中國地方政府稅收競爭對FDI地域選擇的實(shí)證分析

薛 鋼 王 笛

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，湖北 武漢430073）

一、引言

在外商直接投資（foreign direct investment，F(xiàn)DI）影響因素的研究中，稅收因素對FDI流動(dòng)的影響雖然不如政治穩(wěn)定性、勞動(dòng)力成本、基礎(chǔ)設(shè)施等因素那么直接，但經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)表明稅收對于FDI的地域選擇具有積極影響。Devereux和Freeman研究了1984～1989年間稅收對7個(gè)國家之間FDI流動(dòng)的影響，證實(shí)了稅收影響著FDI的區(qū)位選擇［1］。Sedmihradsky和Klazar以波蘭、捷克和匈牙利的FDI的案例研究為例，也發(fā)現(xiàn)國家間的稅收差異會(huì)導(dǎo)致資本流向的改變［2］。而越來越多的研究發(fā)現(xiàn)，稅收因素對于FDI在同一國內(nèi)的區(qū)域選擇也具有影響力。例如Coughlin等以1981～1983年FDI的分布為研究對象，發(fā)現(xiàn)稅收是決定FDI到美國不同州進(jìn)行投資的主要因素［3］。

自我國改革開放引入FDI以來，由于“外溢效應(yīng)”的存在，在很大程度上帶動(dòng)了我國經(jīng)濟(jì)的技術(shù)水平和組織效率不斷提高。樂為在對FDI與中國投資區(qū)域選擇的實(shí)證研究中發(fā)現(xiàn)，稅收政策一直扮演著重要的地位［4］。李宗卉和魯明泓運(yùn)用面板模型驗(yàn)證了我國區(qū)域稅收優(yōu)惠政策會(huì)影響FDI流入?yún)^(qū)域［5］。

然而，F(xiàn)DI在我國國內(nèi)區(qū)域間的分布呈現(xiàn)出明顯的非均衡性，不同區(qū)域間FDI的技術(shù)外溢以及經(jīng)濟(jì)增長效益有所區(qū)別，最終導(dǎo)致我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。李永友和沈坤榮認(rèn)為這種現(xiàn)象會(huì)明顯受到中國式分權(quán)下“政治晉升錦標(biāo)賽”模式的影響，當(dāng)?shù)胤秸蛴诓扇〈址攀蕉愂崭偁巵頎帄Z經(jīng)濟(jì)資本時(shí)，會(huì)引發(fā)FDI區(qū)域分布的不均衡［6］，進(jìn)而最終降低FDI質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)［7］。由于我國區(qū)域情況復(fù)雜，現(xiàn)有研究還缺乏針對地方政府競爭與FDI區(qū)域選擇的實(shí)證研究，本文將通過對稅收競爭等因素對FDI在我國區(qū)域分布的影響進(jìn)行分析。

二、政府間稅收競爭對于我國FDI地域分布的影響機(jī)理

我國的分權(quán)機(jī)制存在著政治集權(quán)制度背景下各地區(qū)政府財(cái)政分權(quán)的典型特點(diǎn)。在政治與經(jīng)濟(jì)的雙重激勵(lì)下，各地區(qū)政府為實(shí)現(xiàn)政治上的競爭優(yōu)勢和以GDP為考評核心的績效提升，紛紛致力于推動(dòng)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，并在促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的過程中傾向于互不合作，力求在“政治晉升錦標(biāo)賽”中取得競爭優(yōu)勢［8］［9］。

