(jié)到均衡性轉(zhuǎn)移支付中來。說起來很復(fù)雜，涉及到幾十項(xiàng)原有的專項(xiàng)，現(xiàn)在都已經(jīng)合并為一般性轉(zhuǎn)移支付了?！彼硎?。

他說，現(xiàn)在的一般性轉(zhuǎn)移支付，已經(jīng)“吃掉”了很多原來的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付?！耙话阈赞D(zhuǎn)移支付、均衡性轉(zhuǎn)移支付、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付三個(gè)概念以及與之相關(guān)的項(xiàng)目?jī)?nèi)容和口徑自1994年以來幾經(jīng)變革，現(xiàn)行一般性轉(zhuǎn)移支付并非完全等同于分稅制改革之初使用的一般性轉(zhuǎn)移支付，在具體內(nèi)容上也比原來均衡性轉(zhuǎn)移支付、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付更多，涵蓋范圍更廣。2000年左右還有財(cái)力型轉(zhuǎn)移支付的說法，現(xiàn)在也都沒有了?？傮w上來說，轉(zhuǎn)移支付是逐漸向明朗化，綜合化前進(jìn)的。比如最初的均衡性轉(zhuǎn)移支付包含了一般性轉(zhuǎn)移支付，現(xiàn)在一般包含均衡。從這些做法中可以明顯看出政策的意圖和走向?！?/p>

自選動(dòng)作和利益隱患

由于是剛剛出臺(tái)的政策，吳勝澤表示，廣西從省一級(jí)財(cái)政來說暫時(shí)沒有專門的制度文件或者通知出臺(tái)。“但在實(shí)際上有動(dòng)作?！?/p>

因?yàn)檗D(zhuǎn)移支付改革并非一蹴而就的工作，因此作為省一級(jí)財(cái)政，廣西一直在想辦法優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成方式?！澳懿话磳ｍ?xiàng)的都按一般性下達(dá)。這幾年我省逐漸將社保、政法、教育都放到一般性轉(zhuǎn)移支付中。邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付去年也改為一般性轉(zhuǎn)移支付?！?/p>

他表示，在轉(zhuǎn)移支付研究領(lǐng)域，相對(duì)固化的轉(zhuǎn)移支付，都應(yīng)當(dāng)納入一般性。“比如很多轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，它是相對(duì)固定的，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，比如十年，二十年，它都會(huì)以一個(gè)很穩(wěn)定的方式存在，這種轉(zhuǎn)移支付，我們通常都會(huì)將其歸結(jié)為一般性轉(zhuǎn)移支付?！?/p>

他說，轉(zhuǎn)移支付這項(xiàng)工作，并非單獨(dú)存在。財(cái)政的所有工作都是互相聯(lián)系的，比如預(yù)算編列方式對(duì)于轉(zhuǎn)移支付的影響。廣西自治區(qū)在今年提出了對(duì)現(xiàn)行的自治區(qū)本級(jí)安排對(duì)市縣專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金年初預(yù)算編列方式，實(shí)際上也是對(duì)于事權(quán)財(cái)權(quán)下移，和一般性轉(zhuǎn)移支付“擴(kuò)容”的一次輔助性動(dòng)作。

一是對(duì)中央提前下達(dá)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，屬于自治區(qū)本級(jí)支出的編入部門年初預(yù)算，屬于對(duì)市縣轉(zhuǎn)移支付支出的編列線下轉(zhuǎn)移支付支出相關(guān)科目；

二是動(dòng)用自治區(qū)本級(jí)財(cái)力安排的對(duì)市縣專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，年初編制預(yù)算時(shí)不再編入部門預(yù)算，列線下轉(zhuǎn)移支付支出相關(guān)科目，預(yù)算指標(biāo)預(yù)留在自治區(qū)財(cái)政，但在年初部門預(yù)算批復(fù)文件中正式告知區(qū)直部門相關(guān)資金額度；

三是完善自治區(qū)本級(jí)預(yù)算表格體系，分科目列示自治區(qū)本級(jí)支出和自治區(qū)本級(jí)安排對(duì)市縣轉(zhuǎn)移支付支出；

