公共設(shè)施賠償責(zé)任探究

薛暉

摘 要：公共設(shè)施致害的賠償責(zé)任問(wèn)題已成為當(dāng)前我國(guó)學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界探討的熱點(diǎn)問(wèn)題。按照提出問(wèn)題——分析問(wèn)題——解決問(wèn)題的思路，對(duì)公共設(shè)施賠償責(zé)任問(wèn)題進(jìn)行初步探究。首先通過(guò)“公用橋梁坍塌案”這一典型案例，引出主題。然后論述公共設(shè)施賠償責(zé)任含義與構(gòu)成要件，歸納我國(guó)法律規(guī)范對(duì)公共設(shè)施賠償責(zé)任的憲行規(guī)定。進(jìn)而結(jié)合案例，對(duì)公共設(shè)施賠償責(zé)任的相關(guān)問(wèn)題做出進(jìn)一步研究。

關(guān)鍵詞：公共設(shè)施；賠償責(zé)任；法律性質(zhì)；賠償依據(jù)；救濟(jì)途徑

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）23-0128-02

近年來(lái)，公共設(shè)施致害案例屢屢發(fā)生，其賠償責(zé)任問(wèn)題已成為當(dāng)前我國(guó)學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界探討的熱點(diǎn)問(wèn)題。下述“公用橋梁坍塌案”就是一個(gè)典型案例：2006年5月16日甘肅省岷縣某大橋突然垮塌，致橋上若干行人重傷。經(jīng)調(diào)查核實(shí)，造成此次垮塌事故的直接原因源于一輛嚴(yán)重超載的大貨車(chē)。同時(shí)，交通管理部門(mén)以罰代管并未制止超載貨車(chē)上橋，公路管理部門(mén)長(zhǎng)期未盡到對(duì)橋梁的養(yǎng)護(hù)和管理責(zé)任。案件焦點(diǎn)主要集中在以下幾點(diǎn)：公共設(shè)施致害賠償?shù)姆尚再|(zhì)是什么？ 應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)承擔(dān)以及如何承擔(dān)賠償責(zé)任？本文將以上述案件為切入點(diǎn)，遵循提出問(wèn)題——分析問(wèn)題——解決問(wèn)題的思路，對(duì)公共設(shè)施賠償責(zé)任問(wèn)題進(jìn)行初步的探討、研究。

一、公共設(shè)施賠償責(zé)任的含義與構(gòu)成要件

公共設(shè)施，是指由政府提供的供公眾使用或享用的設(shè)施，包括公共交通及其附屬設(shè)施（如道路、橋梁、公共停車(chē)場(chǎng)、路燈等），公共體育設(shè)施（如公共體育館、游泳館、健身房等），公共衛(wèi)生設(shè)施（公有垃圾場(chǎng)，污水處理廠(chǎng)、環(huán)衛(wèi)清運(yùn)車(chē)等），公共綠化設(shè)施（街道綠化區(qū)、公園綠地等）等公共服務(wù)設(shè)施。公共設(shè)施致害，是指公共設(shè)施在設(shè)置、建造、安裝或者養(yǎng)護(hù)、管理等方面存在瑕疵或缺陷，不具或欠缺通常應(yīng)具備的安全性，致使作為使用者的公眾的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到損害[1] 。在此基礎(chǔ)上，公共設(shè)施賠償責(zé)任，就是指公共設(shè)施的所有人或者管理人，因公共設(shè)施設(shè)置或者管理存在缺陷，給公民合法權(quán)益造成損害而承擔(dān)的賠償責(zé)任。

公共設(shè)施賠償責(zé)任的構(gòu)成要件主要有以下幾個(gè)方面：一是侵權(quán)行為主體。侵權(quán)主體不同，如是民事主體還是行政主體，直接影響著賠償責(zé)任的法律性質(zhì)。這一問(wèn)題將在文章第三部分展開(kāi)論述。二是有損害事實(shí)的發(fā)生，且該損害事實(shí)是由公共設(shè)施在設(shè)置、建造、安裝或者養(yǎng)護(hù)、管理等方面存在瑕疵或缺陷造成的。三是因果關(guān)系?！耙蚬P(guān)系的存在與否及寬嚴(yán)程度，直接影響受害人合法權(quán)益的救濟(jì)范圍?！盵2]理論上對(duì)因果關(guān)系的認(rèn)定，存在許多不同的學(xué)說(shuō)，如相當(dāng)因果關(guān)系說(shuō)、必然因果關(guān)系說(shuō)、直接因果關(guān)系說(shuō)等。目前相當(dāng)因果關(guān)系說(shuō)似乎是主流學(xué)說(shuō)。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為如果某項(xiàng)事實(shí)僅于現(xiàn)實(shí)情形發(fā)生該結(jié)果，還不足以判斷因果關(guān)系，必須在通常情形，依社會(huì)一般見(jiàn)解亦認(rèn)為有發(fā)生該結(jié)果之可能性[3]。但是，也有學(xué)者認(rèn)為，“只要缺陷實(shí)際上增加了損害發(fā)生的客觀可能性，因果關(guān)系即告成立；有因果關(guān)系就有賠償責(zé)任；有多大的因果關(guān)系就有多大的賠償責(zé)任?！惫P者亦同意此觀點(diǎn)。