目前，以資本為核心的要素投入仍是我國經(jīng)濟(jì)增長的主要驅(qū)動(dòng)因素之一，為實(shí)現(xiàn)本轄區(qū)GDP最大化增長的目標(biāo)，各地區(qū)政府紛紛采用各種行政、經(jīng)濟(jì)手段限制本轄區(qū)內(nèi)資本流出，同時(shí)制訂多種優(yōu)惠政策來吸引轄區(qū)外的資本流入。與國內(nèi)資本相比，國外資本擁有更強(qiáng)的流動(dòng)性和更高的生產(chǎn)效率，并且可以帶來一體化的資本、管理技術(shù)和生產(chǎn)技術(shù)，產(chǎn)生多方面的溢出效應(yīng)，這促使FDI成為各地方政府間激烈競爭的主要目標(biāo)。在國內(nèi)不同轄區(qū)間對FDI競爭的主要表現(xiàn)就是為其提供包含廉價(jià)土地供應(yīng)、基礎(chǔ)設(shè)施投入、國家環(huán)境政策的“非完全執(zhí)行”等多方面的優(yōu)厚待遇［10］。而在眾多手段中，粗放型稅收競爭幾乎不產(chǎn)生任何執(zhí)行成本，并能直接擴(kuò)大國外資本的盈利空間，一直是地方政府引資競爭的主要方法之一［6］。2008年開始實(shí)行的新企業(yè)所得稅法雖在國家層面上取消了對外資企業(yè)的稅收優(yōu)惠，但各省市為招商引資及促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，大多存在突破國家規(guī)定的優(yōu)惠幅度甚至越權(quán)自行制定稅收優(yōu)惠政策的現(xiàn)象，使得外商投資企業(yè)的實(shí)際稅率低于名義稅率。稅收競爭中差異性的稅收制度和稅收優(yōu)惠政策使得各地區(qū)面臨較大的實(shí)際稅負(fù)差異，對FDI的吸引力也不同。

從表1可以看出，我國八大經(jīng)濟(jì)區(qū)外商投資企業(yè)面臨的實(shí)際稅率值由大到小排列依次為東部沿海地區(qū)、西南地區(qū)、北部沿海地區(qū)、南部沿海地區(qū)、黃河中游地區(qū)、東北地區(qū)、大西北地區(qū)和長江中游地區(qū)［11］。年平均值，各年中值、最大值和最小值都比較好地表現(xiàn)了這種排列順序。這說明沿海地區(qū)以及南方各省市區(qū)地方政府間稅收競爭程度相對弱，而中部、北部部分地區(qū)以及偏遠(yuǎn)地區(qū)地方政府間的稅收競爭程度相對強(qiáng)，尤其是長江中游地區(qū)近年來稅收競爭程度顯著增強(qiáng)，且該地區(qū)FDI規(guī)模和比重都呈現(xiàn)較快增長態(tài)勢。但就以標(biāo)準(zhǔn)差衡量的樣本離散程度來看，東部地區(qū)各省市區(qū)實(shí)際稅率值的最大值和最小值分別為18．3%和11．77%，其標(biāo)準(zhǔn)差為2．13%，顯著高于其他經(jīng)濟(jì)區(qū)，這說明了東部地區(qū)各省市區(qū)間稅收競爭程度差異較大。

表1 2000～2009年八大經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)際稅率值比較表 （單位：%）

FDI在我國的分布結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，區(qū)域性差異非常明顯，呈現(xiàn)明顯的集中性和靠近沿海地區(qū)的特點(diǎn)。不同區(qū)域間FDI的技術(shù)外溢以及經(jīng)濟(jì)增長效益有所區(qū)別，導(dǎo)致我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。雖然FDI的溢出效應(yīng)潛力很大，但這種潛力的發(fā)揮會(huì)受到地區(qū)人力資本等社會(huì)軟環(huán)境制約。在地方政府忽視社會(huì)民生事業(yè)發(fā)展而熱衷于見效較快的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，較低水平的軟環(huán)境會(huì)抑制當(dāng)?shù)貙ν赓Y的吸收以及外資對經(jīng)濟(jì)的溢出效應(yīng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)能力上的差異使得FDI對各地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用也呈現(xiàn)明顯差異。同時(shí)，地方政府過度的稅收競爭使地方政府陷入“囚徒困境”，降低FDI的質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)［9］。