四是按照中央有關(guān)要求進(jìn)一步完善自治區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，同時(shí)加快資金分配下達(dá)進(jìn)度。

他說，財(cái)政政策不能單一而論，所以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革，也必須依附于整個(gè)財(cái)政改革的大環(huán)境，順時(shí)而動(dòng)，順勢(shì)而為。

但一般性轉(zhuǎn)移支付的擴(kuò)容和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的減少，除去技術(shù)層面的固化問題，其實(shí)還存在著一些部門之間、項(xiàng)目之間的政府資金爭(zhēng)奪問題。吳勝澤表示，當(dāng)前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付龐雜的主要原因，從理論上說在于省以下政府間事權(quán)不清晰（一些是歷史遺留問題導(dǎo)致，一些是利益調(diào)整困難導(dǎo)致），省以下分稅制財(cái)政體制不到位，以及政府相關(guān)部門職能或資金使用各行其道難以整合。

他表示，廣西自治區(qū)對(duì)專項(xiàng)改一般尚未出臺(tái)正式文件，來自業(yè)務(wù)處室的一個(gè)想法是：能否將各主要業(yè)務(wù)處下達(dá)各類具體專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都在使用的同一個(gè)預(yù)算科目，視有關(guān)政策的穩(wěn)定性、項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)間長(zhǎng)短、項(xiàng)目性質(zhì)等，歸類整合為一般性轉(zhuǎn)移支付。

范圍與制度效率

“關(guān)于明顯減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的這些政策，我有一些初步想法?！眳莿贊烧f。

他表示，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，是與政府間事權(quán)分配和財(cái)力劃分掛鉤的。有一些問題，比如利益外溢的問題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的一些問題，是當(dāng)?shù)卣疅o法單獨(dú)完成的，這些事項(xiàng)都應(yīng)該由中央的行為體現(xiàn)。中央對(duì)地方的專項(xiàng)資金分配，就在財(cái)政層面體現(xiàn)了中央的地方政策意圖。

但這并不代表所有的事項(xiàng)都要上升到中央級(jí)別才能解決完美。吳勝澤說，一些跨地區(qū)的項(xiàng)目，“其實(shí)現(xiàn)在很多，比如兩個(gè)縣共同開發(fā)一個(gè)項(xiàng)目，在這種資金分配上，需要由省級(jí)財(cái)政幫助解決，由于我們現(xiàn)在的省管縣財(cái)政體制，上升到省級(jí)，大多數(shù)問題都能得到很好的解決。極少數(shù)問題有些需要升到中央級(jí)別?！?/p>

在這個(gè)層面上，吳勝澤認(rèn)為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是一種協(xié)調(diào)性手段。那么無論是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付還是一般性轉(zhuǎn)移支付，都是為了協(xié)調(diào)地方間、部門間、項(xiàng)目間的政府資金而存在的。

“一定要避免為了減而減。”吳勝澤說，現(xiàn)在我們的很多政策問題都出在“一刀切”上，導(dǎo)致了制度效率很低。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來講，我們一直在致力于改善轉(zhuǎn)移支付的制度效率問題。

許多學(xué)者推薦在財(cái)政政策中采用多梯級(jí)的政策手段。像轉(zhuǎn)移支付這樣有明顯地域平衡性的財(cái)政政策，更應(yīng)該東西部各省區(qū)別對(duì)待。另外，在保留多少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付上，吳勝澤呼吁，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付至少在一定時(shí)期內(nèi)，是有存在的必要性和價(jià)值的。專項(xiàng)改一般，不能為改革而改革，同一級(jí)序行政轄區(qū)之間外溢利益調(diào)整、跨下級(jí)轄區(qū)或大型公共基礎(chǔ)設(shè)施、省對(duì)下事權(quán)委托項(xiàng)目、其他基于上級(jí)政府行使專屬職能需要相機(jī)調(diào)整的的政府間財(cái)政關(guān)系等，需要保留專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決保留。

吳勝澤表示，在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的歸納范圍上，有關(guān)于公共服務(wù)導(dǎo)向的應(yīng)該歸納進(jìn)一般轉(zhuǎn)移支付，但有關(guān)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引導(dǎo)性專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要保留，而且要細(xì)化，以保證這些資金的使用效率。