我國(guó)高等院校依法治校問題初探

王思勤

摘 要：隨著法制建設(shè)的完善，依法治校工作有了一定進(jìn)展，但從總體上看，現(xiàn)有法律法規(guī)不足、高校管理體制與規(guī)章滯后、法制意識(shí)淡薄、民主管理欠缺和監(jiān)督缺失等制約著依法治校理念的貫徹實(shí)施。為此，應(yīng)當(dāng)通過完善相關(guān)規(guī)章制度、建立科學(xué)管理體制和提高法制意識(shí)等思路來解決這些問題。

關(guān)鍵詞：依法治校；管理體制；法制意識(shí)；民主管理；監(jiān)督缺失

中圖分類號(hào)：G47 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）23-0172-02

依法治校是在黨的十六大提出的“依法治教”的理念上提出來的，后者也是依法治國(guó)這一基本方略在教育領(lǐng)域的反映與實(shí)踐。依法治校是按照我國(guó)憲法和法律的規(guī)定，尤其是有關(guān)教育的法律法規(guī)，明確各種關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)，依法保障學(xué)校管理過程中各參與主體的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理和運(yùn)行的科學(xué)、規(guī)范與有序。

對(duì)于我國(guó)教育現(xiàn)狀而言，推進(jìn)依法治校有著重要意義。第一，依法治校有助于進(jìn)一步充實(shí)“依法治國(guó)”的基本方略；第二，依法治校有利于改善學(xué)校管理方式；第三，依法治校有利于規(guī)范辦學(xué)行為，保護(hù)合法權(quán)益。

雖然近十多年來我國(guó)頒布了多部法律法規(guī)，各地的依法治校工作有了一定程度的進(jìn)展，但總體來看，依法治校在我國(guó)高校中還未被普遍貫徹。特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，對(duì)外交流程度不斷加深的情況下，舊有的教育管理體制弊端日益凸顯，嚴(yán)重制約著教育事業(yè)的深化改革。具體而言，有著如下問題：家長(zhǎng)式的辦學(xué)理念和管理思想，缺少中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)管理理念；教育管理過度行政化，學(xué)術(shù)權(quán)力遠(yuǎn)未受到應(yīng)有的尊重；制度不健全，教師、學(xué)生的考核與評(píng)價(jià)不科學(xué)，激勵(lì)機(jī)制不配套，內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制不完善，辦學(xué)資源配置不合理；人治色彩深厚，不依規(guī)章制度辦事的現(xiàn)象泛濫 [1] 。

一、依法治校所面臨的困境原因分析

（一）現(xiàn)行的法律制度落后于實(shí)踐要求

關(guān)于教育的法律與行政法規(guī)基本都是在20世紀(jì)頒布的。然而，自從20世紀(jì)末確立科教興國(guó)、依法治國(guó)的策略以來，我國(guó)教育事業(yè)得到了迅猛發(fā)展。但舊有的體制帶有著濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，家長(zhǎng)式的理念已經(jīng)遠(yuǎn)落后于社會(huì)現(xiàn)實(shí)?！坝绕涫歉叩嚷殬I(yè)教育超常規(guī)發(fā)展，已有的法律法規(guī)顯然無法指導(dǎo)實(shí)際的工作，形成了學(xué)校管理的法律盲區(qū)，造成了立法缺乏、立法滯后，難以操作的現(xiàn)象?！盵2]立法與實(shí)踐在一定程度上的脫節(jié)，不能充分反映實(shí)踐的需求。比如，到目前為止還沒有出臺(tái)針對(duì)高等職業(yè)教育的專門法律，在高職教育校企深度合作、實(shí)現(xiàn)四方共育上，政府、社會(huì)、企業(yè)應(yīng)承擔(dān)什么法律責(zé)任，沒有明確的規(guī)定，影響了高職教育的發(fā)展[3][4]。加之中國(guó)加入WTO后在教育服務(wù)領(lǐng)域?qū)⒁龅降奶魬?zhàn)，問題嚴(yán)重性將更加明顯。