各省市區(qū)FDI對工業(yè)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)（即FDI所提供的工業(yè)總產(chǎn)值占該地區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值的比重）可以大致衡量FDI在該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)。由表2可以看出，2000～2009年八大經(jīng)濟(jì)區(qū)FDI對工業(yè)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)程度由高到低排列依次為東部沿海地區(qū)、南部沿海地區(qū)、北部沿海地區(qū)、東北地區(qū)、黃河中游地區(qū)、西南地區(qū)、長江中游地區(qū)以及大西北地區(qū)。這種排列順序與前面實(shí)際稅率值的排列順序大致相同，反映出稅收競爭較強(qiáng)的地區(qū)FDI的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)反而更弱。值得注意的是，以標(biāo)準(zhǔn)差衡量的樣本離散程度來看，一方面，北部沿海地區(qū)（3．73%）與東部沿海地區(qū)（2．78%）標(biāo)準(zhǔn)差的值顯著高于其他經(jīng)濟(jì)區(qū)，說明兩地區(qū)FDI對工業(yè)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)程度在經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各省間差異較大。其中，在北部沿海地區(qū)內(nèi)，北京（42．99%）和天津（46．60%）FDI經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)值顯著高于河北?。?4．67%）和山東省（17．11%）；東部沿海地區(qū)內(nèi)，上海（60．33%）FDI經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)值顯著高于江蘇（36．44%）和浙江（23．29%）；另一方面，長江中游地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)差僅為0．36%，說明該地區(qū)各省市FDI對工業(yè)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)程度的差異性顯著低于全國其他地區(qū)。

表2 2000～2009年八大經(jīng)濟(jì)區(qū)FDI對工業(yè)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)程度比較表 （單位：%）

基于以上分析本文提出假設(shè)：地區(qū)政府間存在稅收競爭現(xiàn)象并且地區(qū)間稅收競爭程度不同；粗放式稅收競爭對外商直接投資的積極效應(yīng)存在地區(qū)差異，隨著時(shí)間推移，其吸引力逐漸下降。

三、模型的構(gòu)建及變量選取

（一）被解釋變量FDI

本文旨在從全國宏觀角度和八大經(jīng)濟(jì)區(qū)地理劃分角度這兩個(gè)層次，對政府間稅收競爭等因素和FDI在中國區(qū)域分布的實(shí)際效應(yīng)進(jìn)行實(shí)證分析。因此，模型選取的被解釋變量為我國除西藏自治區(qū)外30個(gè)省市區(qū)2000～2009年直接利用的FDI數(shù)額，并按照年平均匯率折算成人民幣。如不加特殊說明，本文數(shù)據(jù)均來自《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》（2010），各地區(qū)實(shí)際利用FDI數(shù)據(jù)來源于各省市區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒。

（二）解釋變量

1．政府間稅收競爭。政府間粗放的稅收競爭使轄區(qū)內(nèi)外商投資企業(yè)的實(shí)際稅率存在顯著差異。由于政府間稅收競爭難以直接衡量，理論界對政府間稅收競爭的衡量方法各有差異。本文用各地區(qū)外資企業(yè)實(shí)際承擔(dān)稅率（real tax rate，Rtax）的高低來反映稅收競爭的程度。Rtax值越高，表明該地區(qū)外商投資企業(yè)承擔(dān)的稅收負(fù)擔(dān)越重，地方政府間稅收競爭程度越弱；反之，則表明該地區(qū)外商投資企業(yè)承擔(dān)的稅收負(fù)擔(dān)越輕，地方政府間利用稅收競爭手段吸引FDI的程度越大。實(shí)際稅率值以各省市外資企業(yè)所得稅除以該地區(qū)固定資產(chǎn)投資中利用的外資存量來計(jì)算，其中各省市區(qū)外資企業(yè)所得稅來自《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2001～2010），固定資產(chǎn)投資中利用外資存量則采用永續(xù)盤存法下的資本存量進(jìn)行測算。

2．地區(qū)人均生產(chǎn)總值，以PGDP表示，等于各省市地區(qū)生產(chǎn)總值除以該地區(qū)總?cè)丝凇⒃撝笜?biāo)作為參數(shù)考察主要是由于其代表了該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與市場規(guī)模。

3．地區(qū)人均公共支出額（public expenditure），以PEper表示，等于各地區(qū)公共支出額除以該地區(qū)總?cè)丝?。該指?biāo)體現(xiàn)了該地區(qū)的公共服務(wù)供給水平和公共社會(huì)需求狀況。