二、我國(guó)現(xiàn)行法律關(guān)于公共設(shè)施賠償責(zé)任的一般規(guī)定

隨著福利國(guó)家的興起以及我國(guó)法治國(guó)家進(jìn)程的不斷加快，政府的公共服務(wù)職能愈來(lái)愈突顯。公共設(shè)施的提供便是政府履行這一職能的重要體現(xiàn)。然而，公共設(shè)施設(shè)置、管理不當(dāng)對(duì)公民人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成損害的情形時(shí)有發(fā)生?！坝袚p害必有救濟(jì)”是現(xiàn)代法治國(guó)家的一項(xiàng)重要原則，我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范中就不乏對(duì)公共設(shè)施致害賠償責(zé)任的規(guī)定。

1.《憲法》的規(guī)定

我國(guó)《憲法》第41條第3款規(guī)定：“由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利?！?這是我國(guó)在根本法的層面上對(duì)國(guó)家賠償責(zé)任的概括性規(guī)定，是建立我國(guó)國(guó)家賠償制度的基礎(chǔ)。

2.《民法通則》的規(guī)定

《民法通則》第121條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)或者國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任?！钡?26條規(guī)定：“建筑物或者其他設(shè)施以及建筑物上的擱置物、懸掛物發(fā)生倒塌、脫落、墜落造成他人損害的，它的所有人或者管理人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任，但能夠證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的除外?！辈浑y看出，該條規(guī)定的賠償責(zé)任的適用范圍僅僅局限于“建筑物或者其他設(shè)施以及建筑物上的擱置物、懸掛物”，而公共設(shè)施包括公共交通設(shè)施、公共體育設(shè)施、公共衛(wèi)生設(shè)施、公共綠化設(shè)施等等，范圍十分廣泛。因此，該條規(guī)定不能涵蓋公共設(shè)施致害的全部類(lèi)型。此外，該規(guī)定的歸責(zé)原則是以能夠證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)作為法定免責(zé)事由的過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，而并非嚴(yán)格責(zé)任原則，對(duì)受害人合法權(quán)益的保障不夠充分[4]。

3.《國(guó)家賠償法》的規(guī)定

1994年的《國(guó)家賠償法》第2條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利?！笨梢?jiàn)當(dāng)時(shí)國(guó)家賠償適用的是違法歸責(zé)規(guī)則。但是，公共設(shè)施設(shè)置、管理不當(dāng)引發(fā)的賠償問(wèn)題不單是違法行使職權(quán)的問(wèn)題，很多情形下是行政機(jī)關(guān)及其工作人員不履行或拖延履行法定職責(zé)造成的。因此，公共設(shè)施致害的賠償責(zé)任在當(dāng)時(shí)還不能納入國(guó)家賠償?shù)姆秶?010年新修訂的《國(guó)家賠償法》第2條第1款明確規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。”可見(jiàn)，修改后的《國(guó)家賠償法》確立了包括違法歸責(zé)原則和結(jié)果歸責(zé)原則在內(nèi)的多元?dú)w責(zé)原則，這順應(yīng)了時(shí)代的發(fā)展要求，對(duì)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的保障更加充分，因此將對(duì)國(guó)家賠償制度的發(fā)展起到極大的推動(dòng)作用。

三、案例評(píng)析及公共設(shè)施賠償責(zé)任相關(guān)問(wèn)題研究

在上文的“公用橋梁坍塌案”中，有四個(gè)主體，即受害群眾、交通管理部門(mén)、公路管理部門(mén)以及超載貨車(chē)的駕駛?cè)?。其中，交通管理部門(mén)以罰代管未制止超載貨車(chē)上橋，公路管理部門(mén)長(zhǎng)期未盡對(duì)橋梁的養(yǎng)護(hù)和管理責(zé)任，貨車(chē)駕駛?cè)藝?yán)重超載行駛。以上三方的行為都具有過(guò)錯(cuò)，且與損害結(jié)果的發(fā)生都具有因果關(guān)系?？芍^多因一果，共同造成了損害結(jié)果的發(fā)生。因此上述三方均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的損害賠償責(zé)任。但是，這三方承擔(dān)賠償責(zé)任的法律性質(zhì)是否相同？其承擔(dān)責(zé)任的法律依據(jù)是什么？受害人通過(guò)何種途徑尋求救濟(jì)？下面筆者將就這些問(wèn)題展開(kāi)論述。

1.公共設(shè)施賠償責(zé)任的法律性質(zhì)