（二）高校管理體制與規(guī)章滯后

一方面，“傳統(tǒng)的高校內(nèi)部管理體制，是以‘人治為特征的政府行政管理模式在高校的延伸”[1]。“官本位”文化在高校國(guó)語濃厚，導(dǎo)致官位重于學(xué)問，從而缺乏對(duì)學(xué)術(shù)人員的足夠重視。根據(jù)《高等教育法》第39條的規(guī)定，“國(guó)家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會(huì)按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)?！边@與西方的大學(xué)院校的理念是有沖突的。盡管如此，本文認(rèn)為，依據(jù)我國(guó)的特殊國(guó)情，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持加強(qiáng)和完善黨對(duì)學(xué)校工作的領(lǐng)導(dǎo)。但是，“法律認(rèn)可的‘黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下的民主決策機(jī)制在現(xiàn)實(shí)中存在著諸如政治權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力之間的界限不明確、各項(xiàng)權(quán)力的有效行使缺乏程序法上的制約等缺陷” [5] 。各種權(quán)限劃分不明晰，容易導(dǎo)致行政權(quán)力侵犯原本屬于學(xué)術(shù)自治的領(lǐng)域，同時(shí)還使得這種侵犯難以受到制約和糾正。

另一方面，高校管理規(guī)章的滯后也是亟待解決的一個(gè)問題。有的學(xué)校制定的規(guī)章制度違背涉嫌違法問題，主要表現(xiàn)為剝奪和限制學(xué)生的基本權(quán)利、不平等的“霸王條款”。有研究人員指出一些高校的規(guī)章侵犯了學(xué)生的憲法權(quán)利，而且還存在損害公物加倍賠償?shù)绕x“公平原則”的現(xiàn)象[6]。上海師范大學(xué)辯論隊(duì)與校方人員爭(zhēng)執(zhí)事件也從另一個(gè)角度反映了高校對(duì)學(xué)生管理的混亂和不公。

（三）法制意識(shí)淡薄

“在政治國(guó)家與市民社會(huì)二元格局上，學(xué)校作為一個(gè)非政府的社會(huì)組織，要理順政府宏觀職能、市場(chǎng)機(jī)制、學(xué)校自治、個(gè)體權(quán)利之間的關(guān)系。”[7]學(xué)校既不應(yīng)該成為國(guó)家的工具來侵害師生的合法權(quán)益，也不應(yīng)該淪為只會(huì)反映老師和學(xué)生要求的話筒；相應(yīng)的，老師和學(xué)生也應(yīng)有維權(quán)意識(shí)和服從學(xué)校管理的義務(wù)。但是，法制意識(shí)淡薄的現(xiàn)象在高校中十分普遍。一方面，是學(xué)校管理人員的法制意識(shí)薄弱。要實(shí)現(xiàn)依法治校，就要加強(qiáng)管理人員的法制教育，這是實(shí)現(xiàn)依法治校的重要前提?！暗珜?duì)于法學(xué)知識(shí)的了解與把握上，許多學(xué)生管理人員停留在表面的認(rèn)知上，甚至于不知?！盵4]另一方面，是大學(xué)生群體的法制意識(shí)淡薄。增強(qiáng)法制意識(shí)，提高運(yùn)用法律的能力，是當(dāng)代大學(xué)生應(yīng)有的素質(zhì)和能力。當(dāng)前大學(xué)生獲得相關(guān)法律知識(shí)的途徑主要是《思想道德修養(yǎng)與法律基礎(chǔ)》。然而課程涵蓋內(nèi)容之多，授課時(shí)間之短，這些因素都使得課堂普法的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，學(xué)生過多重視自己專業(yè)的學(xué)習(xí)，忽視對(duì)法律的關(guān)注也是當(dāng)代大學(xué)生的一個(gè)真實(shí)寫照。

（四）民主管理欠缺

民主與法制是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。發(fā)展民主必須健全法制，法制必須以民主為基礎(chǔ)。要貫徹依法治校的理念，自然離不開民主管理的引入。大學(xué)若缺乏民主精神，那么它在傳播文化知識(shí)、傳承人類文明的能力上是值得懷疑的。但是目前高校校務(wù)公開機(jī)制不完善，在公開的內(nèi)容、程序上缺乏規(guī)定，更缺乏校務(wù)監(jiān)督的制度與途徑 [1] 。這容易使學(xué)校在管理的過程中與師生的誤會(huì)加深，甚至導(dǎo)致極端群體事件的發(fā)生。近年來教師和學(xué)校、學(xué)生和學(xué)校之間的糾紛越來越多的根源便在于此。

（五）管理監(jiān)督缺失

英國(guó)歷史學(xué)家阿克頓勛爵有句名言說：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。”教育腐敗問題已經(jīng)成為了社會(huì)最關(guān)注的問題之一。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在提高人民生活水平的同時(shí)，也使部分管理人員的價(jià)值觀念出了問題，加劇了他們對(duì)金錢的貪婪和渴望。“例如在教學(xué)物資設(shè)備采購(gòu)、基建、財(cái)務(wù)、招生、收費(fèi)、后勤等工作領(lǐng)域極易產(chǎn)生教育腐敗乃至職務(wù)犯罪?！盵1]這反映了現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制未能有效地應(yīng)對(duì)一些高校對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)、新變化的不適應(yīng)問題。