4．各地區(qū)職工平均工資，以Wageper表示，反映各地區(qū)勞動(dòng)力成本。數(shù)據(jù)來自中國國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。

5．各地區(qū)的單位面積公路密度 （公路里程／面積），以Infra表示，衡量各地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施水平。良好的基礎(chǔ)設(shè)施可以降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的交易成本，促進(jìn)要素的高效率配置。各地區(qū)公路里程數(shù)據(jù)來自中國國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。

6．地區(qū)進(jìn)出口貿(mào)易水平，以Ftrade表示，等于按照年平均匯率折算成人民幣表示的對外進(jìn)出口貿(mào)易總額占當(dāng)年GDP的比重。反映一個(gè)地區(qū)對外開放程度和國際化的指標(biāo)。地方政府積極培育本地區(qū)對外開放環(huán)境，放棄地方保護(hù)主義，將有利于FDI流入和本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

根據(jù)以上變量，本文構(gòu)建了2000～2009年八大經(jīng)濟(jì)區(qū)外商直接投資與稅收競爭關(guān)系的面板數(shù)據(jù)模型：

FDIit＝β0＋β1Rtaxit＋β2PGDPit＋β3PEperit＋β4Infrait＋β5Wageperit＋β6Ftradeit

其中i＝1，2…30，分別表示全國30個(gè)各省市區(qū)；t為2000～2009年不同年份，t＝1，2…10。

四、實(shí)證檢驗(yàn)與分析

根據(jù)上述理論模型，本文采用Eviews 6．0中的面板數(shù)據(jù)分析模塊（pool）構(gòu)建2000～2009年我國八大經(jīng)濟(jì)區(qū)（包含除西藏外的30個(gè)省市）FDI與相關(guān)變量間的關(guān)系。模型檢驗(yàn)方面，本文模型F檢驗(yàn)拒絕沒有組別效應(yīng)，H檢驗(yàn)拒絕隨機(jī)效應(yīng)，所以本文選擇個(gè)體固定效應(yīng)模型，基于前述數(shù)據(jù)，模型各參數(shù)結(jié)果如表3所示。

表3 八大經(jīng)濟(jì)區(qū)FDI區(qū)域分布影響因素分析表

由于模型結(jié)果中，Wageper和Ftrade兩個(gè)變量系數(shù)大多沒有通過t檢驗(yàn)，說明地區(qū)勞動(dòng)力成本和地區(qū)進(jìn)出口貿(mào)易水平對FDI的影響并不顯著，本文Wageper和Ftrade兩個(gè)變量剔除后，再將FDI與Rtax、PGDP、PEper和Infra的關(guān)系進(jìn)行面板回歸，回歸結(jié)果見表4。

表4 八大經(jīng)濟(jì)區(qū)FDI區(qū)域分布影響因素分析表

從回歸結(jié)果可以看出，各地區(qū)稅收競爭程度不同，稅收競爭對FDI的流入效應(yīng)也存在差別。具體而言，在黃河中游和長江中游地區(qū)，實(shí)際稅率Rtax的系數(shù)為負(fù)，且都通過5%的顯著性檢驗(yàn)，兩地區(qū)外商面臨的實(shí)際稅率與FDI呈顯著負(fù)相關(guān)，說明上述地區(qū)傾向于采取稅收競爭，降低外商投資企業(yè)的實(shí)際稅率來獲取外商投資資本；從低稅率吸引外資的程度上看，長江中游地區(qū)對外資的吸引程度（216．5）明顯大于黃河中游地區(qū)（6．71）。然而，前文表2的數(shù)據(jù)顯示，長江中游地區(qū)FDI對工業(yè)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)程度偏低，反映出稅收競爭雖然產(chǎn)生了積極的FDI吸引效應(yīng)，但是其FDI質(zhì)量并不高，并未引致經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)的明顯提高。