對(duì)于公共設(shè)施賠償責(zé)任的法律性質(zhì)，學(xué)術(shù)界一直爭(zhēng)論不休。民法學(xué)界大多以侵權(quán)行為法為切入點(diǎn)，將公共設(shè)施賠償責(zé)任作為民事侵權(quán)責(zé)任的一種特殊類(lèi)型加以研究。行政法學(xué)者則更加強(qiáng)調(diào)國(guó)家賠償責(zé)任的公法性質(zhì)，以區(qū)別于民事侵權(quán)責(zé)任?？v觀各方觀點(diǎn)，筆者以為，我國(guó)公共設(shè)施賠償責(zé)任的法律性質(zhì)屬于國(guó)家賠償責(zé)任，設(shè)置、管理公共設(shè)施的行政機(jī)關(guān)應(yīng)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。國(guó)家作為國(guó)家賠償?shù)呢?zé)任主體是由國(guó)家與行政機(jī)關(guān)及其工作人員的關(guān)系決定的。行政機(jī)關(guān)及其工作人員是代表國(guó)家，以國(guó)家的名義實(shí)施行政管理的，因而無(wú)論是其合法行為還是違法行為，其法律后果都應(yīng)歸屬于國(guó)家，其作為或不作為造成的損害應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任。賠償費(fèi)用由國(guó)庫(kù)支出，列入各級(jí)政府財(cái)政。至于具體的賠償事務(wù)，如收集證據(jù)，確定是否賠償和賠償數(shù)額以及決定是否和受害人和解等等，則由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)完成。具體到本案中，交通管理部門(mén)和公路管理部門(mén)應(yīng)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，按其過(guò)錯(cuò)程度，代表國(guó)家對(duì)受害人進(jìn)行相應(yīng)的國(guó)家賠償，而超載貨車(chē)的駕駛?cè)俗鳛槊袷轮黧w，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，但其賠償責(zé)任的法律性質(zhì)屬于民事賠償責(zé)任。也就是說(shuō)，賠償責(zé)任的法律性質(zhì)要根據(jù)責(zé)任主體進(jìn)行區(qū)分。

2.相關(guān)主體承擔(dān)賠償責(zé)任的依據(jù)

現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》第2條第1款規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利?！薄缎姓幜P法》第23條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為?！薄豆贩ā返?條第3款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門(mén)，依據(jù)省級(jí)人民政府確定的對(duì)國(guó)道和省道的管理職責(zé)，主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路橋梁養(yǎng)護(hù)管理工作……”《公路法》第50條規(guī)定：“超過(guò)公路、公路橋梁、公路隧道或者汽車(chē)渡船的限載、限高、限寬、限長(zhǎng)標(biāo)準(zhǔn)的車(chē)輛，不得在有限定標(biāo)準(zhǔn)的公路、公路橋梁上或者公路隧道內(nèi)行駛，不得使用汽車(chē)渡船。超過(guò)公路或者公路橋梁限載標(biāo)準(zhǔn)確需行駛的，必須經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門(mén)批準(zhǔn)，并按要求采取有效的防護(hù)措施”……

依據(jù)以上法律規(guī)定，本案中甘肅省岷縣的公路管理部門(mén)沒(méi)有盡到對(duì)橋梁的養(yǎng)護(hù)、管理職責(zé)；交通管理部門(mén)以罰代管，沒(méi)有制止超載貨車(chē)上橋。因此，兩者應(yīng)當(dāng)對(duì)其行政不作為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，即該縣的公路管理部門(mén)和交通管理部門(mén)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)受害人進(jìn)行國(guó)家賠償。而超載貨車(chē)的駕駛?cè)藨?yīng)根據(jù)《民法通則》和《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定，承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任。

3.公共設(shè)施致害賠償?shù)木葷?jì)途徑

前已述及，我國(guó)公共設(shè)施賠償責(zé)任的法律性質(zhì)應(yīng)認(rèn)定為國(guó)家賠償責(zé)任，那么在本案中，重傷行人作為賠償請(qǐng)求人有權(quán)按照國(guó)家賠償中的行政賠償程序?qū)で蠓删葷?jì)。

依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》的相關(guān)規(guī)定，“賠償請(qǐng)求人要求賠償應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，也可以在申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟時(shí)一并提出?！币罁?jù)該規(guī)定，我國(guó)的行政賠償程序?qū)嵭械氖恰皢为?dú)提起”與“一并提起”并存的辦法。其中，受害人單獨(dú)提起行政賠償請(qǐng)求的，應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不予賠償或賠償請(qǐng)求人對(duì)賠償?shù)姆绞健㈨?xiàng)目、數(shù)額有異議時(shí)，賠償請(qǐng)求人才可以依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議或向法院提起行政賠償訴訟。此外，行政賠償訴訟不同于一般的行政訴訟，在行政賠償案件審理過(guò)程中，法院可以適用調(diào)解作為結(jié)案方式。即人民法院審理行政賠償案件，在堅(jiān)持合法、自愿的前提下，可以就賠償范圍、賠償方式和賠償數(shù)額進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解成立的應(yīng)當(dāng)制作行政賠償調(diào)解書(shū)，調(diào)解書(shū)與判決書(shū)具有同等的法律效力。具體到本案中，重傷行人作為行政賠償請(qǐng)求人可以根據(jù)身體受到損害的程度，按照上述法律程序，要求賠償醫(yī)療費(fèi)、因務(wù)工減少的收入，造成身體殘疾并全部喪失勞動(dòng)能力的，受害人還可以申請(qǐng)殘疾賠償金及由其扶養(yǎng)的人的生活費(fèi)等等。

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（責(zé)任編輯：許廣東）