二、完善依法治校的對(duì)策

（一）完善相關(guān)教育法律法規(guī)

完善《教育法》、《職業(yè)教育法》等法律法規(guī)，明確各種類型教育的地位并具體規(guī)范其性質(zhì)、形式和發(fā)展途徑，明確各級(jí)政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)投入標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任，健全和完善師生處分和申訴制度、教育行政復(fù)議和仲裁制度 [3] 。

（二）完善規(guī)章制度和建立科學(xué)的管理體制

“建立健全學(xué)校章程制度，可以更好地落實(shí)學(xué)校自主權(quán)、促進(jìn)學(xué)校建立和完善自主辦學(xué)、自我發(fā)展和自我約束的機(jī)制，促進(jìn)現(xiàn)代學(xué)校制度的建立，便利政府對(duì)學(xué)校的管理和監(jiān)督?！盵8]因此，學(xué)校的各類規(guī)章制度應(yīng)保證明確、合理、操作性強(qiáng)，并且及時(shí)清理與已有的法律法規(guī)不一致的文件。此外，堅(jiān)持以人為本，以學(xué)生為本的理念，在完善規(guī)章制度的過程中，“確立權(quán)利至上的理念”[9]，注入更多的對(duì)大學(xué)生群體的人文關(guān)懷。

與此同時(shí)，把學(xué)校的總的規(guī)章制度作為校內(nèi)“憲章”，即依法管理學(xué)校的總綱，以此建立相應(yīng)的各項(xiàng)下位制度，保證各職能部門及所屬員工要嚴(yán)格依照法律法規(guī)履行各自的職責(zé)，并確保權(quán)責(zé)統(tǒng)一，有權(quán)必有責(zé)，做到“有法必依、違法必究”，更好地監(jiān)督高校工作中可能發(fā)生的腐敗行為。另外，科學(xué)的管理體制中也應(yīng)該引入更多民主的元素?！吧鐣?huì)各階層的地位和利益關(guān)系發(fā)生深刻變動(dòng)的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)主體需要在理性、合法、充分地表達(dá)利益訴求的基礎(chǔ)上解決利益沖突?！盵7]由此，學(xué)校應(yīng)實(shí)行校務(wù)公開，利用已有的資源創(chuàng)造更多的反映意見和建議的渠道，充分發(fā)揮民主管理的作用。這也有利于提高遵守學(xué)校規(guī)章的自覺性，減少規(guī)章執(zhí)行中可能遇到的阻力。

（三）提高法制意識(shí)

首先要加強(qiáng)學(xué)校管理人員對(duì)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，并可以通過對(duì)管理過程中發(fā)生的具體案件問題加以探討，樹立依法管理、依法治校的理念。建立穩(wěn)定的高校間的學(xué)生管理信息交流平臺(tái)，將有助于各高校間工作經(jīng)驗(yàn)的交流，反過來也加強(qiáng)對(duì)法制意識(shí)的提高。

其次要進(jìn)一步增強(qiáng)大學(xué)生法律意識(shí)，提高運(yùn)用法律的能力。對(duì)于該目標(biāo)的追求應(yīng)該貫穿在大學(xué)生活的整個(gè)過程。除了有關(guān)法律的公共課程的設(shè)置之外，還可以鼓勵(lì)法律院系和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)大學(xué)生進(jìn)行法制宣傳教育。

除此之外，建立高校法律咨詢室的工作制度和工作平臺(tái)、定期開展法律咨詢服務(wù)、舉辦法律知識(shí)培訓(xùn)班[10]，或通過校報(bào)、廣播、校園網(wǎng)、宣傳欄等進(jìn)行宣傳，也是值得考慮的對(duì)策。

三、結(jié)語

“面對(duì)新的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)，我們必須強(qiáng)化學(xué)校的法制化管理，不斷提高辦學(xué)質(zhì)量和效率，這是依法治校的價(jià)值定位?！盵11]綜上所述，只有在正視現(xiàn)有法律法規(guī)的不足、高校管理體制與規(guī)章滯后、法制意識(shí)淡薄、民主管理欠缺和管理監(jiān)督缺失等問題的基礎(chǔ)之上，通過完善相關(guān)教育法律法規(guī)、完善規(guī)章制度和建立科學(xué)的管理體制和提高法制意識(shí)等思路，才能有效在高校管理工作中貫徹依法治校的理念。

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（責(zé)任編輯：許廣東）