而對其他地區(qū)而言，實(shí)際稅率Rtax的系數(shù)為正，特別是東北地區(qū)、南部沿海地區(qū)和西南地區(qū)，外商面臨的實(shí)際稅率與FDI呈顯著正相關(guān)（系數(shù)t值通過5%的顯著性檢驗(yàn)），說明這些地區(qū)稅收優(yōu)惠并不是吸引外商直接投資流入的主要因素，良好的基礎(chǔ)設(shè)施水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境也能吸引外資的流入。同時(shí)，無論從表3還是表4的回歸結(jié)果都可以看出，除西南地區(qū)和長江中游地區(qū)外，其他地區(qū)人均公共支出水平與FDI呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，反映政府人均公共支出水平的增加并沒有引起地區(qū)FDI流入的增加。這說明由于我國地方政府公共投入如果更重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，而忽視社會(huì)民生事業(yè)發(fā)展，不利于改善地區(qū)投資的社會(huì)軟環(huán)境，進(jìn)而也不利于提高該地區(qū)對外國資本的吸引和吸收能力。

五、基本結(jié)論與政策建議

改革開放初期，以降低實(shí)際稅率為代表的稅收競爭政策對保持我國持續(xù)高水平的FDI流入起到了重要作用，但過度偏向于有利于外資企業(yè)的優(yōu)惠政策實(shí)質(zhì)上造成了對內(nèi)資企業(yè)的政策性歧視。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場環(huán)境的改變，以犧牲國家稅收為代價(jià)的粗放型稅收競爭問題日益凸顯，需要從制度層面予以修正。以2008年內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并為起點(diǎn)，我國已經(jīng)進(jìn)入到統(tǒng)一內(nèi)外稅制的建設(shè)之中。本文通過對我國30個(gè)省市區(qū)的面板數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，整體上我國轄區(qū)間通過稅收負(fù)擔(dān)的降低以獲取FDI流入的競爭方式正在發(fā)生改變，這說明自2008年以來我國實(shí)行的內(nèi)外資統(tǒng)一稅制正在發(fā)揮應(yīng)有的公平功能。但是，在具體實(shí)施過程中，旨在實(shí)現(xiàn)公平競爭的稅收政策依然會(huì)受到具體執(zhí)行主體的干擾，各級政府仍有足夠的動(dòng)力與能力實(shí)施制度外激勵(lì)。區(qū)域研究結(jié)論也表明，實(shí)際稅率的確對于我國不同地區(qū)的FDI的影響存在明顯差異：在黃河中游和長江中游地區(qū)，地方稅收競爭水平高低仍然是該地區(qū)吸引FDI的主要手段；在北部沿海與大西北地區(qū)，地方稅收競爭水平對FDI的流入不存在明顯影響；而在經(jīng)濟(jì)相對比較發(fā)達(dá)的南部沿海地區(qū)、東部沿海地區(qū)和東北地區(qū)，外資流入根本就不依賴實(shí)際稅率的高低而取決于其他因素。同時(shí)，長江中游地區(qū)的實(shí)證研究也表明依賴于稅收競爭方式的FDI的積極影響也在不斷降低。

由于FDI對于我國今后一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至區(qū)域發(fā)展仍然具有重要的戰(zhàn)略意義，在合理引導(dǎo)與高效利用FDI方面，需要注意以下方面：一是堅(jiān)持稅制公平原則。在強(qiáng)調(diào)稅制統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對各地區(qū)引資競爭行為的規(guī)范化建設(shè)，減少地方政府對外資實(shí)行的越權(quán)優(yōu)惠，避免區(qū)域間的過度競爭，真正實(shí)現(xiàn)稅制執(zhí)行中的“政令統(tǒng)一”；二是弱化地方政府的惡性稅收競爭動(dòng)力。改革官員考核機(jī)制，樹立科學(xué)政績觀，在加強(qiáng)對地方政府行為約束的情況下，增加政策信息透明度，強(qiáng)化對政府引資行為的監(jiān)督；三是優(yōu)化高質(zhì)量FDI投資的軟環(huán)境。應(yīng)調(diào)整地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大科教文衛(wèi)等社會(huì)性支出，提高人力資本存量和質(zhì)量，以改善投資的軟環(huán)境，在提升FDI質(zhì)量同時(shí)實(shí)現(xiàn)對轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長的持續(xù)激勵(lì)目標(biāo)。

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